Asistente Jurídico Inteligente
Selecciona un texto en la página o analiza el artículo completo.
GERSON CHAVERRA CASTRO
STP1092-2023
Radicación n° 128123
Acta No 013
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023).
ASUNTO
Resolver la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -en adelante UGPP-; a través de su Subdirector de Defensa Judicial Pensional, respecto del fallo proferido el 26 de octubre de 2022 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por medio del cual declaró improcedente la acción de tutela impetrada contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín y el Juzgado 25 Laboral del Circuito de esa ciudad, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia « junto con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional».
Al presente trámite fueron vinculados la señora Luz Ángela Acosta Yepes, el sindicato SINTRASEGURIDADSOCIAL, la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES y demás intervinientes en el proceso judicial originario del presente instrumento de amparo.
LA DEMANDA
De acuerdo con el libelo y la sentencia impugnada, los fundamentos de la acción consisten en que, Luz Ángela Acosta Yepes presentó demanda ordinaria laboral contra la UGPP con el fin de que se le reconociera una pensión convencional suscrita entre el ISS y el sindicato Sintraseguridadsocial 2001-2004 y se determinara si tenía derecho al reajuste de la diferencia entre el monto de esta y la prestación de vejez reconocida por Colpensiones, mediante Resolución GNR2756 de 6 de enero de 2016.
El Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Medellín, emitió fallo a favor de las pretensiones el 29 de marzo de 2022, condenando a la UGPP al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación y del retroactivo pensional correspondiente a los años de 2018 a 2022.
Esa providencia fue apelada por las partes y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, la modificó el 27 de mayo de 2022, en el sentido de fijar el valor del retroactivo pensional en $16´834.921,21.
Asimismo, la UGPP presentó recurso extraordinario de casación contra la referida decisión, pero la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia inadmitió la demanda por falta de interés económico para recurrir, en auto de 24 de junio de 2022.
Ataca las anotadas decisiones, acusándolas de omitir que la Convención Colectiva 2001-2004 ya no se encontraba vigente pues perdió rigor el 31 de julio de 2010 una indebida valoración probatoria al conceder el derecho de la demandante, en tanto que, no cumple los requisitos para obtener la prestación, pues la Convención, para otorgar una pensión convencional, exigía tener 20 años de servicio y 50 años de edad para las mujeres, siendo que, en el asunto, para la fecha hasta la cual tuvo vigencia la convención -31 de julio de 2010- aquella no cumplía con el requisito de tiempo de servicio para acceder al reconocimiento, pues tenía 17 años de servicio.
Asimismo, expuso que la decisión de condena perjudica gravemente el erario, pues le impone el pago de una prestación a la demandante sobre la que esta no tiene derecho, y agregó que, si bien tiene el recurso extraordinario de revisión, este no es eficaz, toda vez que no evitaría un perjuicio irremediable por cuanto no admite medidas provisionales.
En consecuencia, solicita el amparo de sus derechos y que se deje sin efecto las sentencias las autoridades judiciales que definieron el caso, para que, en su lugar, se ordene la emisión de una nueva determinación acorde con sus argumentos. Subsidiariamente, solicitó la suspensión transitoria de los fallos hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se iniciará.
EL FALLO IMPUGNADO
La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia declaró improcedente el amparo deprecado tras considerar que, en el caso sub judice, se ha inobservado el cumplimiento del principio de subsidiariedad, pues la entidad accionante no ha hecho uso de la acción de revisión en contra de la sentencia cuya revocatoria acá se pretende, previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y el artículo 6-6° del Decreto 575 de 2013.
Por último, recordó a la UGPP la importancia de ejercer los mecanismos de defensa que tiene a su alcance de manera preferente, tal como se lo puso de presente en sentencias CSJ STL9522-2020, STL12436-2021 y STL15279-2021, por lo que, exhortó a la entidad para que ajuste sus actuaciones a tales lineamientos.
LA IMPUGNACIÓN
Inconforme con la anterior decisión, el Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la U.G.P.P. impugnó el fallo de primer grado y, con miras a lograr su revocatoria por la configuración de defectos fáctico, material o sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial y violación directa a la constitución, reiteró los argumentos expuestos en la demanda constitucional.
