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DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN
Magistrado Ponente
STP12318-2021
Radicación n° 118765
Acta 233.
Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).
ASUNTO
La Sala decide la impugnación interpuesta por la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, frente al fallo proferido el pasado 21 de julio por la Sala Penal del Tribunal Superior de Ibagué, a través del cual amparó los derechos fundamentales al mínimo vital, vida digna y seguridad del accionante W.E.L.C.,1 presuntamente vulnerados por la recurrente.
Al trámite fueron vinculados la Dirección de Seguridad de la Fiscalía General de la Nación, la Fiscalía 15 Especializada de Cartagena y la Unidad de Fiscalías Especializadas de Ibagué.
HECHOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN
Fueron reseñados por el A quo constitucional de la siguiente forma:
Manifiesta el accionante que, en el año 2017, se desmovilizó [de una banda criminal], por lo que decidió colaborar como testigo de las acciones de dicha organización delictiva.
En atención a ello, destaca que, la Fiscalía […]solicitó su inclusión en el Programa de Protección y Asistencia a víctimas, lo que generó su reubicación definitiva en la ciudad de Ibagué.
Destaca que su núcleo familiar se encuentra integrado por ocho (08) personas, padeciendo algunos de sus miembros diversas patologías, entre las que señala: A. S. P.L (nieta) de cinco (05) años de edad, con hipoparesia de mano izquierda; E.M.H.B (cónyuge), quien presenta dolores permanentes en el hombro derecho, espalda, riñones y hemorragias vaginales; F.M.B de 63 años de edad, con síndrome del manguito rotador, mareos y cefaleas; O. H de 70 años de edad, con cardiopatía, asma, diabetes; W. D. L, que padece de artralgia y sensación de ahogo, entre otros; y el actor, que afronta dolor en las rodillas por antecedentes de osteosíntesis en tibia y peroné de ambas piernas, con platino de hace 8 años.
Bajo este cuadro clínico, refiere que, adquirió una motocicleta con el propósito de movilizarse con su núcleo familiar a las distintas citas médicas; no obstante, el agente […], el 28 de junio de 2021, le leyó un documento, en el cual le informaron sobre su exclusión del programa de protección y asistencia, por haber incurrido en una supuesta falta disciplinaria, generada, precisamente, de la adquisición del vehículo previamente relacionado; documento que no firmó.
En este sentido, menciona que si bien el artículo 35 del Decreto 1737 de 2010, prevé la posibilidad de la exclusión del protegido y su núcleo familiar del Programa, no le fue comunicado que tenía la posibilidad de interponer recursos, razón por la cual no realizó dicha actuación; sin que el agente que maneja su caso, le hubiera permitido rendir descargos a través de los cuales pudiera exponer sus motivos.
Así las cosas, señala que, pese a que indicó que se están vulnerando sus derechos y, colocando en riesgo su vida y la de su unidad familiar, lo excluyeron del programa, otorgándole dos (02) días para desalojar la vivienda asignada, sin contar en la actualidad con una vivienda, ni ninguna clase de recursos.
Afirma que los escasos recursos de su grupo familiar impiden que tenga acceso a un esquema de seguridad privada; y, además, no se solicitó a la Fiscalía […], un estudio previo, tendiente a verificar el grado de riesgo en el que se actualmente se encuentran, máxime que, no ha rendido su declaración al interior del proceso penal en el que obra como testigo.
Bajo este escenario, invoca la protección de sus derechos fundamentales a la vida, integridad, seguridad y protección personal, igualdad, mínimo vital y móvil, y en consecuencia, se ordene a las autoridades accionadas que:
i. En el término máximo de cuarenta y ocho (48) horas, realicen las actuaciones administrativas necesarias, para que se efectúe su reincorporación al programa de protección al que estuvo vinculado hasta el 28 de junio corrientes, con el acceso a todas las condiciones para garantizar su vida y la de su familia, hasta tanto no se realice un estudio de seguridad, en el que se verifique que no se encuentran en riesgo.
ii. Dentro de las 72 horas siguientes, realicen todas las actuaciones administrativas necesarias, para que se realice la evaluación del riesgo propio y de su núcleo familiar. Para ello, solicita al FISCAL […], su inclusión y la de su núcleo familiar en el pluricitado programa, y determine con precisión, el riesgo que afrontan en la actualidad y si debe continuar dentro del proceso que se está adelantando en contra [de una banda criminal].
