Asistente Jurídico Inteligente
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Eyder Patiño Cabrera
Magistrado Ponente
Radicación n.° 118754
STP12259-2021
Acta n.° 214
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021)
ASUNTO
Se resuelve la impugnación formulada por Juan Diego Loaiza Londoño, quien actúa en condición de coadyuvante, frente a la sentencia proferida el 27 de enero de 2021 por la Sala de Casación Laboral de esta Corporación, mediante la cual negó la acción de tutela promovida por Juan Carlos Quiroga Chavarro contra la Unidad de Administración de Carrera del Consejo Superior de la Judicatura, por la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso y al trabajo.
Al presente trámite fueron vinculados la Universidad Nacional de Colombia y los participantes en la convocatoria 27 por medio de la cual se adelanta el proceso de selección para la provisión de los cargos de funcionarios de la Rama Judicial.
ANTECEDENTES
1. Hechos y fundamentos de la acción
Fueron relatados por el A quo de la siguiente manera:
[…] El convocante promovió acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo.
Para respaldar su solicitud, relata que el Consejo Superior de la Judicatura profirió el Acuerdo PCSJA18-11077 de 16 de agosto de 2018, por medio del cual inició la convocatoria n.° 27 para la provisión de cargos de funcionarios de la rama judicial.
Refiere que se inscribió para el cargo de Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad y que aprobó la prueba de aptitudes y conocimientos con una calificación de 929,27 puntos.
Expone que en la calificación inicial hubo inconsistencias, de modo que el Consejo Superior de la Judicatura corrigió tal actuación administrativa mediante Resolución CJR19-0679 de 7 de junio de 2019 y publicó una nueva calificación que también lo favoreció.
Manifiesta que varios participantes en la convocatoria interpusieron recursos de reposición contra la segunda calificación y se decidieron por medio de Resolución CJR19-877 de 28 de octubre de 2019.
Indica que en el concurso se estaban adelantando las etapas pertinentes, no obstante, la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura profirió la Resolución n.° CJR-0202 de 27 de octubre de 2020, «por medio de la cual se corrige una actuación administrativa en el marco de la convocatoria 27». Asimismo, dejó sin efecto la prueba de conocimiento y aptitudes inicial y ordenó que se practicara nuevamente.
Argumenta que la anterior decisión lesiona sus garantías superiores en tanto la entidad accionada «ha utilizado una serie de mecanismos cuestionables, para manipular de manera dudosa el desarrollo del concurso hasta llegar a la nulidad, o ineficacia, o derogatoria de la prueba escrita presentada [y] ha venido acomodando cada decisión a su conveniencia».
Asevera que la última decisión de la entidad accionada lo obliga a presentar nuevamente la prueba de aptitudes en el concurso, circunstancia que lesiona sus derechos fundamentales al trabajo y al debido proceso.
Por último, refiere que acude a la acción de tutela como mecanismo preferente, dado que la interposición de otras acciones no es idónea para conjurar la amenaza inminente e irremediable a sus garantías.
Conforme lo anterior, solicita que se protejan sus prerrogativas constitucionales, que se deje sin efectos la actuación administrativa censurada y que se ordene a la convocada:
(…) continuar con el trámite del concurso en los términos de la convocatoria, expidiendo la lista de admitidos e iniciación del curso concurso» y «compulsar copias ante las autoridades disciplinarias y penales contra la doctora Claudia M. Granados R. Directora de la Unidad de Administración de Carrera Judicial, para que indaguen sobre las presuntas irregularidades al expedir las Resoluciones Nos. CJR19-0877 del veintiocho (28) de octubre de dos mil diecinueve (2019) y CJR20-202 del veintisiete (27) de octubre de dos mil veinte (2020), al ser decisiones contradictorias sobre un mismo asunto, habiendo hecho valer la primera en procesos constitucionales.
SENTENCIA IMPUGNADA
La Sala de Casación Laboral de esta Corporación declaró improcedente el amparo tras advertir que la parte accionante tiene la posibilidad de acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para exponer las presuntas irregularidades que se vienen presentando en el concurso de méritos para la provisión de cargos de funcionarios de la Rama Judicial.
