Asistente Jurídico Inteligente
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GERSON CHAVERRA CASTRO
Magistrado Ponente
STP17016-2021
Radicación 120493
(Aprobado Acta N.o 318)
Bogotá, D.C., dos (02) de diciembre de dos mil veintiuno (2021)
ASUNTO
Se resuelve la impugnación presentada por Héctor Santana cala, frente a la decisión proferida el 14 de octubre de 2021 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual declaró improcedente la acción interpuesta contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales a elegir, a ser elegido y a la igualdad.
Al trámite fueron vinculados la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Especial del Estado Civil de Bucaramanga, el Movimiento Fuerza Ciudadana y los Comités Inscriptores de Candidaturas apoyados por grupos de ciudadanos.
ANTECEDENTES
1. Hechos y fundamentos de la acción
1.1. Conforme al relato contenido en el libelo, los supuestos fácticos que sustentan la presente acción se relacionan con que:
El demandante refirió que en mayo del presente año fue convocado por el movimiento “Fuerza Ciudadana” para integrar la lista de precandidatos a la Cámara de Representantes por el departamento de Santander.
Dicha invitación propició entre los días 4 y 27 de junio pasado una consulta abierta a la ciudadanía, llevada a cabo de manera virtual para conformar entre 24 aspirantes una lista de 7 candidatos, según el número establecido para las curules que ese departamento tiene.
Señaló que el 3 de agosto acudió, junto con sus homólogos, a la Registraduría del Estado Civil, con la intención de registrar la lista y recibir instrucciones sobre el procedimiento inherente.
Resaltó que como el listado se efectuó por un comité inscriptor, el trámite se encuentra establecido en el artículo 6º de la Resolución No. 2106 del 12 de marzo de 2021 emitida por la Registraduría Nacional del Estado Civil1, disposición que, reglamenta además del registro de dichas comisiones, el procedimiento para la verificación de las firmas de apoyo para las elecciones al Congreso de la República a celebrarse el 13 de marzo de 2022, sin hacer distinción entre Senado y Cámara.
Precisó que, ese ente también les entregó un formato con instrucciones implícitas para la recolección de firmas, además de advertirles como plazo límite para el registro de los comités el 13 de noviembre de 2021 -Resolución No. 2098 del 12 de marzo ídem2-.
Reclamó sobre circunstancias que lo ponen en una presunta desigualdad y desventaja logística y económica respecto a candidatos de diferentes circunscripciones nacionales como Atlántico, Antioquia, Cundinamarca, Valle del Cauca, entre otras, dado el potencial electoral de cada uno de esos departamentos cuando aplica la ecuación dispuesta en la normatividad en comentario -división entre el 20% de ciudadanos aptos para votar y el número de curules a proveer-Por ejemplo, graficó la misma para efectuar un paralelo indicativo de que mientras él debe recoger 7.143 firmas, el aspirante de la capital del país sólo debe conseguir 2.778.
Agregó que, en el procedimiento establecido por la Registraduría no se previeron alternativas como las “firmas electrónicas” para afrontar la contingencia sanitaria, lo cual dificultó el objetivo recolector.
1.2. El amparo está encaminado a que:
[…] 1. Se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral, que establezca un mecanismo que (le) permita participar en equidad e igualdad de condiciones en (su) aspiración como candidato a (…) la Cámara de Representantes por Santander con relación a los aspirantes a candidatos al Senado de la República que se presenten mediante registro de listas por grupos significativos de ciudadanos, en lo que refiere al número total de firmas en relación con el potencial electoral, teniendo en cuenta que el común denominador es que ambas aspiraciones van dirigidas a ser candidatos al Congreso de la República. 2. Que se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral que modifique la ecuación matemática que determina el número de firmas válidas que se deben presentar para registrar la lista de candidatos por grupos significativos de ciudadanos sin que, en su consecución, se ponga en riesgo la salud pública en razón a la emergencia sanitaria que se está viviendo en los actuales momentos por cuenta de la pandemia del COVID 19 y esta se establezca en condiciones de equidad e igualdad teniendo en cuenta que con la que actualmente se ordenó en el Artículo SEXTO de la Resolución 2106 del 12 de marzo de 2021 expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil se (le) está limitando el derecho a elegir y ser elegido y se (le) está violando el derecho a la igualdad, ya que la misma no toma como factor diferenciador el potencial electoral el cual en algunos casos se desfasa […].
