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JAIME HUMBERTO MORENO ACERO
Magistrado ponente
STP2748-2020
Radicación n° 109051
Acta 48
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinte (2020).
ASUNTO
La Sala resuelve la impugnación presentada por Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, respecto del fallo proferido el pasado 16 de enero, por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que amparó los derechos al debido proceso y al mínimo vital de María Elvia Baena Muñoz. El trámite se adelantó, además, en contra de la Fiscalía 22 Delegada ante el Tribunal Superior de la capital de la República y fueron vinculados el Juzgado 16 Penal del Circuito de Ley 600 de 2000 y la Fiscalía 1ª de Estructura de Apoyo de Foncolpuertos adscrita a la Unidad Nacional de Administración Pública, ambas de la misma ciudad.
HECHOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN
Los sucesos que motivaron la solicitud de amparo y las pretensiones fueron reseñados por el A quo constitucional, de la forma como sigue:
Manifiesta el apoderado judicial de MARÍA ELVIA BAENA MUÑOZ, que su prohijada laboró con la Empresa de Puertos de Colombia, Terminal Marítimo de Buenaventura, por un espacio de un poco más de trece años, razón por la cual con fundamento en las convenciones suscritas en los años 1991 a 1993, mediante la Resolución número 00652 de mayo de 1997, suscrita por el Director General del Fondo del Pasivo Social de la Empresa de Puertos de Colombia, le fue reconocida la pensión especial de jubilación, no empece, dicha prestación le fue suspendida por la demandada, en aplicación de la Resolución Número RDP 022236 del 2 de junio de 2015.
Señala que la suspensión de la pensión especial de BAENA MUÑOZ, obedeció a que el 7 de noviembre de 2012, la Unidad delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá –Fiscalía Veintidós-, confirmó la resolución de acusación en contra del entonces Director General del mencionado fondo, MANUEL HERIBERTO ZABALETA RODRÍGUEZ, como presunto autor, a título de dolo, del delito de peculado por apropiación agravado por la cuantía.
Destaca que ni el Grupo Interno de Trabajo de la UGPP ni la jurisdicción penal, tienen facultades para suspender o dejar sin efectos jurídicos la resolución que reconoció la pensión especial de jubilación a su representada, en tanto, dicho acto administrativo goza de legalidad en aplicación a las convenciones colectivas, en armonía con los artículos 91, 92 y 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Considera que la Resolución 00652 expedida por el Director General del Fondo de Pasivo Social de Puertos de Colombia, no le fue notificada a su representada, así como tampoco el acto administrativo 22236 del 2 de junio de 2015, lo que se traduce en la vulneración al debido proceso administrativo, vedando para el involucrado la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción.
Refiere que la decisión tomada por la autoridad accionada, se constituye en una verdadera vía de hecho judicial, en tanto las personas que se vieron perjudicadas con la decisión judicial, nunca estuvieron vinculadas al proceso penal seguido en contra del señor ZABALETA RODRÍGUEZ.
Por consiguiente, demanda que en amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, vida, seguridad social, igualdad y debido proceso violados a MARÍA ELVIA BAENA MUÑOZ, se ordene a la UGPP suspenda de inmediato los efectos de la decisión adoptada mediante la Resolución número 22236 del 2 de junio de 2015 y en consecuencia, proceda a restablecer de manera inmediata el pago de la mesada pensional de su representada.
DEL FALLO RECURRIDO
La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, en sentencia del 16 de enero de 2020, resolvió conceder el amparo de las garantías superiores al debido proceso y mínimo vital invocados por Baena Muñoz.
Lo anterior, en consideración inicial a la presunta existencia de afectación al derecho fundamental al mínimo vital entratándose de mesadas pensionales, que se constituyen en única fuente de ingresos.
Sustenta su fallo en sentencia proferida el 18 de septiembre de 2019, por el Juzgado 16 Penal del Circuito Ley 600 de 2000, mediante la cual se condenó Manuel Heriberto Zabaleta Rodríguez, ex Director General del Fondo del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, como responsable del delito de peculado por apropiación.
Igualmente, se señaló en el fallo aludido que no existía prueba acerca de ilegalidad en la expedición de la Resolución 00652 del 15 de mayo de 1997, motivo por el cual dispuso levantar la orden de suspensión de los efectos económicos y jurídicos decretada por la Fiscalía y ordenó a la UGPP dar aplicación al artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
Agregó que la adopción de medidas por parte de jueces y fiscales para el cese de los efectos creados por la comisión del delito debe sustentarse en la evidente actuación fraudulenta por parte del beneficiario, pero en el presente asunto el delito no tiene relación con la accionante, en esas condiciones la orden de la instancia instructora no podía ejecutarse en forma automática, sino que debía darse cumplimiento al trámite reseñado.