iii. Se ordene a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN […] o a quien corresponda, que en el término máximo de cuarenta y ocho (48) horas, desplieguen las actuaciones administrativas necesarias para que se certifique su estado de seguridad, y si aún hace para del proceso penal que se adelanta en contra de [de una banda criminal], en calidad de testigo. (sic)
FALLO RECURRIDO
La Sala Penal del Tribunal Superior de Ibagué amparó los derechos fundamentales al mínimo vital, vida digna y seguridad del accionante W.E.L.C., al paso que dispuso lo siguiente:
SEGUNDO: ORDENAR a la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, active la ruta de atención al usuario en el sentido de llevar a cabo un nuevo estudio técnico de evaluación de amenaza y riesgo a efectos de establecer el cumplimiento de los requisitos de “conexidad entre el presunto riesgo y la colaboración para con la administración de justicia, motivación, correspondencia, subsidiariedad, importancia del testimonio”, y determine la viabilidad o no la reincorporación de W.E.L.C y su grupo familiar al Programa de Protección Física del cual fueron excluidos.
TERCERO: ORDENAR a la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación que, de manera INMEDIATA a la notificación de esta providencia, REINTEGRE al Programa de Protección de Protección a Testigos, víctimas, Intervinientes en el proceso y Funcionarios de la Fiscalía al señor W.E.L.C y a su núcleo familiar, de forma provisional por el término de un (01) mes, mientras se realiza el estudio técnico de existencia de riesgo o amenaza en contra de aquellos.
Lo precedente obedeció a que el A quo constitucional encontró dos problemas jurídicos por resolver.
De cara a ello, el fallador de primera instancia explicó que, según los artículos 142 y 143 de la Resolución 1006 de 2016, «Por medio de la cual se reglamenta el Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso Penal y Funcionarios de la Fiscalía General de la Nación», la decisión de exclusión es adoptada por el Director Nacional de Protección y Asistencia, dentro de los 10 días hábiles siguientes al informe que detalle la acreditación de una causal; y que tal determinación no es susceptible de recursos.
Así, concluyó que la transgresión alegada por el libelista es infundada, porque la normatividad a la que él hizo mención (Decreto 1737 de 2010), está «relacionada con el Programa de Protección de Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005)», la cual no es aplicable a su caso.
El segundo nudo que encontró por desatar el A quo constitucional, es el concerniente a la existencia del riesgo donde se encuentra W.E.L.C. y su grupo familiar, previo a la adopción de la determinación de exclusión objeto de disenso.
La Sala Penal del Tribunal Superior de Ibagué percibió en la resolución de exclusión que «brilla por su ausencia la determinación por parte de la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, de la existencia o inexistencia de riesgo actual, al que posiblemente se encuentran sometidos el señor W.E.L.C y su grupo familiar, con ocasión a su participación como testigo al interior del NUNC. 13001600129201700286.» De ese modo, consideró que tal omisión «representa una clara inobservancia de lo dispuesto en el numeral 6° del parágrafo 2° del artículo 147 de la Resolución 1006 de 2016».
Así, consideró no desconocer que las acciones ejecutadas por el libelista y su núcleo familiar «son censurables», y que, en efecto, existía un llamado de atención elevado en contra de W.E.L.C, en el mes de febrero de 2021, por «circunstancias que, huelga destacar, no corresponden a las consignadas en el reporte que motivó la decisión de exclusión». Sin embargo, estimó que, en todo caso, la Fiscalía General de la Nación debe verificar «si las condiciones de riesgo persistían y no han variado desde el momento que se concedió en favor del actor.» (CC T-355 de 2016)
Por tanto, comprendió necesatio, previo a adoptar una decisión definitiva y de fondo a la exclusión de W.E.L.C. y su núcleo familiar del aludido programa de protección, efectuar un estudio del nivel de riesgo y/o amenaza al que actualmente están expuestos tales personas, con la participación del actor en su condición de testigo al interior de un proceso penal.
IMPUGNACIÓN
Fue presentada por la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, quien sostuvo que el fallo de primera instancia desconoce el principio de la igualdad del que gozan las demás personas evaluadas, vinculadas y cobijadas por el citado ente de protección, que con las mismas medidas protectoras y asistenciales demuestran un buen comportamiento, acorde con las obligaciones del programa. Pues, está «premiando y consintiendo» al demandante y a su núcleo familiar, para que «continúen con su mal actuar y sus conductas desobligantes con los servidores» del ente protector (art. 250-7 Superior).