1.3. Santana cala elevó medida provisional consistente en que “Se [le] garantice de manera inmediata [su] derecho a la igualdad en condiciones de equidad en relación con los aspirantes a candidatos a Senado de la República presentados por grupos significativos de ciudadanos”. Petición denegada por el A quo, debido a que no avizoró actuación ilegal amenazante e irremediable de las garantías invocadas.
1.4. Posteriormente, adicionó su escrito petitorio como se describe a continuación:
[…] 3. Se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral, se tengan como válidos los «FORMULARIOS PARA LA RECOLECCIÓN DE FIRMAS DE APOYOS PARA INSCRIPCIÓN DE CANDIDATURAS ELECCIONES CONGRESO DE LA REPÚBLICA – CÁMARA DE REPRESENTANTES» emitidos desde el momento de la inscripción de las listas por grupos significativos de ciudadanos, en (su) caso particular, desde el 03 de agosto de 2021, fecha en la cual se inscribió (su) nombre por la LISTA DEL CAMBIO FUERZA CIUDADANA SANTANDER, ya que al invalidarse dichos formatos donde se han consignado las firmas de los ciudadanos, se perdería el esfuerzo humano que a lo largo de estos dos meses (ha) realizado en la recolección de dichas firmas, configurándose aún más una flagrante violación a (sus) derechos fundamentales constitucionales. En el evento que se haga necesario emitir nuevos formatos con las modificaciones que se ordenen. 4. Se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral que, además de las firmas mecánicas o físicas, se establezca un mecanismo que permita a los ciudadanos que puedan firmar de «manera virtual» los apoyos que deseen ofrecer a las listas presentadas por grupos significativos de ciudadanos, es en aras de evitar posibles contagios y muertes en razón a la pandemia del COVID-19 […].
2. Las respuestas
2.1. Registraduría Especial del Estado Civil de Bucaramanga
María Fernanda Ortiz Carreño e Ignacio Arturo Vega Gutiérrez, obrando como Registradores Especiales alegaron la falta de subsidiariedad y peticionaron la desvinculación a la presente acción, debido a que el procedimiento de inscripción a la Cámara de Representantes se efectúa ante los delegados del Registrador Nacional en cada uno de los departamentos.
2.2. Registraduría Nacional del Estado Civil
El Jefe de la Oficina Jurídica Luis Francisco Gaitán Puentes, señaló que esa entidad no es la llamada a responder por las peticiones del actor, en razón a que requisitos tales como el número de firmas requeridas y la constitución de una póliza de seriedad de la candidatura para las elecciones ordinarias, constituyen postulados fijados por el legislador, mientras su función es tan sólo reglamentaria del procedimiento para dicha actividad pre-electoral.
Estimó la improcedencia de la acción porque ésta no autoriza atacar actos de carácter general, impersonal y abstracto, como la Resolución No. 2106 del 12 de marzo de 2021 que desarrolla el artículo 9º de la Ley 130 de 1994. En otras palabras, porque no es posible modificar la ecuación matemática allí contenida, que determina el número válido exigible para el registro de apoyo a los candidatos.
Respecto a la situación sanitaria expuso que en virtud del concepto No. 202121000531051 del 7 de abril de 2021, emitido por el Ministerio de Salud y Protección Social, en la actividad de recolección de apoyos, los comités inscriptores de candidaturas y los de mecanismos de participación ciudadana deben aplicar los protocolos de bioseguridad generales contenidas en la Resolución No. 666 de 2020, modificada por las Resoluciones No. 223 y 392 de 2021, derogadas por la 777 ibídem, todas expedidas por esa misma cartera.
