Asistente Jurídico Inteligente
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PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR
Magistrada ponente
STP8032-2018
Radicación n°. 98721
Acta 199
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil dieciocho (2018).
VISTOS
Se pronuncia la Sala sobre la impugnación presentada por el apoderado judicial de STELLA MARTÍN AMAYA, contra el fallo proferido el 24 de abril del presente año, por la SALA DE CASACIÓN LABORAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, mediante el cual negó el amparo constitucional invocado en la demanda de tutela formulada contra la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ y los JUZGADOS TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO y DIECIOCHO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO, ambos de la ciudad en mención, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales, trámite al que se vinculó al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO.
ANTECEDENTES
La señora STELLA MARTÍN AMAYA acudió a la acción de tutela en procura del amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, seguridad jurídica y «juez natural».
Para el efecto argumentó que ha prestado sus servicios como docente de la Secretaría de Educación de Bogotá y el 24 de febrero de 2012, solicitó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas.
Refirió que mediante resolución 7195 del 22 de noviembre de 2012, la entidad en mención, accedió a sus pretensiones, pero el desembolso de la prestación se realizó hasta el 4 de marzo de 2013, con posterioridad al término establecido en la Ley 1071 de 2006.
Adujo que el 2 de agosto de 2013, pidió al Fondo en mención, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, sin obtener respuesta de fondo, por lo que, previo agotamiento de la conciliación extrajudicial, presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el objeto de que se «declarara la existencia del silencio administrativo negativo, la nulidad del acto presunto o ficto y a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías».
Sostuvo que dicha actuación fue asignada al Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Bogotá que el 27 de agosto de 2015 declaró la falta de competencia y remitió las diligencias a los Juzgados Laborales del Circuito del mismo distrito judicial, siendo asignadas al Juzgado Tercero de dicha categoría.
Manifestó que el último despacho en cita, mediante auto del 21 de octubre del mismo año, propuso conflicto negativo de competencia, por lo que las diligencias fueron remitidas a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, autoridad que asignó el conocimiento del asunto al mencionado Juzgado laboral.
Señaló que recibido nuevamente el expediente, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá ordenó adecuar la demanda al procedimiento laboral y en auto del 19 de diciembre de 2016, negó el mandamiento de pago; decisión contra la que interpuso los recursos de reposición y apelación, el primero resuelto en forma negativa el 20 de enero de 2017 y las diligencias fueron remitidas a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá.
Indicó que mediante auto del 6 de febrero de 2018, la Corporación en mención, confirmó el auto recurrido y dispuso la devolución del expediente al Juzgado Tercero Laboral del Circuito, despacho que el 21 de febrero siguiente, ordenó el archivo de la actuación.
Sostuvo que el Consejo Superior de la Judicatura en providencia del 16 de febrero de 2017, unificó su criterio, en el sentido de indicar que los debates sobre el reconocimiento y pago de la sanción por mora, contenida en las Leyes 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, es de competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Manifestó que en casos similares, relacionados con el no pago de la sanción moratoria se ha definido por la vía contencioso administrativa, criterio que rige actualmente en el Consejo de Estado y ha sido acogido por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-336 de 2017, por lo que la demanda presentada, debía retornar al Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Bogotá.
Por lo anterior, solicitó la protección de los derechos antes mencionados y en consecuencia, que se dejaran sin efecto las decisiones emitidas por los Juzgados accionados y la Corporación demandada y se ordenara la remisión del expediente 2015-00547 al Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Bogotá, para que continuara el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
EL FALLO IMPUGNADO
La Sala de Casación Laboral negó el amparo invocado, al considerar que las decisiones emitidas en el proceso cuestionado por vía de tutela no fueron arbitrarias, pues las autoridades accionadas realizaron el estudio juicioso del caso, de acuerdo con la competencia atribuida por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Adicionalmente, refirió que la Corporación demandada señaló de manera clara las tesis del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa y acogió la que se ajustaba al caso concreto, vale decir, que cuando se solicitaba el pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía del auxilio de cesantías, «con fundamento exclusivo en la Resolución que reconoce esa prestación social, la acreditación del pago atrasado y el contenido de la Ley, no se configura el título ejecutivo que viabilice el apremio», criterio que se ajusta a la jurisprudencia dictada por la Sala de Casación Laboral.
