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DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN
Magistrado ponente
STP1996-2021
Radicación n° 114314
Acta 17.
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021).
VISTOS
Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por Pablo Emilio Fernández Fernández frente al fallo proferido el 30 de noviembre 2020, por la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que declaró improcedente el amparo deprecado ante la Fiscalía Segunda de Extinción de Dominio de Bogotá, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, dignidad humana, trabajo, libertad económica y propiedad privada.
Al trámite fue vinculada la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., la Dirección de Fiscalías de Extinción de Dominio y la Fiscalía Quinta de la misma especialidad.
HECHOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN
Los sucesos que motivaron la solicitud de amparo constitucional y las pretensiones del interesado fueron reseñados por la primera instancia de la siguiente forma:
«Refiere la demanda, que en el proceso de extinción de dominio radicado 4546, iniciado para perseguir bienes de Omar Cabrera Polanco, Armando Cabrera Polanco, Jeiner Guilombo Gutiérrez, su núcleo familiar y las sociedad por estos conformadas, la autoridad instructora decreto medidas cautelares, entre otros, sobre los inmuebles rurales de propiedad del actor identificados con matrículas inmobiliarias 234-0000188 (La Reforma) y 234-0001590 (Las Lagunas) ubicados en la vereda Pachaquiaro, jurisdicción del Municipio de Puerto López Meta, así como el predio urbano de M.I. 230-008225 con dirección en la carrera 48 No. 11-245 manzana C casa 25, Condominio Altagracia de Villavicencio, perteneciente a su esposa Elsa Estela Triana.
La Fiscalía, señala el quejoso, profirió resolución de inicio el 19 de enero de 2007 – bajo la égida de la Ley 793 de 2002 – ; el 30 de julio de 2016 declaró la improcedencia de la acción respecto de los referidos bienes; no obstante, la Delegada ante el Tribunal Superior, al conocer de la actuación en virtud de recurso de apelación interpuesto contra esta decisión, decretó la nulidad a partir del auto de inicio por indebida notificación.
Retrotraído el proceso, el 6 de noviembre de 2019 dispuso el trámite de emplazamiento de los terceros indeterminados, al tiempo que, con relación al bien de su cónyuge, dictó resolución de improcedencia extraordinaria para ponerlo a disposición de la jurisdicción de Justicia y Paz, procedimiento que omitió respecto de las dos fincas en mención.
A la presente fecha, alega el tutelante, no se ha adoptado determinación calificatoria, circunstancia que junto a su familia lo mantiene en una situación sub judice, que vulnera el plazo razonable, pues ya con casi trece años que “llevan las medidas cautelares, bienes legítimamente adquiridos, su acreditación está satisfecha al interior del proceso judicial de extinción, mi actividad laboral se vino a pique, porque me dejaron sin herramientas para trabajar, mi salud también está deteriorada”, y hoy en día es una persona mayor de 68 años que no cuenta con una pensión.
Dadas tales circunstancias, añade, el 1º de junio de 2020 presentó ante la instructora una petición reclamando por la mora; sin embargo, en la respuesta aparte de lo relacionado con la nulidad, solo se le informó que el expediente se encuentra a su disposición en la secretaría de la unidad a fin de ejerza sus derechos, comunicación que suscribió la asistente porque, además de todo, la titular del despacho fue promovida en el cargo sin saber cuándo se proveerá su reemplazo, lo que torna su situación mayormente desesperanzadora de lograr una pronta resolución.
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En virtud de lo anterior, el ciudadano Fernández Fernández, tras estimar que se cumplen los requisitos, no solo para procedencia del mecanismo constitucional (generales y específicos), sino para concluir que se ha inobservado el plazo razonable, invoca la protección de sus prerrogativas fundamentales; en consecuencia, pide:
ORDENAR a la accionada para que, en un término prudente que a bien tenga señalar el juez constitucional, se disponga la calificación del proceso extintivo de dominio con radicado 4.564 ED. Y de no ser posible por lo voluminoso, al menos que se profiera una resolución extraordinaria donde se reviva la ya improcedencia de extinción de dominio decretada a mi favor en julio 30 de 2016.»