2.3. Consejo Nacional Electoral
La Profesional Universitaria adscrita a la Oficina Jurídica y de Defensa Judicial, María De Los Ángeles Torres Ortega, se opuso a las pretensiones en virtud de la falta de legitimación por pasiva, como quiera que en el marco de sus competencias será la Registraduría Nacional del Estado Civil, la entidad encargada de la organización y realización de los procesos electorales, así como la que fija los parámetros para el registro de los comités inscriptores, de conformidad con el artículo 5, numeral 11 del Decreto 1010 de 2000 y la participación en elecciones de Congreso de la República según el canon 28 de la Ley 1475 de 2011.
2.4. Procuraduría General de la Nación
La Profesional Universitaria Grado 17 adscrita a la Oficina Jurídica de esa entidad, Piedad Johanna Martínez Ahumada también invocó la falta de legitimación y solicitó la desvinculación del trámite.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
La Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bucaramanga declaró improcedente la acción, después de encontrar incumplido el requisito de residualidad, por cuanto la acción se dirigió contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, contexto donde el accionante pretende la modificación de los requisitos establecidos en la Resolución 2106 de 2021 para el registro de los comités inscriptores y la inscripción de candidatos de grupos significativos de ciudadanos a la Cámara de Representantes. De ahí que concluyera, dicha cuestión comporta ventilarla en un escenario ordinario, verbigracia a través de los recursos previstos en la Ley 1475 de 20113.
Adicionalmente, descartó el acaecimiento de un perjuicio irremediable, al afirmar que desde el momento en que el interesado se postuló para participar en la contienda electoral, conocía el procedimiento de recolección de firmas y las limitaciones por la emergencia sanitaria.
IMPUGNACIÓN
Héctor Santana Cala objetó la decisión de primer grado reiterando sus reproches iniciales en contra de la ecuación que define el número de firmas, contenida en la Resolución No. 2106 del 12 de marzo de 2021. A su vez, alegó un perjuicio irremediable por el cierre de las inscripciones a candidaturas, lo cual no le permite un tiempo suficiente para incoar otra acción más eficaz.
Arguye no compartir la conclusión a la que arribó el A quo, quien dio a entender que los “errores” normativos debía asumirlos cuando postuló su nombre a la Cámara de Representantes, afirmación que, en su sentir, no se compadece con los fundamentos de un Estado Social de Derecho.
Califica como desproporcionadas las medidas adoptadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil para evitar el contagio de la COVID-19 en el propósito recolector, sin adoptar alternativas como las “firmas virtuales”.
Por consiguiente, solicita revocar el fallo, para en su lugar amparar los derechos invocados y acceder a sus pretensiones.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
1.1. La Sala es competente para conocer del presente asunto al tenor de lo dispuesto en el artículo 86 superior, en concordancia con el precepto 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, porque el reclamo involucra una decisión adoptada por un cuerpo colegiado de distrito judicial.
1.2. Según lo establece el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene la facultad de promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial.
De su naturaleza se infiere que cuando el ordenamiento jurídico establece otra herramienta judicial efectiva de salvaguarda, el interesado debe acreditar que acudió en forma oportuna a la misma para ante la autoridad administrativa correspondiente o el juez ordinario, discutir la posible violación de sus derechos constitucionales fundamentales.
1.3. Lo anterior se encuentra soportado en el contenido del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que en su numeral 1° estableció como causal de improcedencia del amparo la existencia de otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como medio temporal para evitar un menoscabo insalvable.
Sin embargo, tal exigencia, sólo admite esa excepción, pues de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un sendero de amparo alternativo, se correría el riesgo de dejar en el vacío las competencias de las distintas autoridades judiciales y concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas, propiciando de ese modo, un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de ésta última.