De otro lado, señaló que MARTÍN AMAYA no discutió el hecho de que el Consejo Superior de la Judicatura, hubiere unificado el criterio, en el sentido de que «el interesado debe acudir al Juez Administrativo, para que sea éste, el que declare el derecho (Sala Jurisdiccional Disciplinaria del CSJ, providencia del 16 de febrero de 2017)», el cual confirmaba la razonabilidad de las providencias atacadas y le correspondía a la demandante acorde con la nueva tesis, acudir ante el juez administrativo para reclamar el reconocimiento de la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías.
LA IMPUGNACIÓN
Fue presentada por el apoderado judicial de STELLA MARTÍN AMAYA, quien reiteró in extenso los argumentos y pretensiones señalados en la demanda inicial y solicitó la revocatoria del fallo impugnado.
CONSIDERACIONES
1. De conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, concordante con el artículo 1º del Acuerdo número 001 del 15 de marzo de 2002 emitido por la Sala Plena de la Corporación, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia es competente para resolver la impugnación interpuesta contra el fallo proferido por la Sala Laboral de esta Corporación.
2. Referente a la acción pública que nos ocupa, ha de precisarse que el artículo 86 de la Constitución Política establece que se trata de un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por cualquier acción u omisión, siempre que no exista otro recurso o medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La doctrina constitucional ha sido clara y enfática en señalar que cuando se trata de providencias judiciales, la acción de tutela solamente resulta procedente de manera excepcional, pues como regla general la inconformidad de las partes con lo resuelto por los funcionarios judiciales ha de ser planteada y debatida en forma oportuna, acudiendo para ello a los medios de impugnación instituidos en los códigos de procedimiento.
No obstante, por vía jurisprudencial se ha venido decantando el alcance de tal postulado, dando paso a la procedencia de la acción de tutela cuando se trate de actuaciones que carezcan de motivación o fundamento objetivo, contrariando su voluntad para hacer imperar la arbitrariedad y el capricho del funcionario, o resulten manifiestamente ilegales, de ahí que, por excepción se permitirá que el juez de tutela pueda intervenir en orden a hacer cesar los efectos nocivos que la causal especial de procedibilidad detectada puede ocasionar en relación con los derechos fundamentales.
Debe reiterar la Sala en esta oportunidad, que cuando la tutela pretende la protección de un derecho fundamental presuntamente vulnerado por una providencia judicial, su procedencia no es excepcional, sino excepcionalísima, pues corre el demandante con la carga de demostrar la presencia de una o varias de las causales de procedibilidad que esta Corporación ha venido acogiendo, en posición compartida con la Corte Constitucional1.
En el presente evento, la accionante, a través de apoderado, cuestiona por vía de tutela las decisiones emitidas en el proceso adelantado contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuyo conocimiento fue asignado al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en providencias del 10 de diciembre de 2015 y 16 de marzo de 2016, trámite en el que mediante autos del 16 de diciembre de 2016 y 6 de febrero de 2018, se negó el mandamiento de pago, en primera y segunda instancia.
Adentrándonos en el estudio del caso, ha decantado la jurisprudencia, que se incurre en vía de hecho cuando, (i), la decisión que se reprocha se funda en una norma absolutamente inaplicable (defecto sustantivo); (ii), resulta manifiesto que el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión (defecto fáctico); (iii), el funcionario carece de competencia para proferir la decisión (defecto orgánico); y, (iv), el juez actuó completamente por fuera del procedimiento establecido (defecto procedimental).
Sobre la primera causal, es preciso tener en cuenta que para que se incurra en vía de hecho la norma a que acude el juez debe ser claramente inaplicable. De allí, se deriva que no existe defecto sustantivo cuando ello no es evidente, o simplemente cuando la queja parte de una interpretación diversa que el actor da a la norma con un alcance distinto al sentado por el funcionario judicial.