LA IMPUGNACIÓN
Juan Diego Loaiza Londoño, quien actúa en condición de coadyuvante, impugnó el fallo de primera instancia. Para tal efecto, resaltó que contrario a lo señalado por el A quo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es procedente para cuestionar los fundamentos de la Resolución CJR20-0202, toda vez que se trata de una actuación administrativa de trámite o preparatoria que «NO ES ENJUICIABLE ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO».
CONSIDERACIONES
1. Corresponde a la Sala determinar si las autoridades demandadas vulneraron los derechos al debido proceso y al trabajo del interesado, con la expedición de la Resolución CJR20-0202 mediante la cual ordenó, entre otros, aplicar nuevamente la prueba de conocimientos generales y específicos dentro de la Convocatoria 27 para la provisión de cargos de funcionarios de la Rama Judicial.
Antes de resolver de fondo el recurso, resulta necesario verificar si el coadyuvante Juan Diego Loaiza Londoño se encuentra legitimado para promover el recurso de impugnación.
2. El artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 prevé la posibilidad de intervenir dentro del trámite constitucional, «como coadyuvantes del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud», a las personas que tengan interés en el resultado del proceso.
Sobre las facultades que tienen las personas con tal calidad, la Corte Constitucional, en sentencia CC T-269-2012, manifestó:
Poseen la facultad de intervenir dentro del trámite procesal, pero cuando lo hacen tienen como fin “sostener las razones de un derecho ajeno”1. Por ello, pueden realizar distintas actuaciones dentro del proceso, pero no les es posible intervenir para presentar sus propias pretensiones, cuando quiera que ellas sean totalmente ajenas al contenido del proceso que ha sido delimitado –al menos en principio-, por las peticiones hechas por quien promueve la demanda y los argumentos presentados en ejercicio del derecho de contradicción.
[…]
Esto implica, en principio, que con independencia de la categoría particular dentro de la que pudieran ubicarse en razón de su interés en el proceso y del nombre que se les asigne dentro de los procesos ordinarios, en la acción de tutela los terceros se involucran en el proceso porque sus resultados pueden afectarlos, pero lo hacen apoyando las razones presentadas, bien por el actor o por la persona o autoridad demandadas, y no promoviendo sus propias pretensiones.
Así las cosas, resulta procedente la intervención de Juan Diego Loaiza Londoño como coadyuvante, pues se trata de unos de los concursantes de la Convocatoria 272 – cuyo trámite se cuestiona-, con la aclaración de que su participación e interés se circunscribe a los hechos y pretensiones del accionante, y no por las que conforme a su situación particular e interés legítimo, pudiere llegar a ser objeto de protección, pues ello puede ser propuesto a través de otra acción legal o constitucional en forma independiente.
2.1. Ahora, en relación con las exigencias legales para la impugnación en materia de tutela, la Corte Constitucional desde antaño ha establecido que los únicos requisitos de índole formal previstos en el Decreto 2591 de 1991, son los que atañen al cumplimiento del término para presentarla y la competencia del juez.
En efecto, precisó el Alto Tribunal:
La expresión “debidamente”, utilizada por el artículo 32 que se acaba de citar, debe entenderse referida al término para impugnar, único requisito de índole formal previsto en el Decreto 2591 de 1991, al lado del relativo a la competencia del juez, establecido por la propia Constitución. Este carácter simple de la impugnación es concordante con la naturaleza preferente y sumaria que la Constitución atribuye a la acción de tutela y con la informalidad que, en consecuencia, subraya el artículo 14 del Decreto 2591 para la presentación de la solicitud, cuando establece inclusive que al ejercitar la acción “no será indispensable citar la norma constitucional infringida, siempre que se determine claramente el derecho violado o amenazado”.