2. Problema jurídico
Determinar si la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bucaramanga acertó o no, al declarar improcedente la tutela por tratarse de un reclamo contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, debido a que el accionante, en su aspiración a la Cámara de Representantes, pretende la modificación de los requisitos establecidos en la Resolución 2106 de 2021 expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
3. Caso concreto
3.1. En el sub júdice se advierte que el libelista está inconforme con el procedimiento instituido para el registro de los comités inscriptores de candidaturas apoyadas por grupos significativos de ciudadanos, así como para la verificación de las firmas presentadas para las elecciones al Congreso de la República a celebrarse el 13 de marzo de 2022, que desarrolla la Resolución 2106 de 2021 expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil. Disposición que, en su apartado sexto establece la regla aquí atacada; al paso que, cuestiona la falta de alternativas por parte de ese ente, verbigracia, las “firmas electrónicas” que facilitaran el objetivo recolector de rúbricas en medio de la contingencia sanitaria.
3.2. Luego, el debate se remite a la exigibilidad de las condiciones que reprueba el peticionario, esto es, la ecuación establecida en el referido acto administrativo [firmas válidas=al menos al 20% del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar en la circunscripción electoral entre el número de curules por proveer. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil (50.000) firmas], cuyos factores están representados en el potencial electoral de la circunscripción territorial y el número de curules para proveer, aspecto que, en su criterio, genera ostensibles desventajas y desigualdades si se compara la aplicación de la fórmula entre el departamento de Santander por el que aspira, respecto a otros como Atlántico, Antioquia, Cundinamarca y Valle del Cauca.
A su turno, la forma en que están diseñados los formularios contentivos de las firmas físicas o mecánicas que apoyaban las candidaturas -solo que para su caso las recopiladas resultaron invalidadas- sin prever un dispositivo diferente que no incluyera el contacto físico o la falta de distanciamiento al momento de diligenciarlos.
No obstante, la normatividad reseñada es de carácter general, impersonal y abstracto, más no para la satisfacción de intereses individuales o subjetivos, frente a la cual, la acción tuitiva resulta claramente improcedente como se expondrá.
Así lo establece el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, dado que, para el control de instrumentos de esta naturaleza y su compatibilidad con el ordenamiento jurídico, el legislador previó mecanismos especiales, distintos al recurso de amparo que, en forma preferente, garantiza el restablecimiento de derechos de carácter fundamental.
De esa forma se manifestó la Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad de esta legislación:
Atendiendo a las características de la acción de tutela, la Corte ha explicado que ésta procederá contra actos de contenido general, impersonal y abstracto, sólo excepcionalmente y como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, siempre y cuando se trate de conjurar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable y, además, sea posible establecer que el contenido del acto de carácter general, impersonal y abstracto afecta clara y directamente un derecho fundamental de una persona determinada o determinable. Solo en estos casos el juez puede hacer uso de la facultad excepcional consistente en ordenar la inaplicación del acto para el caso concreto, con un carácter eminentemente transitorio mientras se produce la decisión de fondo por parte del juez competente.
La Corte, en abundante jurisprudencia, ha desarrollado una línea de interpretación uniforme que, en primer lugar, ratifica la regla general según la cual la acción de tutela no es el mecanismo idóneo y apropiado para controvertir actos cuya naturaleza sea general, impersonal y abstracta, resultando en estos casos improcedente , y en segundo lugar admite que, excepcionalmente, es posible acudir al mecanismo de amparo constitucional, cuando se compruebe que de la aplicación o ejecución de un acto de esta naturaleza se origina la vulneración o amenaza a algún derecho fundamental de una persona determinada o determinable, y siempre que se trate de conjurar la posible configuración de un perjuicio o daño irremediable en los términos definidos por la jurisprudencia constitucional. (CC C-132/18).
3.3. En virtud de la jurisprudencia transcrita, es claro que la acción de tutela no constituye la herramienta apta para proponer una discusión en torno a la legalidad del acto administrativo -cuando haya sido expedido con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió-, mediante el que se adoptó una regla que desarrolla la previsión del artículo 9º, inciso tercero de la Ley 130 de 19944.
