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LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO
Magistrado Ponente
STP6696-2019
Radicación n° 104532
Acta 125
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil diecinueve (2019).
ASUNTO
Resolver la impugnación presentada por la apoderada de Elcy Pinillos de Alegría, respecto del fallo proferido el 12 de abril del año en curso por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, a través del cual declaró improcedente la acción de tutela interpuesta en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal UGPP, trámite que se extendió a las Fiscalías Primera de Estructura de Apoyo para Foncolpuertos y 22 Delegada ante esa Corporación y el Juez 16 Penal del Circuito de ésta ciudad.
1. LA DEMANDA
Los hechos que soportan la petición de amparo, se pueden sintetizar de la siguiente manera:
1. Omar Alegría Gamboa, quien en vida fuera esposo de la accionante, laboró para FONCOLPUERTOS, motivo por el cual dicha empresa por medio de la Resolución No 014015 del 3 de mayo de 1989, confirmada a través de la Resolución No. 035042 del 12 de junio de 1989, le reconoció un anticipo de jubilación.
2. El 14 de diciembre de 1995, el titular de la prestación social falleció, razón por la cual, mediante Resolución No. 1306 del 25 de junio de 1997, se reconoció la sustitución pensional a su cónyuge, Elcy Pinillos de Alegría
3. Por Resolución No. 1920 del 18 de diciembre de 1997, FONCOLPUERTOS procedió a indexar la mesada pensional que fuera reconocido a nombre del señor Alegría Gamboa.
4. La UGPP, entidad que asumió la carga pensional de los antiguos trabajadores de FONCOLPUERTOS, expidió la Resolución RDP023952 del 12 de junio de 2015, por medio de la cual da cumplimiento a lo dispuesto por las Fiscalías Primera de Estructura de Apoyo para FONCOLPUERTOS y 22 Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá, quienes mediante decisiones del 20 de diciembre de 2011 y 7 de noviembre de 2012, respectivamente, ordenaron suspender los efectos de la Resolución 1920 del 18 de diciembre de 1997.
5. En virtud de lo anterior, la mesada pensional que venía recibiendo la accionante, pasó de $3.757.418,61 a $2.682.274,22.
6. La actora fue reconocida como tercero incidental dentro del proceso penal que se adelanta por el delito de peculado por apropiación en contra de Manuel Heriberto Zabaleta Rodríguez, actuación en la cual tuvieron origen las órdenes dadas por la Fiscalía el 20 de diciembre de 2011 y 7 de noviembre de 2012.
7. Por considerar que se ha visto afectado su derecho fundamental al mínimo vital y tratarse de una persona de la tercera edad, la accionante solicita protección a sus prerrogativas constitucionales y, en virtud de ello, se deje sin efectos la Resolución No. RDP023952 del 12 de junio de 2015 y se proceda a realizar los pagos conforme lo reglado en la Resolución 1920 del 18 de diciembre de 1997.
2. EL FALLO IMPUGNADO
La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá declaró improcedente el amparo por las siguientes razones:
1. Consideró que no se satisfizo el principio de subsidiariedad, en la medida que no ha hecho uso de los mecanismos de defensa con los que cuenta la accionante dentro del proceso penal donde fue reconocida como tercero con interés, por manera que es allí, y más precisamente en la sentencia, donde se resolverá su situación.
2. La accionante no demostró en qué consistía el perjuicio irremediable que se le causaría con la disminución de la mesada pensional.
3. No se satisfacen las exigencias de la sentencia T-199 de 2018, toda vez que los supuestos fácticos del presente asunto difieren con los allí planteados.
3. LA IMPUGNACIÓN
La apoderada de la demandante impugnó el fallo y en sustento de su inconformidad precisó:
1. Asegura que la indexación a la primera mesada pensional es un derecho que le asiste a su mandante, de modo que no se está usando para desnaturalizar la acción constitucional.
2. Sostiene que no es cierto que se cuente con otros medios de defensa, toda vez que esperar a que se resuelva la situación de Manuel Heriberto Zabaleta, es someter a su mandante a una espera indefinida, pasando por alto que se trata de una persona mayor de edad a quien se le afectó su ingreso mensual.
3. Indica que el A quo no cumplió con la tarea de sopesar los perjuicios causados con la decisión de la UGPP, la cual riñe contra la presunción de legalidad de los actos administrativos. Añade que dicha autoridad debió aplicar una excepción de inconstitucionalidad para no dar cumplimiento a la orden impartida por la Fiscalía General de la Nación dentro de un proceso que por peculado se sigue contra una sola persona, pero que ha repercutido en el sustento de varios individuos.