FALLO RECURRIDO
La Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante proveído del 30 de noviembre de 2020, negó el amparo deprecado. Al respecto, señaló que en el presente caso la mora para resolver la situación jurídica de los bienes afectados en el proceso se encontraba justificada, debido a lo voluminoso y complejo del expediente, aumento de la carga de trabajo y carencia de fiscal delegado.
De otra parte, estimó que el accionante contaba con otros mecanismos de defensa judicial en aras de poner en conocimiento los hechos expuestos vía tutela, como lo eran acudir ante el superior jerárquico del fiscal delegado y recusarlo, o pedir la intervención del juez disciplinario.
No obstante lo anterior, conminó a la Dirección de la Fiscalía Especializada de Extinción de Dominio para que adelantara las gestiones para proveer el cargo de Fiscal Segundo en la materia, quien a su vez debía decidir el caso con prontitud. Todo esto, en el menor tiempo posible.
LA IMPUGNACIÓN
Fue presentada por accionante quien manifestó su desacuerdo frente al fallo de primer grado, pues considera que en este evento no resulta procedente la recusación o la acción disciplinaria en aras de proteger sus derechos fundamentales, así como tampoco es una carga que este obligado a cumplir.
De otra parte, aduce que la pandemia generada por el Covid-19 no constituye una excusa válida para justificar la demora en el trámite, pues aún restando 9 meses del año 2020, en todo caso el proceso lleva 13 años sin que se haya adoptado decisión de fondo.
Estima que la conminación efectuada no es suficiente en aras de salvaguardar sus garantías constitucionales, sino que se requiere una orden perentoria, no para que se concluya el proceso, sino que se decida así sea parcialmente sobre dos predios de su propiedad afectados, denominados “La Reforma” y “Las Lagunas”.
CONSIDERACIONES
Conforme lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, es competente la Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta contra la sentencia de tutela adoptada en primera instancia por la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, al ser su superior funcional.
El canon 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces, con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial, o si pese a existir, se utiliza como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
En el caso concreto, el problema jurídico a resolver se contrae a determinar si el tribunal a quo acertó o no, al negar el amparo deprecado por Pablo Emilio Fernández Fernández contra la Fiscalía Segunda de Extinción de Dominio de Bogotá, al considerar que la tardanza en resolver el trámite de extinción de dominio dentro del cual se encuentran afectados dos bienes de su propiedad, se encuentra justificado.
En relación con la mora judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido pacífica y reiterada en señalar que los principios de celeridad, eficiencia y efectividad deben orientar el curso de toda actuación procesal, so pena de que su desconocimiento injustificado devenga en una clara afectación al derecho en la modalidad de acceso a la administración de justicia. Esto, puesto que no basta con que se ponga en marcha el aparato jurisdiccional del Estado, sino que éste, a su vez, debe responder a tal petición de manera ágil y oportuna, adelantando las diligencias, actuaciones y gestiones pertinentes, en aras de la solución del conflicto que se pretende dilucidar, tales como el decreto y práctica de pruebas, trámite de recursos, audiencias, etc. (CC T-173-1993).
Según lo anterior, esa prerrogativa implica un deber correlativo del Estado de promover las condiciones para que el acceso de los particulares a la administración de justicia sea efectivo, comprometiéndose a hacer realidad los fines que le asigna la Constitución. Esta teleología constitucional debe ser el punto de partida y el criterio de valoración de la regulación legal sobre las cuestiones que atañen el derecho de acceso y la correspondiente función de administración de justicia.
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Ahora, respecto del incumplimiento y la inejecución, sin razón válida de una actuación procesal, ha precisado que la mora en la adopción de decisiones judiciales, además de desconocer el artículo 228 de la Carta, a cuyo tenor «los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado», repercute en la transgresión del derecho de acceso a la administración de justicia, en cuanto impide que sea efectivamente impartida y, en consecuencia, el canon 29 superior, pues «el acceso a la administración de justicia es inescindible del debido proceso y únicamente dentro de él se realiza con certeza» (CC T-173-19/ 93, CC T 431-1992 y CC T-399-1993).
