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GERSON CHAVERRA CASTRO
Magistrado Ponente
STP2572-2021
Radicación n° 114046
Acta No. 03
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ASUNTO
Resolver la impugnación presentada por JOSÉ ALEJANDRO MORA CONTRERAS frente al fallo proferido el 11 de noviembre de 2020 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Villavicencio, mediante el cual declaró improcedente la acción de tutela promovida contra la Fiscalía General de la Nación, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S.A., trámite que se extendió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal, la Coordinación de la Sección de Pago de Sentencias y Acuerdos Conciliatorios de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por la violación de los derechos al debido proceso, igualdad, trabajo y mínimo vital.
1. LA DEMANDA
Los hechos constitutivos de la petición de amparo los resumió el Tribunal en los siguientes términos:
José Alejandro Mora Contreras indicó que durante catorce (14) años laboró en el extinto Departamento Administrativo de Seguridad – DAS y, a pesar de su buen desempeño laboral, mediante Resolución No. 1119 del nueve (9) de septiembre de dos mil diez (2010) fue declarado insubsistente en el cargo de detective 207 – 09.
Señaló que, al considerar que su retiro fue “arbitrario e injusto”, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal – Casanare, que declaró nulo el aludido acto administrativo, ordenó su reintegro a la Fiscalía General de la Nación y el pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir desde el retiro y hasta la fecha de reintegro, sin solución de continuidad; decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Casanare.
Refirió que los fallos judiciales quedaron ejecutoriados en el año dos mil diecisiete (2017), por lo que, a través de apoderado judicial, solicitó su cumplimiento, que solo acató de manera parcial el Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S. A. en defensa jurídica del extinto Departamento Administrativo de Seguridad – DAS y su Fondo Rotatorio, que mediante oficio No. 20160990055971 del dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018), dispuso la cancelación de parte de la suma que le correspondía.
Informó que, promovió proceso ejecutivo para el cumplimiento de los mandatos judiciales, a través de apoderado judicial, que cursa actualmente en el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal – Casanare, con el No. 2019 00425; sin que las accionadas hubiesen acatado cabalmente las referidas obligaciones, aunque han transcurrido dieciocho (18) meses desde que fueron proferidas las aludidas sentencias y en casos similares han cumplido lo ordenado.
Manifestó que es padre cabeza de hogar, está desempleado, por su edad es difícil conseguir empleo y su familia que depende económicamente de él, no está afiliada al sistema general de seguridad social en salud; razones que estima suficientes para promover la presente acción de tutela, dado que el proceso ejecutivo que está en curso será “largo y tortuoso” y es probable que no pueda acceder a lo dispuesto cuando se decida sobre sus pretensiones.
Por lo anterior, solicitó al Juez constitucional amparar sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, trabajo, defensa y mínimo vital y, como consecuencia, ordenar a la Fiscalía General de la Nación y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado coordinar su reintegro laboral y al Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S. A. defensa jurídica del extinto Departamento Administrativo de Seguridad – DAS y su Fondo Rotatorio pagar los emolumentos dejados de percibir desde el retiro y hasta la fecha de reintegro, sin solución de continuidad, conforme lo ordenado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal – Casanare y el Tribunal Administrativo de Casanare, en el proceso No. 2011 00180.
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La Sala Penal del Tribunal Superior de Villavicencio declaró improcedente el amparo deprecado bajo las siguientes consideraciones:
1. Pone de presente que el actor, antes de promover la acción de tutela, acudió a la jurisdicción contencioso administrativa a través de un proceso ejecutivo para solicitar el cumplimiento de la sentencia que dispuso el reintegro al cargo y el pago de lo dejado de percibir con ocasión de la declaratoria de insubsistencia, actuación que está pendiente de decidir el recurso de apelación que promovió contra la providencia que negó librar mandamiento de pago.
2. Precisa que ese mecanismo procesal fue diseñado por el legislador para la protección de los derechos que puedan ser vulnerados o amenazados por omisiones de la administración en el cumplimiento de los mandatos judiciales, es por ello que “la apreciación subjetiva del actor, en el sentido que podría tardar mucho tiempo en adoptarse decisión definitiva, no desdibuja la idoneidad y eficacia del proceso ejecutivo.”
Entonces, por el carácter subsidiario de la acción de tutela, el amparo surge improcedente, puesto que el petente acudió al medio idóneo de defensa judicial para hacer valer sus derechos.