Expuso que la orden de la sentencia atacada desconoce los preceptos constitucionales y legales, en tanto que «los recursos con los cuales se ofrecen medidas de protección a las personas vinculadas al Programa de Protección y Asistencia son públicos y por tanto, su destinación debe estar autorizada por las normas enunciadas». Así, enfatizó que «no es posible que alguna otra autoridad administrativa o judicial obligue a la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación a proteger personas que no cumplen los requisitos normativos para su vinculación.»
Indicó que dio cumplimiento a los mandatos consagrados en el fallo impugnado. Pues, el 23 de julio de 2021 «solicitó la elaboración de las tareas pertinentes con el fin de practicar el reingreso de manera “provisional” del accionante y de su núcleo familiar al interior del programa, por lo que ya se encuentran cobijados»; y que el 27 y 28 de julio de 2021 recibieron nuevamente la inducción de ingreso, conforme lo exige el art. 88 de la Resolución 1006 de 2016.
Asimismo, fue creada la misión de trabajo n° 145335 de 23 de julio de 2021, con el fin de adelantar Reevaluación Técnica de Amenaza y Riesgo, en favor del actor y su familia. Precisó que ello es «excepcional y provisional en consideración del fallo de tutela de primera instancia, mientras se surte el procedimiento ordinario del [citado] estudio».
Finalmente, pide la revocatoria del fallo recurrido.
Conforme lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala es competente para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en tanto refuta la sentencia de tutela adoptada en primera instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior de Ibagué, cuyo superior jerárquico lo es esta Corporación.
El problema jurídico a resolver se contrae a determinar si el A quo constitucional acertó al conceder el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, vida digna y seguridad del accionante W.E.L.C., tras considerar que la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación no está facultada para excluirlo del programa de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, a priori, sino que, en su lugar, debe propender por mantener la protección si las condiciones de riesgo no han cambiado.
Una de las notas más destacadas de la Constitución Política de 1991 es la extensión de las garantías propias del debido proceso a las actuaciones administrativas. Ello demuestra la intención constituyente de establecer un orden normativo donde el ejercicio de las funciones públicas se encuentra sujeto a límites destinados a asegurar la eficacia y protección de la persona, mediante el respeto por sus derechos fundamentales (CSJ STP, 20 jul. 2020, rad. 1070/111011).
El Estado Constitucional de Derecho es, desde esta perspectiva, un conjunto de garantías de esos derechos, al tiempo que las normas que determinan la estructura del Estado y sus instituciones deben interpretarse en función de esas garantías.2 En la sentencia C-980 de 2010, la jurisprudencia señaló:
Así entendido, en el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho al debido proceso hace referencia al comportamiento que deben observar las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones, en cuanto éstas se encuentran obligadas a “actuar conforme a los procedimientos previamente establecidos en la ley, con el fin de garantizar los derechos de quienes puedan resultar afectados por las decisiones de la administración que crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una obligación o una sanción.”
En el propósito de asegurar la defensa de los administrados, la jurisprudencia ha señalado que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos a: (i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico,(vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso. (Énfasis fuera de texto).
Al descender al caso bajo estudio, se advierte que la Dirección de Protección y Asistencia otorgó a W.E.L.C. y a su núcleo familiar «Medida de Protección Física», en Acta n° 20181100007033 de 7 de febrero de 2018. Pues, ostenta la calidad de testigo en proceso adelantado por una delegada de la Fiscalía General de la Nación, cuyo objeto es desarticular una banda criminal. Tal medida consiste en alejarlos de la zona de riesgo donde opera el grupo delincuencial en cuestión.
En Acta Adicional n° 20181100025743 de 21 de mayo de 2018 fueron incluidas dos personas más que hacen parte del núcleo familiar del actor. Todo ello, en cumplimiento de los correspondientes protocolos, conforme la Resolución 006 de 2016.
El 20 de abril de 2021, personal de investigación adscrito a la citada autoridad, informó a Director «novedad» sobre el caso del demandante, en oficio 20210140049951. Así, comunicó lo siguiente:
El día martes 20 de abril de 2021 siendo las 12:03 horas, cuando me encontraba realizando revista a los casos de la zona centro, al llegar a la sede 109 asignada al caso 06689E el titular señor (…) identificado con C.C. (…) salía conduciendo una motocicleta marca (…), placa (…), quien al percatarse de mi presencia regresó caminando a la sede más o menos a los dos (2) minutos. Una vez en la sede le pregunté quien era el propietario de la moto que estaba conduciendo, recibiendo como respuesta: “es que la moto es de un vecino que me la prestó, para salir a buscar el perro que se salió de la sede.”