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en los casos en que se presenta un incumplimiento en los términos procesales, más allá que se acredite la inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial, la prosperidad del amparo se somete a lo siguiente: (i) que el funcionario haya incurrido en mora judicial injustificada; y (ii) se esté ante la posibilidad de que se materialice un daño que no pueda ser subsanado (CC T-230-2013).
En el asunto bajo estudio, se encuentra que contrario a lo considerado por el Tribunal a quo, la mora que ha presentado la accionada es excesiva y no se encuentra debidamente justificada. Motivo por el cual, habrá de revocarse el fallo de primer grado para en su lugar conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, como pasa a exponerse.
Como primer punto, resulta pertinente resaltar que para los asuntos tramitados bajo la Ley 793 de 2002, como en el presente caso, su artículo 13 establece los términos de la siguiente manera:
“El trámite de la acción de extinción de dominio se cumplirá de conformidad con las siguientes reglas:
1. El fiscal a quien le corresponda el trámite del proceso, ordenará notificar la resolución de inicio de la acción de extinción de dominio a los titulares de derechos reales principales y accesorios de los bienes objeto de la misma. La notificación se surtirá de manera personal y en subsidio por aviso, de conformidad con los artículos 315 y 320 del Código de Procedimiento Civil. En los eventos previstos en el artículo 318 del Código de Procedimiento Civil, se procederá al emplazamiento allí consagrado. El fiscal directamente o a través de cualquier funcionario público podrá asumir las funciones que le son asignadas a las empresas de servicio postal autorizado, para efectos de llevar a cabo cualquier procedimiento de notificación, en aquellos lugares en donde estas empresas no presten sus servicios o cuando las condiciones de cualquier proceso así lo ameriten.
La notificación de quien debe ser notificado personalmente podrá realizarse en cualquiera de los siguientes sitios:
a) En el lugar de habitación;
b) En el lugar de trabajo;
c) En el lugar de ubicación de los bienes.
En el evento de que en la fase inicial el fiscal hubiese efectuado una notificación personal en virtud de la materialización de una medida cautelar, o cuando el afectado hubiese actuado en la fase inicial, se entenderá que se encuentra vinculado a la actuación y por ende la resolución de inicio se le notificará por estado.
Si aún no se ha hecho en la fase inicial, el fiscal decretará y practicará las medidas cautelares en cualquier tiempo, incluso antes de notificada la resolución de inicio a los afectados. Contra esta resolución procederán los recursos de ley y en caso de revocarse la resolución de inicio, se someterá al grado jurisdiccional de consulta. Ningún recurso suspenderá la ejecución o cumplimiento de la medida cautelar.
Los titulares de derechos reales principales y accesorios tendrán un término de diez (10) días contados a partir del día siguiente al de su notificación, para presentar su oposición y aportar o pedir las pruebas.
1. La resolución de inicio se informará al agente del Ministerio Público por cualquier medio expedito de comunicación.
2. En la resolución de inicio se ordenará emplazar a los terceros indeterminados de conformidad con lo establecido en el artículo 318 del Código de Procedimiento Civil. A los terceros indeterminados que no concurran, se les designará curador ad lítem en los términos establecidas en el artículo 9o y 318 del Código de Procedimiento Civil. Los terceros indeterminados que se presenten a notificarse personalmente dentro del término del emplazamiento, tendrán diez (10) días para presentar sus oposiciones. El curador de los terceros indeterminados que no concurran, contará con el término de diez (10) días contados a partir del día siguiente al de su notificación, personal para presentar oposiciones y aportar o pedir pruebas.
3. Transcurrido el término anterior, el fiscal abrirá el proceso a pruebas por el término de treinta (30) días, donde ordenará la incorporación de las pruebas aportadas que obren en el expediente y decretará las que hayan sido oportunamente solicitadas y las que de oficio considere. La resolución que niegue pruebas es susceptible de recurso de reposición.
4. Concluido el término probatorio, se correrá traslado para alegar de conclusión por el término común de cinco (5) días.
