Asistente Jurídico Inteligente
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JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA
Magistrado Ponente
STP12179-2021
Radicación n.° 118663
(Aprobación Acta No.238)
Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintiuno (2021)
VISTOS
Decide la Sala el recurso de impugnación interpuesto por la DIRECCIÓN NACIONAL DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, contra el fallo de tutela proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué el 21 de julio de 2021, mediante el cual concedió el amparo invocado por M.I.B.T..
ANTECEDENTES
Y
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN
Fueron recogidos en el fallo de tutela de primera instancia, en los siguientes términos:
La demandante considera afectados los referidos derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada, en razón a que, de un lado, fue trasladada a esta capital como parte del Programa de Protección de Testigos de la Fiscalía General de la Nación, a un apartamento que considera no correspondía a sus exigencias; y del otro, tuvo muchas desavenencias con los agentes del CTI encargados de su seguridad, quienes, según aduce, fueron humillantes, negligentes y discriminadores, al punto que cuando les exigía respeto, realizaban informes y amenazas de retiro del programa en su contra. Además, la alimentación suministrada no era la esperada y mucho menos correspondía a la la frecuencia que requería.
Finalmente, como bajo tal contexto fue injustamente desvinculada del acotado programa, solicita se ordene a la demandada reintegrarla al mismo para proteger su vida e integridad personal.
EL FALLO IMPUGNADO
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, mediante decisión adoptada el 21 de julio de 2021, concedió el amparo invocado por la tutelante, en el sentido de dejar sin efectos el acta de exclusión del 14 de mayo de 2020, proferida por la Dirección Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, para que en su lugar, realice una evaluación técnica de estado del proceso y nivel de riesgo con fundamento en el numeral 6 del parágrafo 2 del artículo 147 de la Resolución No. 0-01600 de 2016, y una vez efectuado el mismo, proceda a emitir una nueva decisión de fondo atendiendo tales circunstancias.
Por consiguiente, la mencionada autoridad “ordenó el reintegro provisional de la actora y su grupo familiar al referido programa de protección a testigos, en las condiciones en que estaban antes de su desvinculación, mientras la autoridad convocada realiza el estudio técnico del grado de riesgo o amenaza, omitido hasta ahora, y emita la resolución a que haya lugar sobre su exclusión o no.”
LA IMPUGNACIÓN
La DIRECCIÓN NACIONAL DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN interpuso recurso de impugnación contra el fallo de primera instancia, al reiterar que no ha vulnerado derechos fundamentales de la accionante, y mucho menos, ha incurrido en error por haber excluido a la señora B.T. del programa, en tanto se desplegaron todas las herramientas y procedimientos para brindar las medidas y asistencias que requiere; sin embargo, fueron sus continuos y reiterados incumplimientos lo que conllevó finalmente a adoptar la decisión censurada, sin que pueda la Institución asumir la exposición repetitiva de las conductas que incrementan el riesgo.
Por lo anterior, solicitó revocar el fallo impugnado para que en su lugar, se declare la improcedencia de la acción constitucional.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
De conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, y el artículo 44 del Reglamento interno de esta Corporación, esta Sala es competente para resolver el recurso de impugnación interpuesto por la DIRECCIÓN NACIONAL DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, contra el fallo de tutela proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué el 21 de julio de 2021, mediante el cual concedió el amparo invocado por M.I.B.T..
Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
La tutela es un mecanismo de protección excepcional frente a providencias judiciales, su prosperidad va ligada al cumplimiento de estrictos requisitos de procedibilidad que implican una carga para el actor, tanto en su planteamiento como en su demostración, como lo ha expuesto la propia Corte Constitucional1.
La acción de tutela contra providencias judiciales, exige:
a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que atañe a los derechos fundamentales del accionante.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.2
f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Mientras que, en punto de las exigencias específicas, se han establecido las que a continuación se relacionan:
i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece absolutamente de competencia para ello.
ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales3 o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión;
v) Error inducido, el cual surge cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los funcionarios judiciales de explicitar los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
vii) Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado4.
viii) Violación directa de la Constitución.
Los anteriores requisitos, no pueden quedarse en meros enunciados, pues han sido reiterados por la Corte Constitucional, primero en la sentencia C-590 de 2005, luego en las decisiones T-332, T-780 y T-212 de 2006, reforzando lo dicho en la primera de las mencionadas providencias, en el sentido de que, cuando se trata de acciones de tutela contra providencias judiciales, las mismas solo pueden tener cabida «… si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad. Dentro de estos pueden distinguirse unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela, y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesta». -C-590 de 2005-.
ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
La presente impugnación se centra en un punto específico: determinar si efectivamente existe una vulneración a los derechos fundamentales alegados por la señora M.I.B.T.., por parte de la DIRECCIÓN NACIONAL DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
Al respecto, es menester resaltar que, toda persona tiene la potestad de promover acción de tutela en los términos del artículo 86 de la Constitución Política con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o existiendo cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
Revisados los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda presentada, se advierte que lo pretendido por la accionante, es que se ordene a la DIRECCIÓN NACIONAL DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, disponga su reincorporación al programa de protección, en tanto afirma que su vida e integridad personal corren peligro dada la colaboración dentro de la investigación penal 2017-02280, tal cual incluso lo ratificó la Fiscalía Tercera Seccional de Ibagué.