Lo expuesto, se funda en que quien administra justicia tiene autonomía para interpretar la norma que más se ajuste al caso, para valorar las pruebas y para decidir el asunto con fundamento en las prescripciones legales y constitucionales pertinentes. La labor de interpretación, como consecuencia de la autonomía judicial que reconoce la Carta Política, permite que la comprensión que se llegue a tener de una misma norma por distintos operadores jurídicos sea diversa, pero ello, per se, no hace procedente la acción de tutela.
Aclarado lo anterior, advierte la Sala, acorde con lo señalado por la primera instancia, que la actuación en la que aparece como demandante STELLA MARTÍN AMAYA fue conocida por la jurisdicción ordinaria laboral, en virtud de la definición de competencia realizada por el Consejo Superior de la Judicatura2, en providencias del 10 de diciembre de 2015 y 16 de marzo de 20163.
En esa medida, le correspondía al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá determinar si existía título ejecutivo para ordenar el mandamiento ejecutivo, lo cual no encontró acreditado y por ello, en auto del 16 diciembre de 2016 lo negó, sin que se advierta en dicho proceder vía de hecho alguna, pues dentro del ámbito de su competencia debía determinar si se configuraban los presupuestos para ello.
Además, tampoco se observa que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá hubiese incurrido en irregularidad alguna al conocer del recurso de apelación interpuesto contra el auto del 16 de diciembre de 2016.
En efecto, en dicha decisión la Corporación señaló de manera clara las razones por las cuales no era procedente acceder a las pretensiones de STELLA MARTÍN AMAYA relativas a ordenar el pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías, pues refirió:
En el presente asunto la ejecutante, para efectos de la ejecución forzada allegó la Resolución No. 7195 de 22 de noviembre de 2012, (fls 3 y 4) por medio de la cual se le reconoció por parte de la Secretaría de Educación de Bogotá una suma de dinero por concepto de liquidación de cesantías, que le corresponde por el tiempo de servicios como Docente Nacional y el comprobante de pago de cesantías (fl.6), documentos que pretende sean tenidos como título ejecutivo complejo.
Sin embargo, al revisar los referidos documentos denota esta Sala que solo se decidió el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas a la ejecutante, sin decidir asuntos ajenos a éste, como por ejemplo, el pago de la sanción moratoria pretendida mediante la presente acción ejecutiva.
Con base en lo anterior, se tiene que la indemnización moratoria que reclama la ejecutante por el tiempo transcurrido a partir del vencimiento de los sesenta y cinco (65) hábiles de la solicitud y hasta el día anterior a la fecha en que se efectuó el pago, no hacen parte de los documentos que se acusan de título ejecutivo, por lo que carecen de sustento legal las pretensiones del demandante.
Ahora bien, aunque existe una disposición legal que establece el pago de la indemnización moratoria, la Sala considera que el título ejecutivo debe tener una independencia y claridad tal que no haga necesaria sobre él, apreciación más allá de la que se deriva del documento mismo, proscribiendo cualquier remisión externa o ajena al contenido del título de recaudo.
En este orden de ideas, cualquier discusión sobre la sanción de que trata el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 del julio 31 de 2006, desbordará la finalidad del proceso ejecutivo, pues lo que se ejecuta debe emanar con absoluta claridad, del título base de recaudo como lo es la resolución.
Frente a esta cuestión se debe tener claro que no ha habido una posición uniforme entre las distintas instancias judiciales y jurisdiccionales, de lo cual es claro ejemplo el Consejo de Estado, quien en pronunciamiento de la Sala Plena del 27 de marzo de 2007 […], se planteó el criterio según el cual si el beneficiario pretendía el cobro de la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantía, podía ejercitar la acción ejecutiva laboral con fundamento en el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, más la prueba de su pago […].