5. Transcurrido el término anterior, durante los treinta (30) días siguientes el fiscal dictará resolución declarando la procedencia o improcedencia de la acción de extinción de dominio, la cual se regirá por las siguientes reglas:
a) La procedencia se declarará mediante resolución apelable;
b) La improcedencia respecto de terceros de buena fe exentos de culpa, se declarará mediante resolución apelable. En caso de que no sea apelada, deberá surtirse el grado jurisdiccional de consulta;
c) Los demás casos de improcedencia, se declararán mediante resolución apelable. En el evento de que la improcedencia no sea apelada o en caso que la apelación hubiera confirmado la improcedencia, la actuación deberá remitirse al juez competente para que este adopte la decisión definitiva en la sentencia, previo agotamiento de todas las etapas que deben surtirse. En todo caso la improcedencia no surtirá efecto alguno hasta tanto sea ratificado en la sentencia.
6. Ejecutoriada la resolución de que trata el numeral anterior, el fiscal remitirá el expediente completo al juez competente. El juez correrá traslado a los intervinientes por el término de cinco (5) días, para que soliciten o aporten pruebas. Decretadas las pruebas, el juez tendrá veinte (20) días para practicadas. Cumplido lo anterior, correrá traslado por el término común de cinco (5) días para alegar de conclusión.
Vencido el término del traslado dentro de los treinta (30) días siguientes, el juez dictará sentencia declarando o negando la extinción de dominio. La sentencia que se profiera tendrá efectos erga omnes.
En contra de la sentencia sólo procederá en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por los intervinientes o por el Ministerio Público, que será resuelto por el superior dentro de los treinta (30) días siguientes a aquel en que el expediente llegue a su despacho. La sentencia de primera instancia que niegue la extinción de dominio y que no sea apelada, se someterá en todo caso a grado jurisdiccional de consulta. Los términos establecidos en el presente artículo son improrrogables y de obligatorio cumplimiento y su desconocimiento se constituirá en falta disciplinaria gravísima.” (Subrayado y negrillas de la Sala)
Conforme lo probado en el expediente, es posible advertir que durante el trámite de extinción de dominio se han efectuado los siguientes actos:
El 19 de enero de 2007, la Fiscalía Segunda Delegada de Extinción de Dominio expidió resolución por medio de la cual declaró la apertura de la fase inicial del proceso extintivo respecto de los bienes de propiedad de Armando Cabrera Polanco y Jeiner Guillombo Gutiérrez, dentro del trámite identificado con radicado 4564. En la misma, decretó el embargo, secuestro y suspensión del poder dispositivo de distintas propiedades.
El 17 de mayo siguiente, la delegada dio inicio al trámite de extinción de dominio y ratificó las cautelas previamente decretadas.
Las anteriores medidas cautelares operaron, entre otros, sobre los inmuebles rurales «La Reforma» y «Las Lagunas», identificados con folios de matrícula inmobiliarias números 234-000188 y 234-0001590, ubicados en el municipio de Puerto López Meta, de propiedad de Pablo Emilio Fernández Fernández.
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Una vez regresó el proceso al despacho de origen, el 6 de noviembre de 2019, nuevamente se fijó edicto emplazatorio y el 6 de marzo de 2020 se posesionó el curador ad litem. En la actualidad el proceso se encuentra en secretaría, pendiente de resolver sobre los recursos y ordenar la práctica de pruebas.
De lo anterior se colige que entre las actuaciones adelantadas por la delegada existen períodos de inactividad demasiado prolongados frente a los cuales no se presentan argumentos sólidos que permitan justificarlos, o por lo menos, no por el tiempo que ha transcurrido.
Así, se tiene que desde la resolución de inicio dispuesta el 17 de mayo de 2007, hasta la declaratoria de improcedencia de la de la acción de extinción de dominio adoptada el 30 de julio de 2016, pasaron más de 9 años. De la nulidad procesal decretada el 6 de diciembre de 2016, a la expedición del edicto emplazatorio del 6 de noviembre de 2019, se registran casi tres años de inactividad. Y desde el último acto registrado el 6 de marzo de 2020, consistente en la posesión del curador ad litem, a la fecha de emisión de esta providencia, han corrido más de nueve meses, sin que se evidencie actuación alguna.