3. Descarta la existencia de un perjuicio irremediable planteado por el actor, ya que no fue acreditado cabalmente la urgencia e impostergabilidad que haga necesario el amparo de manera transitoria, en tanto que, lo aducido por él para sustentarlo carece de soporte probatorio y no evidencia la necesidad de adoptar medidas inmediatas. Además, el amparo transitorio presupone la conculcación de los derechos, aspecto no claro en este caso, por cuanto se trata de un asunto litigioso que debe dirimirse en la jurisdicción contencioso administrativa
4. En síntesis, lo pretendido en este caso, dice el Tribunal, desborda la competencia del juez constitucional, dado que la tutela no es el mecanismo alternativo para plantear debates jurídicos que tienen asignada la jurisdicción específica, razón por la cual resulta improcedente el amparo del derecho al debido proceso respecto de las entidades accionadas.
5. Ahora, frente al derecho a la igualdad que igualmente demanda el petente bajo el argumento que varias personas en condiciones similares, las autoridades encargadas de la recepción de los empleados del extinto DAS, incluida la Fiscalía General de la Nación, acataron los mandados judiciales de reintegro y pago de lo dejado de percibir, aduce que cada caso tiene sus particularidades y ha sido sometido a conocimiento de los jueces bajo el principio de autonomía judicial
6. En cuanto a los derechos al trabajo y mínimo vital precisa que el actor no asumió la carga argumentativa y probatoria que le correspondía para determinar en qué consistía esa vulneración, toda vez que de manera abstracta adujo que la omisión de las autoridades le impide reintegrarse y devengar el dinero para cubrir sus necesidades básicas, razones por las cuales negó el amparo.
7. Finalmente, desestimó la protección deprecada respecto del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal, la Coordinación de la Sección de Pago de Sentencias y Acuerdos Conciliatorios adscrita a la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al no advertirse que hubiesen comprometido alguna garantía al actor
3. LA IMPUGNACIÓN
El accionante impugna el fallo y para sustentar su inconformidad expone:
1. El amparo versa sobre dos obligaciones: una de hacer y la otra de dar. La primera hace referencia al reintegro laboral, que es donde el Tribunal se equivoca, ya que a pesar de que cita una sentencia de la Corte Constitucional, “…la aplica a la inversa, pues es claro, que cuando la obligación es de hacer, y este hacer, es como un reintegro laboral por orden judicial, el amparo es y debe ser inmediato.
Según la sentencia T-345 de 2010, el requisito de subsidiariedad cede tratándose de obligaciones laborales si se derivan de una sentencia judicial, como ocurre en este caso, en el que se está frente a derechos laborales y económicos, luego la protección relativa al reintegro es procedente y opera automáticamente, de ahí que “…no se entiende cómo se dice que sí es procedente cuando se ordena un reintegro laboral y luego en el resuelve, niega por improcedente.”
2. En cuanto a la negativa de amparar los derechos al trabajo, mínimo vital y acceso a la administración de justicia, señala que no tiene ningún sentido darle más tiempo a las entidades obligadas para acatar la orden judicial de su reintegro, ya que lleva más de 10 años en esa tarea. Aduce que las sentencias declarativas datan del 2016, lo cual significa que han tenido “cuatro años para cumplir las órdenes, y haciendo toda clase se piruetas, a cuenta gotas y a regañadientes lo viene haciendo, pero el fallo de tutela es permisivo, y les alarga el tiempo para que cumplan las órdenes, lo que para mí es alargar la agonía en este mundo…”, aunque las autoridades intentan atender los fallos, del reintegro no dicen nada, no hay gestiones ni órdenes concretas.
3. Aunque el fallo de primera instancia reconoce que tiene un derecho, termina por darle un plazo a las entidades accionadas, ya que el proceso ejecutivo, a pesar de ser una acción forzosa, no es el más idóneo para cubrir las obligaciones laborales entre ellos el reintegro, con el cual están implícitos derechos como el mínimo vital y el acceso a la seguridad social que dicho proceso no garantiza por lo extenso en el tiempo, aspecto distinto es la obligación de pagar.
4. Con base en lo anotado, solicita se revoque el numeral primero del fallo y, en su lugar, se amparen los derechos que se le están desconociendo.
4. CONSIDERACIONES
1. De conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación presentada contra el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Villavicencio.