Concluyó la necesidad de la protección de los derechos reclamados por la actora, pese a la existencia de otros mecanismos de defensa, con el fin de evitar la configuración de un perjuicio irremediable, en tanto, conforme precisó la peticionaria, la mesada pensional es el único ingreso para la satisfacción de sus necesidades básicas.
DE LA IMPUGNACIÓN
La Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, en condición de accionada, sustentó su disenso con los mismos argumentos expuestos en la contestación de demanda de amparo, en cuanto indicó que la resolución por medio de la cual se dispuso la suspensión de los efectos jurídicos y económicos de la Resolución 0652 del 15 de mayo de 1997, a través de la que se reconoció la pensión especial de la actora, se profirió con fundamento en una orden judicial expedida por el ente acusador, la que sólo se materializó en el mes de octubre de 2019.
Agregó que la acción constitucional deprecada no es el mecanismo idóneo para el reclamo de sus pretensiones, pues cuenta con otras vías judiciales ordinarias para ello.
CONSIDERACIONES
Conforme lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, es competente la Corte para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en tanto lo es en relación con el fallo adoptado en primera instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, cuyo superior jerárquico es esta Corporación.
El canon 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de amparo ante los jueces, con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o, existiendo, la misma se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
Siendo la tutela un mecanismo de protección excepcional frente a providencias judiciales, su prosperidad va ligada al cumplimiento de «ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad»1 que implican una carga para el actor, no sólo en su planteamiento, sino también en su demostración, como lo ha expuesto la propia Corte Constitucional2.
Así, uno de los presupuestos generales de procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales es el agotamiento de «todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable»3. Baste, entonces, con que se incumpla tal requisito, para relevar al juez constitucional del estudio de fondo del asunto puesto a su conocimiento.
En el caso que concita la atención de la Sala, el problema jurídico se contrae a resolver la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, en relación con el fallo proferido el 16 de enero de 2020, por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, que amparó los derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital de MARÍA ELVIA BAENA MUÑOZ, vulnerados por la accionada y, como consecuencia, dejó sin efectos la Resolución 022236 del 2 de junio de 2015, expedida por ésta, y dispuso dar aplicación al contenido del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, para que, mediante acto administrativo motivado determine la procedencia o no del pago de la pensión especial de jubilación.
Se partirá por señalar que la Sala varió el criterio jurídico plasmado entre otras, en los pronunciamientos CSJ STP10121-2017, 10 jul. 2017, rad. 91325; CSJ STP5542-2018, 16 abr. 2018, rad. 98013; CSJ STP 8411-2018, 28 jun. 2018, rad. 99168, CSJSTP9511-2018, 19 jul. 2018, rad. 99257, que sentaba la improcedencia de la acción de tutela para discutir decisiones contenidas en actos administrativos.
Es así como, en providencias CSJSTP12079-2019, 2 de septiembre de 2019, rad. 106470 y CSJSTP13363-2019, 25 de septiembre de 2019, rad. 106692, ante la evidencia de compromiso de garantías fundamentales, se hizo indispensable la intervención del juez de tutela en aras de su pronto restablecimiento y, bajo esa preceptiva, el A-quo atendió las súplicas de la parte actora, razón por la cual el fallo impugnado habrá de ser confirmado. Estas las razones:
Para el asunto cuestionado por la entidad demandada, la acción de tutela es procedente, en razón de la garantía fundamental reclamada, esto es, el mínimo vital, que se encuentra ligado a los derechos a la seguridad social, vida y dignidad humana, pues, si bien la accionante no puede ser considerada como sujeto de especial protección, ya que sólo cuenta con 58 años de edad, no es menos cierto que la mesada pensional que percibía, desde el año 1997, cuando le fue reconocida a través de la Resolución 00652, es decir, hace más de veinte años, se constituye en el ingreso único para sufragar sus necesidades básicas, luego la suspensión abrupta del mismo pone en riesgo la estabilidad económica que garantiza su sustento.
Al respecto, la Sala en sentencia CSJSP4199-2018, del 26 de septiembre de 2018, rad. 47698, en desarrollo de esta garantía constitucional indicó:
Ahora bien, específicamente en las controversias relacionadas con el pago de acreencias laborales, la jurisprudencia hasta la saciedad ha señalado que la acción de amparo no es la herramienta idónea para la salvaguarda de garantías de esta naturaleza, como quiera que el interesado cuenta con una vía específica (jurisdicción ordinaria laboral o contenciosa administrativa, según el caso) para ello. Sin embargo, de manera excepcional se ha entendido que en algunos contextos se hace necesaria la intervención del juez de tutela.