Sobre el tema, la Corte rememora lo consagrado en el numeral 7 del artículo 250 de la Constitución Nacional que ordena a la Fiscalía General de la Nación, entre otras, «velar por la protección de las víctimas, los jurados, los testigos y demás intervinientes en el proceso penal […]». De esta manera, en primer lugar, corresponde al legislador la definición de los programas y estrategias orientados a satisfacer ese propósito, y en segundo lugar, a las entidades que por mandato constitucional y legal tienen deberes especiales en esa materia.
Fue así que se expidió la Ley 418 de 1998, cuyo artículo 67, modificado por el artículo 4 de la Ley 1106 de 2006, creó con cargo al Estado y bajo la dirección y coordinación de la Fiscalía General de la Nación el «Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía», dirigido a otorgarles protección integral y asistencia social, al igual que a sus familiares, cónyuge y/o compañero(a), el cual fue reglamentado por el Fiscal General, inicialmente, mediante Resolución 0-5101 del 15 de agosto de 2008, pero ante la insuficiencia de la normativa, se expidió la Resolución 0-1006 del 2 de abril de 2016.
Ahora, el artículo 2 de la Resolución 0-5101, refiere que el Programa tiene por objeto otorgar medidas de seguridad a favor de las víctimas, testigos e intervinientes, los fiscales y los servidores de la entidad «cuando se encuentren en riesgo de sufrir agresión, o sus vidas corran peligro, por causa o con ocasión de la intervención en un proceso penal de conocimiento de la Fiscalía General de la Nación, siempre que el riesgo sea calificado como extraordinario o extremo». Dichas medidas se podrán hacer extensivas al grupo familiar de los sujetos mencionados.
La precitada resolución, también dispone que el análisis de procedencia de la solicitud de incorporación corresponde al Director del Programa, o a su delegado, quien definirá la vinculación o no de la persona, con base en el resultado de la evaluación del riesgo que realiza el Jefe de la Oficina de Protección y Asistencia5. De esta manera, el ingreso al Programa no es automático, sino que, por el contrario, depende de los estudios que efectué la entidad sobre las circunstancias específicas que motivan la solicitud de protección, la procedencia de la petición y del grado de riesgo y las condiciones del solicitante y, eventualmente, de su familia6.
En ese orden, la única autoridad que puede determinar el grado de eficacia de un testimonio, la pertinencia de incluir a una persona en el programa de protección de testigos y su nivel de riesgo, así como su desvinculación, es la Fiscalía General de la Nación, lo que no significa que tales determinaciones puedan adoptarse de manera arbitraria, sino que deben motivarse a partir del análisis que se haga de la situación particular del individuo o grupo familiar sometido al Programa y de la verificación de criterios objetivos.
No está demás precisar que «el individuo que ingresa a un programa de protección ha de partir de la base de que se coloca en una situación de especial sujeción ante el organismo estatal encargado de su amparo. Y este hecho implica, incluso, que el testigo puede verse sometido a restricciones en el ejercicio de algunos de sus derechos fundamentales, restricciones sobre las cuales cabe advertir que no deben afectar el núcleo esencial de los derechos y han de mantenerse dentro de los cauces de lo razonable y lo proporcional…»7.
Por otro lado, en cuanto a la permanencia o la desvinculación del Programa, la resolución citada advierte que el protegido será el responsable de las consecuencias que se deriven de la inobservancia de las obligaciones anotadas en el acta de compromiso8. De ahí que, cuando se trata del incumplimiento de cualquiera de las obligaciones que el protegido adquirió al momento de suscribir el acta mencionada9, la Resolución 0-5101 prevé que procede la exclusión unilateral del Programa10. Esta medida de exclusión deberá estar soportada en un informe en el que el funcionario competente advierta la falta cometida por el protegido, haciendo relación detallada y concreta de las razones de violación de dichas obligaciones.
Sin embargo, debido al impacto que causa sobre los bienes jurídicos de los protegidos el retiro de las medidas de protección, la DIRECCIÓN NACIONAL DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, no está facultada para disponer la exclusión del Programa como primera respuesta al incumplimiento de las obligaciones adquiridas por el protegido y su familia, por el contrario, le corresponde en ejercicio de su posición de garante, adoptar las medidas necesarias para remediar y prevenir nuevas infracciones y como último recurso disponer el retiro; esto, con mayor razón, cuando las condiciones de riesgo no han variado.
La Corte Constitucional en la sentencia T-184 de 2013 consideró sobre el particular:
«aunque el obrar del actor es reprochable, y la accionada obró acorde con las normas aplicables, no es menos cierto que la relevancia que tiene el aquí demandante para los procesos penales en los cuales voluntaria y cumplidamente ha colaborado –incluso aún después de su exclusión-, y el alto riesgo que de allí se desprende para su vida, integridad y seguridad personal y la de su familia, no relevan la obligación del Estado, en su posición de garante, de darles la adecuada protección; máxime cuando su obrar colabora con la adecuada administración de justicia.”.