Toda esta situación refleja un desconocimiento evidente de los términos procesales, que ha contribuido a que la Fiscalía Segunda Delegada se haya tomado más de 13 años sin que a la fecha ni siquiera se cuente con decisión sobre la procedencia de la acción extintiva.
Ahora, aunque para la Sala resulta claro que el cumplimiento estricto de los plazos fijados por el legislador en el presente caso es de difícil consecución, dado el volumen de la actuación que consta de 123 cuadernos, según indicó la asistente de la Fiscalía Segunda, y el número de bienes involucrados1; lo cierto es que los períodos de inactividad injustificados, en suma, hacen que la mora se convierta en desproporcionada y que desborde los límites de la razonabilidad.
Se aclara que lo anterior no trata desconocer el excesivo trabajo que tienen las autoridades que prestan el servicio de justicia. Tampoco pasar por alto que la Fiscalía Segunda de Extinción de Dominio de Bogotá no contó con director del despacho entre junio de 2020 y 19 de enero del 2021, fecha última en que se realizó la designación de un encargado2; no obstante, el tiempo que lleva el asunto sin ser definido hace necesaria la intervención del juez constitucional. Más aún cuando la convocada no demostró que se hubieren adoptado medidas tendientes a superar el retraso procesal.
Como resultado de lo anterior, la Sala considera que la Fiscalía ha incurrido en mora judicial en el proceso de extinción de dominio con radicado n.° 4564 ED, vulnerando con eso los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del demandante, en lo que tiene que ver con la garantía del plazo razonable en la adopción de decisiones.
Situación que además va en contravía de los principios de celeridad y eficiencia consagrados en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política como en los artículos 4º y 7º de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
Por consiguiente, se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se procederá a amparar los derechos ya mencionados, esto a fin de que la autoridad accionada se pronuncie acerca de la procedencia o improcedencia del trámite de extinción de dominio que involucra al accionante.
Ahora, sería del caso acudir a los plazos fijados en el artículo 13 de la Ley 793 de 2002, en aras de establecer el término en que la delegada del ente acusador debe acatar la orden de tutela; sin embargo, atendiendo el estado que se encuentra la actuación, esto es, pendiente de abrir a pruebas; el volumen del expediente, el cual se dijo consta de 123 cuadernos; y otras circunstancias particulares del asunto como el nombramiento reciente de un Fiscal encargo para atender el despacho accionado, la Sala considera pertinente fijar un término de diez (10) meses, contados a partir de la notificación del este proveído, como un período razonable y realizable para acatar la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas No. 3, de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el fallo impugnado y en su lugar AMPARAR los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia de Pablo Emilio Fernández Fernández, conforme a las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: En consecuencia, ORDENAR a la Fiscalía Segunda de Extinción de Dominio de Bogotá que, dentro de los diez (10) meses siguientes a la notificación de este proveído, se pronuncie acerca de la procedencia o improcedencia del trámite de extinción de dominio que involucra a Pablo Emilio Fernández Fernández.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez ejecutoriada esta decisión.
Notifíquese y cúmplase.
DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN
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GERSON CHAVERRA CASTRO
EYDER PATIÑO CABRERA
Nubia Yolanda Nova García
Secretaria
1 En el informe rendido al despacho por la accionada, se indicó: «Se aclara que es un proceso voluminoso que consta de 123 cuadernos (principales, anexos, oposiciones, actas).» folios 43 a 47, expediente digital primera instancia.
2 De acuerdo al informe rendido en segunda instancia por la asistente de la Fiscalía Segunda de E.D., mediante resolución número 0014 del 19 de enero del 2021, la Directora Especializada de Extinción del Derecho de Dominio reubicó internamente a la Fiscal Cuarta Delegada ante el Tribunal de la Dirección Especializada de Extinción del Derecho de Dominio DEEDD para que desempeñe las funciones propias de su cargo en el Despacho Fiscal Segundo Especializado.