4. Arguye que la presente acción constitucional es plenamente procedente por cumplir con los presupuestos constitucionales, en especial porque la accionante es una persona de la tercera edad cuya salud se está deteriorando y a quien no se le puede exigir la espera de resultados dentro de trámites ordinarios demorados que, en el caso concreto, resultan ineficaces.
4. CONSIDERACIONES
1. De conformidad con lo establecido por en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación presentada contra el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá.
2. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene la facultad de promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
3. En el asunto sub examine, la censura se dirige a lo resuelto en la resolución RDP 023952 del 12 de junio de 2015 dictada por la UGPP, a través de la cual dio cumplimiento a la decisión emanada de la Fiscalía 22 Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá, dentro del proceso que cursa en contra de Manuel Heriberto Zabaleta Rodríguez por el delito de peculado por apropiación, atinente con la suspensión del acto administrativo 1920 del 18 de diciembre de 1997 que dispuso el reajuste del monto de la primera mesada pensional, situación que, en sentir de la parte actora, generó el compromiso de sus derechos fundamentales.
4. Acorde con lo anterior, se advierte en primer lugar que la Sala atenderá las súplicas de la parte actora al evidenciarse un compromiso de sus garantías fundamentales, haciéndose, por tanto, indispensable la intervención del juez de tutela en aras de su pronto restablecimiento, motivo por el cual el fallo impugnado habrá de ser revocado. Estas las razones:
4.1. Oportuno resulta aclarar desde ya que, en el presente asunto, quien acude a reclamar la protección de derechos es la cónyuge de quien generó el derecho pensional, persona que luego de cumplir con el trámite legal pertinente logró ser reconocida como sustituta de aquél, según consta en la Resolución No. 1306 del 25 de junio de 1997, proferida por la Dirección General del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia en Liquidación.
Tal posición le confiere a Elcy Pinilla de Alegría las mismas posibilidades y derechos que en vida tenía su esposo Omar Alegría Gamboa (Q.E.P.D), motivo por el cual le asiste legitimidad para realizar los planteamientos que ahora esboza por vía de tutela y, por lo tanto, pretender que se deje sin efectos aquella decisión administrativa que suspendió la Resolución 1920 de 1997, acto que indudablemente repercutió en la asignación pensional que le fue reconocida por vía de sustitución.
4.2. La acción de tutela se torna procedente en razón a la calidad que ostenta la accionante, es decir, se trata de una persona de especial protección, pues a la fecha cuenta con una edad de 68 años. Sobre este punto, la Corte Constitucional, en sentencia CC T-199-2018, sostuvo:
[…] la categoría de sujeto de especial protección constitucional está conformada por “aquellas personas que debido a su condición física, psicológica o social particular, merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad efectiva”1. Teniendo en cuenta lo anterior, se puede concluir que en este grupo de especial protección se encuentran “los niños, los adolescentes, los adultos mayores, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia y aquellas que se encuentran en extrema pobreza”2, de tal manera que resultaría desproporcionado exigirle a este tipo de personas (en una situación de vulnerabilidad) el “agotamiento de actuaciones administrativas o judiciales de carácter ordinario, que por su dispendioso y lento trasegar judicial, no surgen como el medio más adecuado e idóneo para proteger de manera oportuna y efectiva sus derechos fundamentales”3.
De ahí que «… el juez constitucional puede conceder el reconocimiento y pago de prestaciones económicas que se derivan de una pensión, de manera definitiva, si del material probatorio se puede concluir que (i) el actor es sujeto de especial protección constitucional, (ii) lo pretendido constituye el único sustento del peticionario y su núcleo familiar de tal manera que al negarlo se comprometería de manera grave su mínimo vital, y (iii) los requisitos legales exigidos para el reconocimiento prestacional se cumplen en el caso concreto.
Presupuestos que están presentes en este particular evento, pues como ya se dijo, Elcy Pinillos de Alegría: i) ostenta la condición de sujeto de especial protección dado que es un adulto mayor con 68 años de edad; ii) pretende con la petición de amparo se le conceda la indexación de la primera mesada pensional que le fue otorgada a su esposo fallecido mediante la Resolución 1920 del 18 de diciembre de 1997 de la Dirección General del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia en Liquidación, y suspendida en virtud de la orden impartida por la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior dentro del proceso seguido en contra del funcionario que la autorizó. (iii) La prestación deprecada constituye el único sustento con el cual cuenta la demandante en tutela, lo cual, para el 2015, ascendía a $3.757.418,61, y producto de la citada decisión se disminuyó a $2.682.274,22, hecho que deja entrever una violación del derecho al mínimo vital, toda vez que se produjo una abrupta y significativa reducción de sus ingresos mensuales de la demandante; y (iv) de acuerdo con las pruebas allegadas al expediente, puede inferirse la titularidad del derecho exigido, pues el derecho pensional le fue sustituido a Elcy Pinillos de Alegría desde el año 1997.