Sino que el medio de control de nulidad consagrado en el canon 137 de la Ley 1437 de 2011 se ofrece idóneo para la defensa de las garantías del libelista. Sumado que, el precepto 233 ídem, establece la posibilidad de solicitar medida cautelar desde la presentación de la demanda, cuyo traslado se correrá por el juez o magistrado que conozca de la misma, para que el demandado se pronuncie sobre ella dentro del término de 5 días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda.
Al igual, establece que la decisión sobre la medida cautelar, será notificada de forma simultánea con el auto admisorio, y no procederá ningún recurso en su contra; providencia que deberá adoptarse dentro de los 10 días siguientes al vencimiento del término de que dispone el demandado para pronunciarse sobre ella. Aunado a lo precedente, si se solicita la medida en audiencia, podrá decretarse en ese mismo escenario y, también consagra el canon citado, que cuando la medida haya sido negada, podrá peticionarse nuevamente si se han presentado hechos sobrevinientes y en virtud de ellos se cumplen las condiciones requeridas para su decreto.
3.4. Luego, para la Sala, el referido procedimiento se muestra idóneo para la protección de las garantías del demandante, independientemente que el plazo para el registro de los comités hubiese fenecido el 13 de noviembre de 2021 -Resolución No. 2098 del 12 de marzo ídem-, pues no tiene término de caducidad, es decir, puede formularse en cualquier tiempo, no requiere haber agotado los recursos que procedían contra el acto, menos celebrar conciliación extrajudicial.
En el mismo sentido, cuenta con la posibilidad de cuestionar la decisión administrativa por medio de la cual el órgano electoral invalide o rechace las firmas que presente en aras de inscribir su candidatura a las elecciones del Congreso de la República.
3.5. Por consiguiente, no resulta de la competencia de esta sede considerar las inconformidades planteadas en el presente amparo, toda vez que ello sería tanto como conocer el fondo del asunto y asumir funciones que no le está permitido resolver frente a la legalidad del cuestionado pronunciamiento administrativo.
3.6. Tal argumento adquiere solidez, porque en todo caso, los requisitos de los que se queja el actor, tales como el número de firmas requeridas y los formularios diseñados para ese fin, constituyen parámetros dispuestos por el legislador, que a su vez originan procedimientos reglados para actividades pre-electorales como la debatida por el accionante.
Escudarse en la situación de pandemia que la humanidad afronta, no es de recibo para sustentar las pretensiones del libelo, porque ciertamente de conformidad con el Ministerio de Salud y Protección Social, en la actividad de recolección de apoyos, los comités inscriptores de candidaturas y los de mecanismos de participación ciudadana deben aplicar los protocolos de bioseguridad generales incluidos en la Resolución No. 666 de 2020, modificada por las Resoluciones No. 223 y 392 de 2021, derogadas por la 777 ibídem, todas expedidas por esa misma cartera. Y ello no restringe de forma alguna el ejercicio esencial de la democracia participativa ni representativa.
Por las razones expuestas se confirmará el fallo impugnado, refrendando el incumplimiento del presupuesto de subsidiariedad y la ausencia de un perjuicio irremediable.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas n.° 3 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero. Confirmar la sentencia impugnada, aunque por las razones que explica la motivación.
Segundo. Disponer el envío de las diligencias a la Corte Constitucional, para la eventual revisión de los fallos proferidos.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Gerson Chaverra Castro
Diego Eugenio Corredor Beltrán
Nubia Yolanda Nova García
Secretaria
1 “Los grupos significativos de ciudadanos, movimientos sociales y promotores del voto en blanco deberán reunir un número de firmas válidas equivalentes al menos al 20% del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar en la respectiva circunscripción electoral entre el número de curules por proveer. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil (50.000) firmas”.
2 “Por el cual se fija el calendario electoral para las elecciones de Congreso de la República que se realizarán el 13 de marzo de 2022”.
3 “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.
4 Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, así como las normas sobre su financiación y la de las campañas electorales: “Las asociaciones de todo orden, que por decisión de su Asamblea General resuelvan constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al veinte por ciento del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos por proveer, también podrán postular candidatos. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil firmas para permitir la inscripción de un candidato”.