Entonces, aquella procede para reclamar emolumentos de tipo laboral, sí y solo sí, se esté en presencia de un asunto que desborde el plano meramente legal y adquiera especial relevancia constitucional, al hallarse en juego derechos de rango fundamental, verbigracia el mínimo vital, la vida en condiciones dignas y la salud, entre otros. En especial, cuando quienes los demandan son individuos que se encuentran en estado de vulnerabilidad, indefensión o debilidad manifiesta, caso en el cual, a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial, estos no son lo suficientemente: (i) expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, evento que conlleva otorgar un amparo transitorio, o (ii) idóneos para brindar un resguardo integral, asunto en el que la tutela despunta como mecanismo definitivo de protección (Corte Constitucional, sentencia CC SU–961–1999. Además, entre muchas otras, CC T–287–1995, T–384–1998, T–554–1998, SU–086–1999, T–716–1999, T–156–2000, T–418–2000, T–815–2000, SU–1052–2000, T–482–2001, T–1062–2001, T–135–2002, T–500–2002 y T–179–2003).
La doctrina constitucional se ha encargado de señalar algunos supuestos que hacen presumir la vulneración del derecho al mínimo vital, limitándose a las siguientes situaciones de hecho: (i) que el accionante no cuente con otros recursos que permitan su subsistencia, esto es, que el salario constituya el único ingreso, y que su no pago afecte gravemente sus condiciones de vida; (ii) que se trate de un incumplimiento prolongado e indefinido, término que la Alta Corporación ha precisado debe ser superior a dos meses, a menos que lo devengado corresponda a un salario mínimo; y, (iii) que las sumas reclamadas no sean deudas pendientes, toda vez que lo que estaría en discusión sería un interés meramente patrimonial. En este último item no se predica la vulneración de derechos fundamentales, por ende, la decisión de las controversias suscitadas le incumbe a la jurisdicción ordinaria o a la contenciosa administrativa, según el caso (Corte Constitucional, sentencia CC T–162–2004). [Subrayas y negrillas fuera de texto original].
Los anteriores presupuestos se encuentran presentes en este particular asunto, pues, de un lado, la mesada pensional percibida por MARÍA ELVIA BAENA MUÑOZ es el único medio de subsistencia para atender sus necesidades y las de su grupo familiar, como así quedó sentado en la demanda de tutela, en segunda medida, la suspensión del ingreso que percibía ha sido prolongado desde el mes de octubre del año anterior, es decir, ha superado el límite de los dos meses, y, en tercer lugar, tampoco corresponde a deudas de la peticionaria, sino, se reitera, es la única prestación que posee.
La Fiscalía 22 Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá ordenó la suspensión de la pensión que venía recibiendo BAENA MUÑOZ, de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley 600 de 2000, según el cual:
[…] RESTABLECIMIENTO Y REPARACION DEL DERECHO. El funcionario judicial deberá adoptar las medidas necesarias para que cesen los efectos creados por la comisión de la conducta punible, las cosas vuelvan al estado anterior y se indemnicen los perjuicios causados por la conducta punible.
La Corte Constitucional, en sentencia CC T-199-2018, precisó que la facultad de la Fiscalía para ordenar la suspensión de los efectos de actos administrativos que reconocen una prestación de carácter pensional, es una medida necesaria para cesar los efectos que pudo generar la conducta punible calificada; sin embargo, acotó que «(…) la actuación debe ser evidentemente fraudulenta por parte del beneficiario para que la administración pueda revocar su propio acto sin obtener previamente su consentimiento.» [Subrayas y negrillas fuera de texto original].
Conforme con lo anterior, se concluye:
La resolución de acusación se profirió en contra de MANUEL HERIBERTO ZABALETA RODRÍGUEZ, como presunto autor del delito de peculado por apropiación y no frente a la aquí accionante, razón por la cual, a pesar de haberse emitido una orden por parte del ente instructor, esta no podía ser ejecutada automáticamente por la UGPP, porque, se insiste, de las piezas procesales aportadas al presente trámite constitucional, la actuación presuntamente fraudulenta «evidentemente» no tuvo como origen un acto de la beneficiaria, no obstante, las mismas sí podían servir de insumo para que la administración determinó la procedencia de la suspensión de la mesada pensional, respetando el derecho al debido proceso administrativo de dicha ciudadana.
Lo anterior atendiendo a que, de las pruebas que hacen parte del expediente de tutela, la resolución de acusación no se emitió en razón a las actuaciones delictivas desplegadas por la aquí actora con el fin de obtener el pago de su mesada pensional, tanto así, que en sentencia proferida por el Juzgado 16 Penal del Circuito de Ley 600 de 2000, el pasado 18 de septiembre de 2019, determinó que la Resolución 00652 del 15 de mayo de 1997, por medio de la cual se reconoció pensión especial de jubilación a la recurrente de la acción constitucional, no tuvo sustento probatorio que prodigara ilicitud en dicho acto y, en esas condiciones, ese despacho dispuso el levantamiento definitivo de la orden de suspensión de los efectos económicos y jurídicos que en su momento decretara la fiscalía y, por tanto, surtir el trámite administrativo que corresponde.