(…) Además, acudiendo a la interpretación teleológica de las normas constitucionales, se halla fácilmente el sentido protector de la acción de tutela, al igual que su inconfundible orientación hacia el perfeccionamiento material de los derechos fundamentales (artículos 1, 2, y 86 de la Constitución, entre otros), que no se obtiene dentro de una concepción que rinda culto a las formas procesales, menos aún si ellas no han sido expresamente consagradas. Al fin y al cabo, de lo que se trata es de velar por la prevalencia del derecho sustancial, tan nítidamente definida por el artículo 228 de la Carta Política» (C.C.S.T-459/1992, reiterada entre otras, en: Sentencia T-162/1997).
Criterio éste que ha sido ratificado por la Corte en decisiones posteriores, como por ejemplo en el Auto N° 114 de 2008, en el que refirió:
En relación con la acción de tutela, la posibilidad de impugnar la decisión adoptada por el juez de primera instancia se encuentra establecida en los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. De acuerdo con las normas en mención, la parte que se encuentre inconforme con el fallo puede impugnarlo dentro de los tres días siguientes a la notificación de la providencia respectiva.
En aplicación del principio de informalidad que rige la acción de tutela y con fundamento en las normas señaladas, esta Corporación ha sostenido que este término de tres días es en realidad el único requisito que debe observarse para su presentación, sin que sea exigible ningún otro tipo de formalidad, como por ejemplo la sustentación del recurso. En este sentido, el juez de tutela debe verificar si la impugnación fue presentada en el término correspondiente y, de ser así, deberá darle el trámite que corresponde».
De igual forma, tratándose de la legitimidad para impugnar un fallo de tutela, en Auto 051/96 la Corte precisó:
El artículo 13 del decreto 2591 señala:
“Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud.”
La Corte ha considerado que la intervención permite al tercero el derecho a impugnar siempre que se mantenga un interés legítimo en la decisión. Al respecto la sentencia T043 de 1996, Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo advierte:
“Por otro lado, el interés en la decisión judicial viene a ser elemento relevante para configurar la legitimidad de quien impugna, ya que sería injusto y contrario a toda lógica que el tercero afectado con aquélla, pese a no haber sido parte, tuviera que sufrir las consecuencias negativas de la misma sin poder acudir al superior jerárquico, en ejercicio de la impugnación, para obtener que en el caso se examinen sus circunstancias y su situación jurídica a la luz del Derecho que aplica el juez de tutela.”
“Negar la impugnación en tales circunstancias habría representado flagrante desfiguración del derecho a impugnar consagrado en el artículo 86 de la Carta, violación abierta de los artículos 29 y 31 ibídem e inconcebible obstrucción del acceso a la administración de justicia. (Artículo 229 de la Constitución).
Sobre el mismo tema el Auto de Julio 24 de 1996, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero señala:
“Observa la Sala que, si bien los impugnantes en este caso concreto, no forman parte de los sujetos llamados a impugnar las decisiones de tutela – artículo 31 del decreto 2591 de 1991-, al existir en ellos un interés legítimo en el recurso solicitado, toda vez que los efectos del fallo pueden vulnerar derechos igualmente susceptibles de protección, en este caso en concreto y en general, la Sala concluye que los impugnantes sí están legitimados para controvertir la decisión.”
“A esta conclusión llega la Sala después de un análisis sistemático del Decreto 2591 de 1991, por cuanto el inciso 2 de su artículo 13, establece que todo aquél que tenga interés legítimo en el resultado del proceso, podrá intervenir como coadyuvante, bien del solicitante o de la autoridad contra la que se dirige la acción correspondiente.
Así las cosas, resulta viable aceptar la impugnación propuesta por Juan Diego Loaiza Londoño como coadyuvante de Juan Carlos Quiroga Chavarro, a quien le fue negada la tutela por improcedente. Superado lo anterior, se procederá a estudiar los fundamentos de la apelación.
Para resolver, previamente verificará si se satisface el principio de subsidiariedad que rige el ejercicio de la acción.
3. La Constitución Política, en el artículo 86, estableció la tutela como un mecanismo extraordinario, preferente, subsidiario y residual que tiene por objeto la protección de manera efectiva e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, ante su vulneración o amenaza, proveniente de la acción u omisión atribuible a las autoridades públicas o de los particulares, en los casos que la ley regula, siempre que el interesado no cuente con otros medios de defensa judicial.