No obstante con posterioridad, el Consejo de Estado planteó una posición contraria, según la cual solo era procedente cobrar por la vía del proceso ejecutivo laboral la sanción moratoria por el pago inoportuno del auxilio de cesantías, si se reúnen los siguientes documentos: (i) el acto administrativo de reconocimiento del auxilio de cesantías, (ii) el documento que acredite su pago tardío, (iii) la reclamación a la administración de la sanción moratoria, y (iv) el acto administrativo de reconocimiento de la obligación por sanción moratoria. Con esta postura se cerró la vía del proceso ejecutivo, para darle la oportunidad a la administración de pronunciarse primero sobre este aspecto; de lo contrario, lo procedente no sería esta alternativa procesal, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
Recientemente el Consejo de Estado, a través de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo, ratificó esta última postura al establecer que la competencia para conocer de asuntos como el que aquí se analiza es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, salvo que el interesado tuviere en su poder tanto el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías y el que reconoce la indemnización moratoria, ya que de no ser así, enfatizó la corporación, el interesado se debía dirigir a la administración para provocar esta decisión. Dijo así el Consejo de Estado: “para que haya certeza sobre la obligación no basta que la ley disponga el pago de la sanción moratoria, ya que ella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas pero no el título ejecutivo, el cual se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. Por tanto, el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo” (CE, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª, Exp. nNo. 144-2015, 16/07/2015).a
Por manera que, concluye la Sala Mayoritaria que no puede el juez de primera instancia, librar mandamiento ejecutivo y decretar el pago de la sanción moratoria conforme lo solicitó la ejecutante, ya que tal condena no ha sido reconocida por el deudor, ni menos aún ha sido objeto de condena judicial4.
En ese orden, reitera esta Sala, que las decisiones censuradas responden a las consideraciones del caso concreto, contrario al querer de STELLA MARTÍN AMAYA que pretende convertir la vía constitucional en una tercera instancia, trayendo a esta sede una controversia legal, que escapa a la función constitucional inherente al proceso de tutela, la cual fue analizada por la autoridad demandada.
Adicionalmente, más allá de la fundamentación que presenta la demandante en el escrito de tutela, lo cierto es que los fallos dictados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional invocados en la solicitud de amparo y en el escrito impugnatorio como sustento para propiciar una intervención del juez de amparo, sólo refieren a una nueva razón jurídica, un novedoso soporte argumentativo a partir del cual MARTÍN AMAYA estima que debe variarse el sentido de lo resuelto en el proceso ordinario laboral, lo cual resulta improcedente.
Máxime que, como lo señaló la primera instancia, la accionante puede acudir a la jurisdicción contencioso administrativa con fundamento en los nuevos pronunciamientos emitidos por las Corporaciones en cita y pedir la nulidad y restablecimiento del derecho, pues en la jurisdicción contencioso administrativa no ha existido pronunciamiento de fondo frente al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías.
Finalmente, en relación con el presunto desconocimiento del derecho a la igualdad, lo aportado al expediente constitucional no acredita que los accionantes hayan sido discriminados por las autoridades demandadas, en relación con otras personas. Cabe precisar al respecto que cada asunto de competencia del juez natural debe ser valorado de manera individual, amparado en los principios de autonomía e independencia judicial, consagrados en el artículo 228 de la Carta Política, en tanto sus efectos son exclusivamente inter partes.
En tales condiciones, se hace imperioso confirmar el fallo impugnado.
En mérito de lo expuesto, LA SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA No. 3, DE LA SALA DE CASACIÓN PENAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
CONFIRMAR el fallo impugnado.
NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE
JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA
EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER
PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR
NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA
Secretaria
1 Corporación que en la sentencia CC T-780/06 señaló: «La eventual procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales y otras providencias que pongan fin al proceso tiene connotación de excepcionalísima, lo cual significa que procede siempre y cuando se cumplan unos determinados requisitos muy estrictos que la jurisprudencia se ha encargado de especificar» (Negrillas fuera del original).
2 Al resolver el conflicto de jurisdicciones planteado entre los Juzgados 18 Administrativo del Circuito y 3° Laboral del Circuito, ambos de Bogotá, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 112 de la Ley 270 de 1996.
3 Folio 61 reverso del cuaderno de primera instancia.
4 Decisión obrante a folio 37 y ss del cuaderno de primera instancia.