2. Toda persona tiene la potestad de promover acción de tutela en los términos del artículo 86 de la Constitución Política con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
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3. En el caso bajo estudio, el actor pretende el cumplimiento del fallo proferido dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, tramitado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal y en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del cual se ordenó el reintegro del demandante (ex empleado del DAS) a un cargo de igual o similar naturaleza en la Fiscalía General de la Nación y al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones dejados de devengar y hasta la fecha en que se haga el reintegro
4. Vista así la situación, confrontada la demanda de tutela con la información que obra en la actuación, no encuentra la Sala que se hubiese trasgredido los derechos demandados, lo cual conduce necesariamente a la confirmación del fallo. Estas las razones:
4.1. Para el cumplimiento de la aludida decisión, Mora Contreras, a través de apoderado, presentó demanda ejecutiva a fin de que se librara mandamiento ejecutivo en su favor y en contra de la Fiscalía General de la Nación. Dentro de las peticiones está la de ordenar el reintegro al cargo de detective o su equivalente dentro de dicha institución.
El asunto correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, despacho que en providencia del 2 de marzo de 2020 resolvió negar el mandamiento ejecutivo de pago. En punto de la pretensión de reintegro se precisó:
3.2. Imposibilidad de cumplimiento de orden de reintegro: La sentencia del 16 de febrero de 2017, cuyo cumplimiento aquí se pide, ordenó el reintegro del demandante, ex empleado del DAS, a un cargo de igual o similar naturaleza en la Fiscalía General de la Nación. Dicha orden resulta de imposible cumplimiento para dicha entidad, por la supresión del mismo DAS y porque el cargo de detective profesional 207-09 del DAS había sido suprimido por el decreto 1179 de 2014 y no lo venía desempeñando por la insubsistencia de la que fue objeto; aspecto que ya había sido delimitado por la Corte Constitucional mediante las sentencias de unificación SU- 556 de 2014 y SU- 054 de 2015, que fijaron los criterios indemnizatorios dependiendo de la naturaleza de la vinculación, siendo necesario para el caso de los funcionarios de carrera, acudir a las previsiones del artículo 44 de la Ley 909 de 2004; solución por la que había optado el Tribunal en la sentencia del 17 de noviembre de 2016.
Así, en los eventos, en que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se haya demostrado la desvinculación irregular del demandante, si bien, la consecuencia jurídica inmediata de la nulidad del acto acusado sería su reintegro al cargo desempeñado en la entidad accionada, la situación varía cuando la entidad o el cargo han sido suprimidos, o pese al derecho de incorporación en otra entidad “receptora”, esta no lo creó porque no venía siendo desempeñado por empleado de carrera, tomándose imposible el restablecimiento del derecho en los términos en que normalmente opera, frente a estos casos.
3.2.1. Por tratarse de una obligación de hacer y acreditada la imposibilidad legal y material de ejecutar el reintegro del actor, la alternativa razonable conforme a los argumentos expuestos atrás, era y sigue siendo el reconocimiento de una indemnización como forma de resarcir su derecho al reintegro, pero a cargo de la ANDJE y no de la Fiscalía.
Así las cosas, en opinión de este operador judicial, el único mecanismo de resarcimiento existente para garantizar la protección del derecho de acceso a la administración de justicia del actor, es el de la compensación o indemnización como equivalencia, pues como se ha dicho, se está ante la imposibilidad jurídica de satisfacer la orden de reintegro impuesta por esta jurisdicción.
El expediente igualmente informa que la parte accionante promovió recurso de apelación contra esa determinación, al cual, luego del trámite pertinente, la actuación fue remitida el pasado 30 de octubre al Tribunal Administrativo de Casanare, donde actualmente se surte el correspondiente procedimiento.
4.2. Como puede verse, contrario al parecer del actor, la actuación se halla en curso, circunstancia que torna inviable la intervención del juez constitucional, por cuanto es al interior dentro de la actuación donde le atañe exponer su tesis frente a la violación de sus derechos, y no, por la vía tutelar como lo intenta para propiciar pronunciamientos e intervenciones indebidos por parte del juez de tutela.
Lo señalado es indicativo que el peticionario equivocó la ruta para proponer su queja, ya que cualquier reclamación o petición deben presentarla al interior del respectivo diligenciamiento, situación que descarta la intervención del juez de tutela en trámites ajenos a los de su competencia, porque le está vedado asumir funciones asignadas por la ley y la Constitución a otras autoridades, con mayor razón tratándose de asuntos aún no finiquitados.
5. En conclusión, no es posible acceder al pedimento de amparo, toda vez que ello sería desconocer el contenido de las distintas jurisdicciones y el carácter residual del instrumento constitucional, ya que no es posible invocarlo como una alternativa frente a los procedimientos legales diseñados por el legislador y tornar viable la interferencia del juez de tutela en procesos que aún se hallan en trámite.