Así mismo, indicó que la tutela sí es el mecanismo idóneo para garantizar la protección de los derechos fundamentales de la UGPP, comoquiera que la acción de revisión no es eficaz para su salvaguarda; aunado a que, el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional SU-427 de 2016, permite el empleo de la acción tuitiva en casos de abuso del derecho
Igualmente, insistió en que, de no revocarse las decisiones judiciales cuestionadas, podría causarse un grave perjuicio al sistema pensional, afectando la sostenibilidad fiscal del mismo, pues se tendría que pagar un retroactivo que asciende a la suma de $19.222.557 y una mesada pensional que, para el año 2023, se encuentra estimada en $1.396.812.
En ese orden, solicita que se acceda a la protección constitucional de forma transitoria, suspendiéndose los efectos de las providencias demandadas hasta tanto se haga uso y resuelva la acción de revisión.
Finalmente, solicita el decreto de una medida provisional.
CONSIDERACIONES
1. De conformidad con lo previsto en el artículo 2.2.3.1.2.4 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el canon 2º del Decreto 333 de 2021, en concordancia con el artículo 44 del Reglamento Interno de esta Corporación, es competente esta Sala para conocer de la presente impugnación, dado que se trata de un fallo de tutela proferido, en primera instancia, por la Sala de Casación Laboral.
2. Según lo establece el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene la facultad de promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
3. Ahora bien, son dos los problemas jurídicos a resolver en el presente asunto: i) el que corresponde a establecer si es procedente decretar una medida provisional en segunda instancia; y ii) el que se contrae a determinar si, la Sala de Casación Laboral, acertó al declarar improcedente el amparo deprecado tras considerar que se ha inobservado el principio de subsidiariedad por parte de la entidad accionante.
4. Solicitud de medida provisional.
La parte demandante allega en segunda instancia una solicitud para que se decrete una medida cautelar en el sentido que «se suspenda la ejecución de las sentencias del 29 de marzo de 2022 y 27 de mayo de 2022 proferidas por el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Medellín y del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, Sala Laboral, mientras se resuelve esta acción tutelar en aras de evitar la configuración de un perjuicio irremediable, que se generará en principio con el pago de un retroactivo pensional que en derecho no le corresponde a la causante, así como con el pago mes a mes de una mesada pensional a la cual la señora Acosta Yepes Luz Angela no tiene derecho».
Según el contenido del artículo 7° del Decreto 2591 de 1991, el decreto de medida cautelar por parte del juez de tutela puede acontecer desde la presentación de la petición de amparo, a solicitud de parte o de oficio, sin que se establezca un límite procesal para ello, por lo cual debe entenderse que la misma puede ser invocada en cualquier momento, sin importar la instancia en que se encuentre el trámite constitucional -impugnación o revisión- de considerarse que la vulneración o amenaza del derecho cuya protección se pretende continúa latente, en aras de evitar un perjuicio inminente o mayor.
Dentro del caso concreto, no aparece procedente acceder a tal petición, toda vez que la parte actora se abstuvo de acreditar alguna de las exigencias previstas en el artículo 7° del Decreto 2591 de 1991. Además, las razones que arguye en su postulación, guardan relación con los motivos que tuvo el tribunal demandado para acceder a las pretensiones de la demandante dentro del proceso laboral aquí cuestionado (0500131050252021000700), al igual que con los argumentos que expone en la impugnación a efectos de que se acceda a su solicitud de amparo, lo que significaría adentrarse en el análisis de fondo de la queja constitucional de forma previa a la verificación de las condiciones de procedibilidad generales de la acción de tutela contra providencia judicial.
Consecuente con ello, resulta improcedente tal solicitud.
5. De la procedencia de la tutela contra providencia judicial.
Cuando se trata de acciones de tutela en contra de providencias judiciales, la Corte Constitucional ha condicionado su procedencia al hecho que concurran unos requisitos de procedibilidad, los cuales ha denominado como genéricos y específicos1.
Corresponden al primer grupo: i) que la cuestión discutida resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se esté ante un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez; iv) que ante una irregularidad procesal, el defecto tenga un efecto decisivo o determinante en la sentencia; v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y vi) que no se trate de sentencia de tutela.
En ese orden, el interesado debe demostrar de manera clara cuál es la irregularidad grave en la que incurrió el funcionario judicial, cuál es el efecto decisivo o determinante en la decisión que se impugna y cómo afecta sus derechos fundamentales. No basta con aducir cualquier anomalía o desacierto dentro del proceso para que por vía de amparo pueda revisarse la actuación de un funcionario judicial, en tanto que el juez constitucional no es una instancia adicional revisora de la actuación ordinaria.
En otros términos, es factible acudir a la tutela frente a una irrazonable decisión judicial. Y el error de la autoridad debe ser flagrante y manifiesto, pues no puede el juez constitucional convertirse en un escenario supletorio de la actuación valorativa propia del juez que conoce el proceso. Ello desconocería su competencia y autonomía.