De su naturaleza se infiere que cuando el ordenamiento jurídico establece otro mecanismo judicial efectivo de protección, la parte actora debe acreditar que acudió en forma oportuna a aquél para ventilar ante el juez ordinario la posible violación de sus derechos constitucionales fundamentales.
Por lo tanto, se constituye en presupuesto de procedibilidad, el agotamiento de todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial3.
3.1. En el presente caso, la Corte considera que razón le asistió al A quo cuando señaló que la ruta para censurar el acto administrativo mediante el cual entre otros, aplicar nuevamente la prueba de conocimientos generales y específicos dentro de la Convocatoria 27 para la provisión de cargos de funcionarios de la Rama Judicial, es el de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para exponer en ella los argumentos de carácter legal y constitucional que avalen la tesis propuesta en su demanda; ello, porque no es de recibo que so pretexto de la violación de derechos fundamentales se intente trasladar una discusión propia de la jurisdicción ordinaria, para que de manera inconsulta sea desatada por la vía constitucional.
Lo anterior se encuentra soportado en el contenido del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que en su numeral 1° estableció como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia “de otros recursos o medios de defensa judiciales”, salvo que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable4, el cual no se vislumbra en este asunto.
Aunque la parte impugnante considera que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para exigir el respeto de sus garantías fundamentales, lo cierto es que en la actualidad se está tramitando un proceso con ese propósito. Sobre esa temática, mediante fallo de tutela del 14 de mayo de 2021, la Subsección B, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado [rad. 11001031500020210033201], indicó:
[…] La génesis de la controversia radica en si la Resolución No. CJR20-0202 del 27 de octubre de 2020, expedida en el marco de un concurso de méritos, es un acto de trámite o definitivo y, en consecuencia, si es objeto o no de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, la resolución de tales cuestionamientos le corresponde al juez natural, es decir, es él quien debe (se trascribe) “clarificar si el pronunciamiento de la administración es de trámite o definitivo con el propósito de que proceda el control judicial o no”5.
13.2.- Actualmente, en la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación se encuentra en trámite un proceso de nulidad, con medida provisional, contra la Resolución No. CJR20-0202 de 27 de octubre de 20206. La Sala considera que allí es donde, precisamente, se va a definir si ese es o no el mecanismo ordinario idóneo y procedente para estudiar los reparos contra el acto administrativo demandado.
13.4.- Así las cosas, la Sala estima que la determinación del juez natural, indiscutiblemente, va a repercutir en la procedibilidad o no de la acción de tutela, incluso, como mecanismo transitorio para controvertir la Resolución No. CJR20-0202 de 27 de octubre de 2020. Por esta razón, una decisión al respecto por parte del juez constitucional vaciaría la competencia de aquel, quien, se reitera, debe definir si el acto administrativo demandado es susceptible o no de control judicial vía ordinaria, es decir, si contra el mismo proceden o no los medios de control previstos en la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
13.5.- En consecuencia, la Sala no encuentra factible que el juez constitucional invada la órbita de competencia del juez natural y desconozca la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, para así pronunciarse sobre aspectos que no son de su competencia, máxime cuando no se advierte una situación de urgencia ni un perjuicio irremediable que sustente su intervención.
13.6.- Por las consideraciones expuestas y como en casos anteriores7, la Sala concluye que es el juez natural y no el constitucional quien debe definir si el acto administrativo demandado –Resolución No. CJR20-0202 de 27 de octubre de 2020– es susceptible de control judicial, lo que torna en improcedente la acción de tutela y, en ese sentido, no hay lugar a pronunciarse sobre los demás requisitos generales ni sobre el fondo del asunto.
Es así como la autoridad llamada a solucionar el problema planteado por el actor es el juez de lo contencioso administrativo, quien se deberá pronunciar sobre la posible conculcación de los derechos fundamentales de los participantes de la Convocatoria 27 con la emisión de la Resolución CJR20-0202 del 27 de octubre de 2020.