Frente a este particular, la Corte Constitucional ha manifestado (CC T-1343/01):
(…) la acción de tutela no es procedente frente a procesos en trámite o ya extinguidos en los cuales el ordenamiento jurídico tiene establecido medios de defensa judiciales idóneos y eficaces para asegurar la protección de los derechos y las garantías fundamentales, pues en el evento de desconocer esta situación, se estaría quebrantando el mandato del artículo 86 superior y desnaturalizando la figura de la acción de tutela.
6. Al actor se responde que independientemente de la posibilidad de acudir a la acción de tutela cuando se pretende el cumplimiento de una obligación de hacer, como lo es el reintegro, en este caso deviene a todas luces la improcedencia del amparo, pues, conforme quedó reseñado párrafos atrás, está pendiente de decidir el recurso de apelación que se promovió contra el auto que negó librar mandamiento ejecutivo, donde precisamente se hizo estudio en punto de la imposibilidad de acatar la orden de reintegro, asunto que indudablemente es objeto de debate por parte del aquí accionante, por lo que es claro que la acción de tutela se torna totalmente apresurada, pues mientras no haya una determinación que ponga fin al debate, la acción de tutela no tiene vocación de prosperar.
A ello cabe agregar que no es dable pretender que el asunto sea debatido paralelamente por el juez constitucional y el Tribunal Administrativo, ya que mientras está en curso el mecanismo previsto para cuestionar una determinada decisión, indiscutiblemente prima éste sobre la acción de tutela, pues no puede desatenderse su carácter subsidiario, es decir, que para su procedencia necesariamente deben haberse agotado todos los medios de defensa al alcance del interesado, tal como lo prevé el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
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Tampoco persuade el argumento del censor atinente con la falta de idoneidad del mecanismo judicial, pues es el que tiene previsto el ordenamiento jurídico para resolver los asuntos como el expuesto en este caso. De aceptarse ese argumento, todo litigio tendría que resolverse vía tutela, lo cual no puede admitirse por cuanto ese no es el fin para el cual se instituyó ese mecanismo, que como es sabido es sabido, es excepcional.
7. Ahora, es igualmente inviable acceder al amparo como mecanismo transitorio, pues no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que haga necesaria la intervención del juez de tutela en los asuntos de competencia de los jueces ordinarios, presupuesto que torna indispensable para la procedencia del amparo bajo dicha circunstancia.
En este punto, es válido resaltar que consultada la página de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud [ADRES], se observa que actualmente el accionante se encuentra activo en el sistema de salud, con lo cual tiene garantizado ese derecho, y no se probó la incidencia directa que ha tenido el incumplimiento de las providencias emitidas por la jurisdicción contenciosa administrativa en su mínimo vital, cuestión que no puede suponer el juez constitucional, pues «la mera conjetura o suposición de afectación de los derechos fundamentales por parte de la demandante no es suficiente para amparar los derechos invocados, la Sala concluye que la presente acción es improcedente» [Corte Constitucional, sentencia CC T-187-2009].
Por tal razón, no procede el amparo para contrarrestar un perjuicio irremediable, ya que éste se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, es por ello que requiere de medidas impostergables que lo neutralicen.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado:
En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.
En consecuencia, no todo perjuicio puede ser considerado como irremediable, sino solo aquel que por sus características de inminencia y gravedad, requiera de medidas de protección urgentes e impostergables. (Subrayas fuera de texto) CC T-1316-2001.
Por tales condiciones, se advierte que, conforme lo adujo el Tribunal, la tutela de forma transitoria no está llamada a prosperar, ya que el accionante no demostró los supuestos de hecho necesarios con base en los cuales pueda inferirse razonablemente la existencia de un perjuicio irremediable.
8. Todo lo anterior permite colegir que ningún derecho fundamental se vulneró como erradamente lo estima el tutelante, motivo por el cual el fallo impugnado será confirmado, tal como se advirtió párrafos atrás.
En razón de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión en Tutela, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero-. CONFIRMAR el fallo recurrido.
Segundo-. Notificar esta decisión en la forma prevista por el Decreto 2591 de 1991.
Tercero.-. Remitir el asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión
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NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
GERSON CHAVERRA CASTRO
DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN
EYDER PATIÑO CABRERA
Nubia Yolanda Nova García
Secretaria