En conclusión, la posible sanción por el incumplimiento a las obligaciones y deberes adquiridos debe atender a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, de tal manera que se preserve el núcleo esencial de los derechos involucrados.
Descendiendo al caso en concreto y confrontados los elementos allegados se tiene que, el ente investigar tenía vinculada a la señora M.I.B.T. al programa de protección de testigos hasta el mes de mayo de 2020, cuando la DIRECCIÓN NACIONAL DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN decidió excluirla del mismo por el reiterado incumplimiento de los deberes y obligaciones contenidos en el acta de compromiso suscrito por la actora; lo cual, según se manifestó, puso en riesgo su vida varias veces, su seguridad, y la de los funcionarios encargados de supervisarla, quienes al llamar la atención de la accionante en tal sentido, recibían tratos desobligantes por parte de esta.
Por lo anterior, el 14 de mayo de 2020 la DIRECCIÓN NACIONAL DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN excluye a la demandante, al presentar graves conductas que van en contravía del manual de convivencia, por lo cual, se realizaron sendos informes sobre los reiterados incumplimientos de la accionante y su núcleo familiar también protegido. Incumplimientos tales como: llamadas a sus familiares informando sobre su ubicación, el consumo de sustancias prohibidas por parte de los integrantes de su núcleo familiar al interior del lugar de protección, la vulneración de derechos de los hijos menores de edad que obligaron la intervención del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, el sobrepaso de topes en el consumo de servicios públicos domiciliarios, y otros más incumplimientos que fueron debidamente documentados por parte de la autoridad accionada.
De acuerdo con lo anterior, la Sala no observa de qué manera la entidad accionada haya vulnerado derechos fundamentales de la actora, pues primero se constató el obrar irregular de la accionante, y con fundamento en el injustificado incumplimiento de las obligaciones que le eran propias, encontró objetivamente demostrada una causal para su exclusión, en tanto no acató las recomendaciones que le fueron formuladas en materia de seguridad; así como que no observó un comportamiento ético, moral, personal y social ejemplar.
Desde luego que la Sala no desconoce que el obrar de la actora y su núcleo familiar es reprochable, y la accionada obró acorde con las normas aplicables; sin embargo, no es menos cierto que la relevancia que tiene la aquí demandante para el proceso penal en el cual voluntaria y cumplidamente ha colaborado, y el alto riesgo que de allí se desprende para su vida, integridad y seguridad personal, no relevan la obligación del Estado, en su posición de garante, de darle la adecuada protección; máxime cuando su obrar colabora con la adecuada administración de justicia.
En ese orden de ideas, considera esta Sala acertada la orden dirigida a la DIRECCIÓN NACIONAL DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, para que active la ruta de atención al usuario en el sentido de llevar a cabo un nuevo estudio técnico de evaluación de amenaza y riesgo a efectos de establecer el cumplimiento de los requisitos de «conexidad entre el presunto riesgo y la colaboración para con la administración de justicia, motivación, correspondencia, subsidiariedad, importancia del testimonio», y determine la viabilidad o no la reincorporación de la señora M.I.B.T. al Programa de Protección Física del cual fue excluida.
En ese sentido la sentencia impugnada será confirmada.
En mérito de lo expuesto, LA SALA DE CASACIÓN PENAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, EN SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS No. 1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, por las razones expuesta.
SEGUNDO. NOTIFICAR a los sujetos procesales el presente fallo, por el medio más expedito.
TERCERO. Envíese la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término indicado en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA
PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR
EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER
NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA
Secretaria
1 Fallos C-590 de 2005 y T-332 de 2006.
2 Ibídem.
3 Sentencia T-522 de 2001.
4 Cfr. Sentencias T-462 de 2003; SU-1184 de 2001; T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001.
5 Artículos 14 a 16.
6 Cfr. CC ST-719 de 2003.
7 Ver, sentencia T-242 de 1996.
8 Resolución 0-5101 de 2008, artículo 8, parágrafo.
9 Artículo 19, numeral 1°, ibídem.
10 Artículo 27, ibídem.
11 La Corte Constitucional en la Sentencia T-184 de 2013, en un caso donde un ciudadano interpuso una tutela contra la Oficina de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, con el objetivo de obtener la protección de sus derechos fundamentales a vida, a la seguridad y a la integridad personal, presuntamente vulnerados al haberlo excluido del programa de protección de víctimas y testigos, por el incumplimiento de las obligaciones adquiridas al momento de ser vinculado al mismo, tuteló dichos derechos fundamentales al concluir que «aunque no se evidencia una arbitrariedad en el obrar de la Oficina de Protección y Asistencia accionada, considerando la necesaria participación en los procesos penales y el grave riesgo que ello implica para el demandante …, el Estado, en este caso mediante la referida oficina, debe brindarle la protección requerida.».