De conformidad con las exigencias aludidas en precedencia en punto del respeto del acto propio de la administración, en este caso se presentó un compromiso a ese principio por las siguientes razones:
i) Se emitió un acto administrativo que creó una situación concreta que generó un sentimiento de confianza en la accionante, puesto que, a través de la Resolución 652 del 15 de mayo de 1997, que reconoció la mesada pensional, la petente estuvo inmersa en tal situación durante más de 20 años y ello, indiscutiblemente, fundó una seguridad respecto de su derecho.
ii) Tal decisión fue modificada de manera súbita y en forma unilateral, ya que no se contó con la autorización expresa de la pensionada, sin agotar el procedimiento administrativo, máxime que su materialización se causó, incluso, después de proferido el fallo del juzgado de conocimiento. Al respecto, enfatizó la Corte Constitucional:
[…] Se recuerda, como ya se dijo, que a pesar de que la medida adoptada por la Fiscalía Delegada de suspender los efectos jurídicos de los actos suscritos por el acusado era válida en el marco de la vigencia de la Ley 600 de 2000, no era posible aplicarla pues aunque la accionada tiene la facultad de revisar actos administrativos que conceden o reconocen derechos pensiónales, esta debe estar fundada en motivos reales, objetivos y trascendentes, lo que se presentaría en caso de haber sido reconocida la prestación sin cumplir los requisitos, o con base en documentación falsa4; dichas conductas fraudulentas, frente a las accionantes nunca fueron ni propuestas, ni investigadas, ni controvertidas, ni comprobadas, lo que le hubiera permitido a la accionada actuar sin siquiera contar con el consentimiento de las pensionadas.
iii) Existió identidad de sujetos y objeto entre los cuales prosperó la situación y que se modificó, dado que fue la Empresa Puertos de Colombia la cual reconoció la indexación o mesada pensional mediante actos administrativos que se presumen legales, y la entidad hoy accionada es la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, que asumió el reconocimiento y pago de las prestaciones pensionales a cargo del pasivo Pensional de Puertos de Colombia, y fue esta entidad la que expidió las resoluciones que suspendieron los efectos de la 652 del 15 de mayo de 1997.
En conclusión, dentro de la actuación administrativa al interior de la UGPP, se suspendió el pago de la pensión que BAENA MUÑOZ estaba percibiendo, sin que se hubiesen dado los presupuestos de la Ley 797 de 20035 y sin contar con la debida autorización del juez respectivo, pues, recuérdese que la dispuesta por la Fiscalía no era aplicable en este caso, por cuanto las conductas punibles no son imputables a la aquí accionante, incurriéndose en una vulneración al principio del respeto del acto propio de la administración, trayendo como consecuencia una trasgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital.
Lo correcto habría sido que la UGPP, en cumplimiento de la orden emitida por la Fiscalía General de la Nación [se insiste dentro de un proceso penal que no se adelantaba en contra del accionante], como así lo precisó el A-quo constitucional, procediera a realizar los trámites previstos en el apartado 19 de la Ley 797 de 2003 y así determinar si era procedente o no suspender la mesada pensional de la accionante, más cuando esa fue la orden del juez que conoció el proceso penal en donde se involucró la resolución objeto de estudio, en garantía del restablecimiento de derechos.
Es pertinente aclarar que no era posible para la accionante reclamar ante el Juez 16 Penal del Circuito de Ley 600 de 2000 el cumplimiento de la orden dispuesta en el fallo de instancia, pues, como lo advirtió el titular de este despacho judicial, en su respuesta al requerimiento realizado por el juez colegiado de tutela, María Elvia Baena Muñoz no se constituyó como parte dentro del proceso en calidad de tercero incidental, más cuando la decisión aún no ha cobrado ejecutoria.
En el anterior contexto, se confirmará el amparo de los derechos al debido proceso y mínimo vital de MARÍA ELVIA BAENA MUÑOZ.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Decisión de Tutelas Nº 3, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero: Confirmar el fallo impugnado.
Segundo: Ejecutoriada esta decisión, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese y cúmplase.
JAIME HUMBERTO MORENO ACERO
EYDER PATIÑO CABRERA
Nubia Yolanda Nova García
Secretaria
1 CC C-590/05 y T-332/06.
2 Ibídem.
3 Ibídem.
4 Ley 797 de 2003.
5 Artículo 19: “REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.