El agente a cargo le recordó las normas del Programa de Protección, respecto a la prohibición de realizar actividades que generen riesgo para la integridad personal, dentro de las cuales está incluida la conducción de motocicletas la cual genera mayor riesgo de accidentalidad y por ende afecta su seguridad física, también le recordó que siempre que vayan a salir de la sede deben
informar al Agente a cargo.
Lo anterior teniendo en cuenta que la hija y la nieta del titular también se encontraban fuera de la sede, sin realizar el debido reporte al agente a cargo y con el agravante que no portaban el respectivo tapabocas, incumpliendo así los protocolos de bioseguridad impuestos por la ley y que han sido ampliamente socializados a través de medios de comunicación y por el agente
a cargo, la psicóloga y el servidor asignado para realizar seguimiento al estado de salud de los casos.
Así las cosas, se realizó la revista a la sede con la novedad encontrada, se revisaron los elementos devolutivos y el núcleo familiar dejando el registro en el aplicativo ARCGIS y comunicando lo anterior al Responsable del Grupo Operativo el cual instruye realizar el respectivo informe de novedad.
(…)
Aunado a lo anterior, se realizaron las labores de verificación en el RUNT teniendo en cuenta que la motocicleta ha sido vista por el agente a cargo en inmediaciones a la sede parqueada y siempre mencionan que es de un vecino, encontrando como resultado en consulta realizada con la placa y números de cédula de los adultos integrantes del grupo familiar, al ingresar los datos del señor (… ) (hijo del titular y beneficiario del programa) se evidenció que registra como propietario de la motocicleta, información que fue verificada con el SOAT. Para mayor ilustración se tomaron imágenes de la pantalla las cuales se copian a continuación.
(…)
Finalmente, el responsable del grupo operativo (…), se dirigió a la sede asignada al caso para entrevistar al titular sin informarle que ya teníamos conocimiento respecto al propietario del rodante y ahondar sobre la información aportada mediante F-24 de fecha 21 de abril de 2021. El titular del caso se sostuvo en la información aportada verbalmente al agente a cargo y en lo plasmado en el F-24, mencionando que la motocicleta se la prestó un vecino de nombre “Carlos” que vive en el sector y es profesor, sin aportar más información, igualmente argumentó que lo conoce hace dos años como vecino del barrio, que no tienen una amistad con él. (se adjunta F- 24 de fecha 21 de abril de 2021 y formato F-52 de entrevista a terceros), faltando a la verdad de manera deliberada.
Es preciso indicar, que el titular del caso a pesar que se le dio la oportunidad de informar a los servidores del programa sobre la realidad de la existencia de la motocicleta actuó de manera dolosa, faltando a la verdad valiéndose de artimañas para hacer creer que la motocicleta era propiedad de un vecino, a tal punto de plasmar esa información en un F-24, colocar la firma y la huella, argumentando que no tenía conocimiento sobre la prohibición de “montar” motocicleta.
Con base en dicho informe, el Director de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación emitió Acta de Exclusión, en contra del demandante, el 23 de junio de 2021. Así, dio por finalizadas las obligaciones del aludido programa en pro del titular del mismo y sus familiares.
En ella, explicó que W.E.L.C. y su grupo familiar se sometieron voluntariamente al Programa de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, con lo cual se acogieron a la normatividad, obligaciones y recomendaciones de seguridad impuestas, conforme los artículos 72 y 138 de la Resolución 1006 de 2016, que fueron incumplidas «de manera flagrante y constante», pese a estar enterados de ello y sus consecuencias adversas.
Sostuvo enfáticamente que «no están colaborando en lo más mínimo en favor de su seguridad, teniendo en cuenta que ningún proceso de protección tiene éxito sin el autocuidado que le asiste a cada persona»; y que la Fiscalía General de la Nación es autónoma en la adopción de decisiones relacionadas con dicho programa, en tanto es quien debe evaluar técnicamente la amenaza y el riesgo de las personas que se vinculan a dicha política.
Así las cosas, se constata que la Dirección de Protección y Asistencia resolvió el caso de W.E.L.C. de plano. Es decir, luego de recibir el informe del investigador, de inmediato decidió de fondo el asunto. Ello, sin dar traslado previamente al interesado, para que se pronunciara sobre los elementos de juicio recaudados por el agente del ente protector en este evento y aportara las pruebas que estimare pertinentes.