5.1. Del caso concreto y la inobservancia del requisito de subsidiariedad.
Con fundamento en la demanda de tutela y las respuestas aportadas por las autoridades accionadas y vinculadas, la Sala estudiará la procedencia de la presente solicitud de amparo en contra de providencia judicial.
Como primera medida, resulta incuestionable que se está frente a un asunto de relevancia constitucional, pues se trata de analizar si, el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Medellín y la Sala de Decisión Laboral del Tribunal de la misma ciudad, efectivamente vulneraron los derechos fundamentales de la entidad accionante, al proferir las sentencias de 29 de marzo y 27 de mayo de 2022, respectivamente, al interior del proceso ordinario distinguido con el radicado 0500131050252021000700, ya que con esas decisiones se habría incurrido en un defecto por reconocer un derecho pensional al que no se podía acceder.
En cuanto al agotamiento de todos los medios de defensa ordinarios, encuentra la Sala que en el presente caso ello no ocurrió, ya que la demandante en tutela no ha agotado la acción de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma donde se establece que “Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.”2
Facultad que también se encuentra reglada, como mencionó la Sala A quo constitucional, en el artículo 6-6° del Decreto 575 de 2013, al establecer como una de las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, la de «Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen».
Es de recordar que, la jurisprudencia constitucional, ha sido abundante al precisar la improcedencia de la acción, dado su carácter residual y subsidiario, cuando se cuenta con otros mecanismos de defensa judicial idóneos y eficaces para plantear tales aspectos, de allí que si el libelista tiene a su haber el instrumento judicial apto, no resulta legítimo que pretenda crear alternativamente otra vía para lograr órdenes o declaraciones que son competencia del juez natural y no del constitucional, pues ello no se compadece con la naturaleza y finalidades del mecanismo excepcional, que no son diferentes a denunciar la vulneración y obtener el restablecimiento de los derechos fundamentales.
Para este debate, resalta la Sala al impugnante, entre muchos otros, los recientes fallos de esta Corte CSJ STP16948-2022, STP16949-2022, CSJ STP16779-2022, CSJ STP16784-2022, STP16169-2022, CSJ STP16200-2022, CSJ STP15871-2022, CSJ STP15471-2022, CSJ STP15637-2022, CSJ STP15638-2022, CSJ STP15598-2022, CSJ STP14888-2022, CSJ STP15287-2022, CSJ STP14301-2022, CSJ STP15581-2022; en los cuales, en asuntos similares al aquí propuesto se ha insistido en que el mecanismo que goza de idoneidad y eficacia para la discusión que pretende hacer valer en sede constitucional, debe ventilarlo a través de la referida acción de revisión.
Ahora, en relación con la incidencia de este requisito en materia pensional, la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 2016, precisó:
“[…] la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.
Así las cosas, ante la existencia de otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución.” (Resaltado fuera de texto)
Ahora bien, esta Sala reconoce que en la misma decisión se prevé que en los casos en los que se avizore una grave afectación del erario «con ocasión de una prestación evidentemente reconocida con abuso del derecho» sería procedente la acción de amparo constitucional con miras a evitar un perjuicio irremediable a las finanzas del Estado.
Frente a esta figura se ha señalado que:
“El carácter palmario del abuso del derecho debe ser identificado por el juez de tutela al momento de hacer el análisis de procedencia de la acción de tutela. No solo debe advertir (i) que el ejercicio del derecho pensional pudo haber desbordado los límites que le impone el principio de solidaridad del sistema de seguridad social –caso en el cual no debe perder de vista que la acción de tutela será, en principio, improcedente ante la existencia del recurso de revisión-, sino además (ii) constatar que la ventaja irrazonable que generó pone en un riesgo inminente a los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, en relación con la cual CAJANAL no pudo ejercer su derecho de defensa y la UGPP se encuentra obligada a hacer erogaciones cuantiosas que, por su carácter periódico, atentan contra la equidad y la sostenibilidad del sistema, de manera actual. Todo ello debe derivar de la elusión de los principios y de las reglas que rigen el sistema pensional.
La jurisdicción constitucional deberá intervenir en aquellos casos en los cuales, los términos de decisión del recurso de revisión aumentan de manera ostensible el nivel de riesgo para el sistema y sus afiliados. Es una carga para el actor demostrarlo y proponerle al juez el modo en que se verifica la amenaza.