Así las cosas, la Sala encuentra que no es de su competencia considerar las inconformidades planteadas en el amparo constitucional, pues ello sería tanto como conocer el fondo del asunto y asumir funciones que no le está permitido conocer frente a la legalidad del cuestionado acto administrativo.
4. Aunado a lo anterior, tampoco se puede desconocer que la Corte Constitucional en la actualidad se encuentra conociendo de dos trámites [Expedientes T-8.252.659 y T8.258.202] donde se está verificando si existió o no vulneración de los derechos fundamentales de los concursantes de la Convocatoria 27, al punto que mediante proveído CC A-551-2021 ordenó:
[…] SUSPENDER provisionalmente los efectos de la Resolución CJR20-0202 de 27 de agosto de 2020 y, en consecuencia, SUSPENDER la realización de las pruebas de conocimientos y aptitudes programadas para el 29 de agosto de 2021. La medida de suspensión provisional permanecerá vigente, hasta que se adopte una decisión definitiva sobre las acciones de tutela de la referencia.
Así las cosas, es claro que el amparo es improcedente, en virtud a que existen otros trámites en curso donde se está debatiendo los aspectos propuestos en esta acción de tutela.
Por las anteriores consideraciones, se ratificará el fallo.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas n.° 3 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero. Confirmar la sentencia impugnada.
Segundo. Disponer el envío de las diligencias a la Corte Constitucional, para la eventual revisión de los fallos proferidos.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Gerson Chaverra Castro
Diego Eugenio Corredor Beltrán
Nubia Yolanda Nova García
Secretaria
1 Ibídem pp. 362.
2 Una vez verificada la página web de la Rama Judicial, se observa que Juan Diego Loaiza Londoño concursó en la Convocatoria 27 para la provisión de cargos de funcionarios de la Rama Judicial [se presentó para Juez Promiscuo Municipal] y al igual que el accionante aprobó el examen de conocimientos, el cual fue derogado mediante Resolución CJR20-0202.
3 Ver Corte Constitucional. Sentencias C-590 del 8 de junio de 2005 y T-332 del 4 de mayo de 2006. CSJ STP Rad. No. 31.781, 32.327, 36.728, 38.650, 40.408,41.642, 41.805, 49.752, 50.399, 50.765, 53.544, 54.762, 57.583, 59.354, 60.917, 61.515, 62.691, 63.252, 64.107, 65.086, 66.996, 67.145, 68.727, 69.938 y 70.488.
4 Sentencia T226/07 de la Corte Constitucional (…)Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados.
5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 15 de octubre de 2019, radicado No. 25000-23-42-000-2017-01441-01(1846-19), se dispuso que (se trascribe): “no todos los pronunciamientos de la administración tienen la vocación de crear, modificar o extinguir una situación jurídica; existen manifestaciones que no tienen estas características, como son los actos de trámite, que le permiten a la autoridad administrativa impulsar una actuación que es necesaria para la formación del acto administrativo definitivo, entre los que se encuentran los actos expedidos durante el transcurrir de una convocatoria, a menos que el acto de trámite impida la continuidad de la actuación administrativa; por ello, es de suma importancia clarificar si el pronunciamiento de la administración es de trámite o definitivo con el propósito de que proceda el control judicial o no”. En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 1 de septiembre de 2014, radicado No. 05001-23-31-000-2008-01185-01(2271-10); Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 19 de febrero de 2015, radicado No. 25000-23-25-000-2011-00327-01(3703-13); Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 5 de noviembre de 2020, radicado No. 25000-23-41-000-2012-00680-01 (3562-15).
6 Bajo el radicado No. 11001-03-25-000-2021-00055-00.
7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 26 de enero de 2021, radicación No. 11001-03-15-000-2020-04843-00 (AC); Sentencia de 8 de febrero de 2021, radicación No. 11001-03-15-000-2020-05189-00; Sentencia de 5 de marzo de 2021, radicación No. 11001-03-15-000-2020-00353-00; Sentencia de 12 de marzo de 2021, radicación No. 11001-03-15-000-2020-00158-00; Sentencia de 19 de abril de 2021, radicación No. 11001-03-15-000-2021-00706-00.