Pues, con esa labor hubiera efectivizado sus derechos a ser oído, ejercer su defensa y contradicción, participar de principio a fin en el procedimiento administrativo con el cuestionado, toda vez que tales prerrogativas conforman la garantía judicial del debido proceso, la cual se extiende a esos trámites.
Si bien es cierto, los artículos 137, 138 y140 a 144, así como el 147 de la Resolución 1006 de 2016,3 establecen lo relacionado con el concepto de exclusión, sus causales, su trámite, la autoridad competente para decidirla, el término para resolver, la decisión y su procedencia, al igual el respeto al debido proceso, en cuanto a lo que corresponder hacer a la autoridad en comento para no lesionarlo, también lo es que en tal compendio normativo no se advierte un respeto material a dicha garantía.
Pues, la Resolución 1006 de 2016 no contempla una etapa procedimental destina al ejercicio de la defensa y contradicción de la persona que previamente ha sido beneficiada con medidas de protección o asistencia, y con posterioridad enfrenta cargos tendientes a ser apartada de las mencionadas prebendas.
La falencia detectada no podrá invocarse para tolerar la irregularidad en comento, porque, además de ser de carácter trascendental, en tanto compromete derechos fundamentales, ostenta una fácil solución: acudir a las reglas de la Ley 1437 de 2011,4 porque tal normatividad se erige -por antonomasia- en el estatuto que nutre los vacíos de las disposiciones o trámites especiales de carácter no judicial; o, en su defecto, acudir al artículo 29 Superior.
Lo precedente permite sostener que la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación lesionó, de bulto, el derecho fundamental al debido proceso del demandante.
Pues, pues obró por fuera del marco jurídico definido democráticamente, para resolver el procedimiento administrativo descrito, en tanto irrespetó las formas propias de ese trámite, comoquiera que pretermitió una etapa vital previa a solucionar lo concerniente al trámite de la exclusión del actor y su familia del programa que ha ofrecido el Estado, en el marco de la protección a testigos: traslado al administrado de los cargos formulados en su contra, para que pueda defenderse.
El infortunio relatado conduce a que el juez constitucional intervenga en este caso, por cuanto es el mecanismo idóneo para conjurar eficazmente la flagrante vulneración de la referida garantía. Pues, no se advierte otro instrumento en el ordenamiento jurídico interno capaz de conjurar tal menoscabo, máxime cuando la última acta dejó clara la finalización de las obligaciones que el Programa de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación asumió frente a W.E.L.C. y su familia.
En consecuencia, la sentencia objetada será modificada. En el sentido que se amparará únicamente el derecho fundamental al debido proceso de W.E.L.C. En consecuencia, se dejará sin efecto el Acta de Exclusión emitida el 23 de junio de 2021, en el caso número 06689. Así, se ordenará a la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación que rehaga la actuación, con el correspondiente respeto al debido proceso de W.E.L.C., en los términos detallados en esta providencia.
Lo anterior significa que el demandante y su familia no han dejado de ser beneficiaros del mencionado programa por cuenta de la mencionada acta, porque la resolución que así lo dispuso pierde efectos con esta sentencia de tutela, con ocasión al desconocimiento de una garantía básica en el ordenamiento jurídico patrio.
RESUELVE
Primero: Modificar el numeral primero de la parte resolutiva del fallo objetado, en el sentido de amparar únicamente el derecho fundamental al debido proceso de W.E.L.C.
Segundo: Modificar el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo recurrido, en el entendido de dejar sin efecto el Acta de Exclusión emitida por la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación el 23 de junio de 2021, en el caso número 06689.
Tercero: Modificar el numeral tercero de la parte resolutiva del fallo cuestionado, en el sentido de ordenar a la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación que rehaga el procedimiento administrativo radicado con el número 06689, con el correspondiente respeto al debido proceso de W.E.L.C., en los términos detallados en esta providencia.
Cuarto: Remitir el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión, una vez ejecutoriada esta decisión.
Notifíquese y cúmplase.
DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN
GERSON CHAVERRA CASTRO
EYDER PATIÑO CABRERA
Nubia Yolanda Nova García
Secretaria
1 Por temas de seguridad, su nombre es reservado.
2 CC C-034 de 2014, convalidado por CSJ STP, 20 jul. 2020, rad. 1070/111011.
3 Por medio de la cual se reglamenta el Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso Penal y Funcionarios de la Fiscalía General de la Nación.
4 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.