Entonces se asumirá que la intervención del juez de tutela dependerá de la disfunción a la que conduce el reconocimiento pensional cuestionado para el sistema. En ese sentido, se presentarán a continuación algunas reglas de apoyo interpretativo para el juez constitucional y, enseguida como derivación de aquellas, criterios que permitan determinar en qué eventos puede entenderse que se ha configurado un abuso del derecho en forma ostensible. (…)
Un abuso del derecho, definido en los términos expuestos en los fundamentos jurídicos precedentes, emerge de modo palmario, cuando la disfunción que engendra en el sistema pensional salta a la vista y logra convencer al juez constitucional de que su intervención en el asunto es imperiosa, con el ánimo de proteger intereses superiores. Aquel debe tener la certeza de que la remisión del asunto a las vías ordinarias, hará insostenible la dinámica solidaria del sistema pensional, en la medida en que los incrementos pensionales ilegítimos resultan mensualmente tan cuantiosos, que indudablemente lo desfinanciarán, en detrimento de quienes cuentan con menores recursos económicos.
Sumado a las particularidades de cada caso concreto que hagan suponer al juez la intención que alguien pueda tener de sacar un provecho desproporcionado, en detrimento del sistema de seguridad social en pensiones, por desconocimiento de sus principios y normas, debe analizarse el impacto desde el punto de vista que contrasta el reconocimiento pensional con la historia laboral del interesado, para concluir que hay un exceso de grandes niveles en el incremento que le favoreció.
Además del análisis de contexto que supone el ejercicio anterior, es importante considerar la conducta de quien busca el beneficio pensional. De modo tal que quien, sin sustento normativo, más allá de una regla de un régimen especial que perdió vigencia –como lo son aquellas que rigen el IBL-, busca a ultranza una ventaja irrazonable en comparación con otros afiliados, podrá haber incurrido en forma notoria en un abuso del derecho. Cuando la búsqueda sea evidente e inconfundible, al perseguir un incremento monetario significativo sin arreglo a la normativa vigente, ese abuso debe entenderse palmario.
En todo caso el juez de tutela, con base en los principios de autonomía e independencia judicial, se encuentra en libertad para establecer su convencimiento sobre el caso concreto y sobre si existe o no un abuso del derecho de tal magnitud.”3 (Resaltado fuera de texto)
Pues bien, con base en los criterios anteriores y del examen de las decisiones proferidas por las autoridades judiciales accionadas, no encuentra la Sala que se esté ante un caso de abuso del derecho en los términos apenas referidos. En efecto, si bien la entidad demandante considera que en ellas se incurrió en sendos yerros al concederle efectos jurídicos que no posee la convención colectiva, las decisiones cuestionadas abordaron el estudio de esa normatividad y explicaron los motivos por los cuales no le asiste razón al acá accionante en sus postulaciones, ocupándose así de realizar pronunciamiento expreso sobre los cargos formulados en la presente acción.
En ese sentido, esta Sala de tutelas estima que, en el caso sub examine, no es posible deducir un abuso del derecho por parte de Luz Ángela Acosta Yepes, motivo por el cual no se hace procedente acceder a la pretensión del demandante constitucional, de revocar la sentencia que le concedió el derecho pensional al referido ciudadano.
Aunado a lo anterior, es de advertir que el monto retroactivo que asciende a la suma de $19.222.557 y la mesada a pagar por concepto de esa prestación social, de $1.396.812, no corresponden a unas cifras exageradamente altas que pueda llegar a poner en riesgo la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, razón por la cual no se estima pertinente disponer la suspensión del pago de esa mesada pensional, tal y como lo ha solicitado la entidad accionante.
6. En consecuencia, dado que en el presente asunto se pudo determinar que, de una parte, la demandante en tutela no satisfizo el principio de subsidiariedad que rige la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y, de otra, no se halló que la prestación social declarada en favor de Luz Ángela Acosta Yepes, hubiera sido concedida con abuso del derecho y, tampoco se determinó que su pago constituya un riesgo para la sostenibilidad financiera del sistema pensional, la Sala procederá a confirmar, en su integridad, la providencia impugnada.
Por lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – EN SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA N° 3, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR el fallo impugnado.
Segundo.- REMITIR el diligenciamiento a la Corte Constitucional para su eventual revisión, conforme lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
GERSON CHAVERRA CASTRO
Magistrado
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada
DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN
Magistrado
Nubia Yolanda Nova García
Secretaria
1 Ver sentencias C-590 de 2005 y T-865 de 2006.
2 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-835-03 de 23 de septiembre de 2003.
3 Corte Constitucional. Sentencia SU-631de 2017
8