4.3. Ahora bien, la Fiscalía 22 Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá ordenó la suspensión de la pensión que venía recibiendo la accionante por vía de sustitución, de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley 600 de 2000, según el cual:
[…] RESTABLECIMIENTO Y REPARACION DEL DERECHO. El funcionario judicial deberá adoptar las medidas necesarias para que cesen los efectos creados por la comisión de la conducta punible, las cosas vuelvan al estado anterior y se indemnicen los perjuicios causados por la conducta punible.
La Corte Constitucional, en la sentencia referenciada [CC T-199-2018], precisó que la facultad de la Fiscalía para ordenar la suspensión de los efectos de actos administrativos que reconocen una prestación de carácter pensional, es una medida necesaria para cesar los efectos que pudo generar la conducta punible calificada; sin embargo, acotó que «(…) la actuación debe ser evidentemente fraudulenta por parte del beneficiario para que la administración pueda revocar su propio acto sin obtener previamente su consentimiento.» [Subrayas y negrillas fuera de texto original].
Sin embargo, dicha condición no se verifica en el caso en concreto toda vez que la actuación penal al interior de la cual se dispuso la suspensión fue contra persona diferente al beneficiario.
En efecto La resolución de acusación se profirió en contra de Manuel Heriberto Zabaleta Rodríguez como presunto autor del delito de peculado por apropiación y no frente a la accionante o su esposo Omar Alegría Gamboa, razón por la cual, a pesar de haberse emitido una orden por parte del ente instructor, esta no podía ser ejecutada automáticamente por la UGPP porque, se insiste, de las piezas procesales aportadas al presente trámite constitucional, la actuación presuntamente fraudulenta «evidentemente» no tuvo como origen un acto del beneficiario, no obstante, las mismas sí podían servir de insumo para que la administración determine la procedencia de la suspensión de la mesada pensional, respetando el derecho al debido proceso administrativo de Omar Alegría Gamboa, hoy representado por su cónyuge superviviente.
Lo anterior, en virtud a que de las pruebas que integran el expediente de tutela, se puede concluir que la resolución de acusación no se emitió en razón a algún tipo de actuación delictiva que hubiera desplegado la accionante o su consorte con el fin de obtener el pago de su mesada pensional, como que nada de ello se indica.
4.4. Además se presentó un compromiso al respectó del acto propio de la administración, en tanto:
i) Se emitió un acto administrativo que creó una situación concreta que generó una sentimiento de confianza en la accionante, puesto que a través de la Resolución 1920 del 18 de diciembre de 1997 se reconoció el reajuste a la mesada pensional, situación que permaneció incólume durante aproximadamente 18 años, lo cual, indiscutiblemente fundó una seguridad respecto al derecho que detentaba la libelista.
ii) La decisión de indexación fue modificada de manera súbita y en forma unilateral, ya que no se contó con la autorización expresa de la sustituta del derecho pensional, sin agotar el procedimiento administrativo y sin la existencia de una orden judicial para llevar a cabo la suspensión. Al respecto, enfatizó la Corte Constitucional:
[…[ Se recuerda, como ya se dijo, que a pesar de que la medida adoptada por la Fiscalía Delegada de suspender los efectos jurídicos de los actos suscritos por el acusado era válida en el marco de la vigencia de la Ley 600 de 2000, no era posible aplicarla pues aunque la accionada tiene la facultad de revisar actos administrativos que conceden o reconocen derechos pensiónales, esta debe estar fundada en motivos reales, objetivos y trascendentes, lo que se presentaría en caso de haber sido reconocida la prestación sin cumplir los requisitos, o con base en documentación falsa4; dichas conductas fraudulentas, frente a las accionantes nunca fueron ni propuestas, ni investigadas, ni controvertidas, ni comprobadas, lo que le hubiera permitido a la accionada actuar sin si quiera contar con el consentimiento de las pensionadas.
iii) Existió identidad de sujetos y objeto entre los cuales prosperó la situación que se modificó, dado que fue la Empresa Puertos de Colombia la cual reconoció la indexación mediante actos administrativos que se presumen legales, y la entidad hoy accionada es la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, que asumió el reconocimiento y pago de las prestaciones pensionales a cargo del pasivo Pensional de Puertos de Colombia, y fue esta la entidad que expidió la resolución que suspendió los efectos de la 1920 del 18 de diciembre de 1997.
iv) En resumen, dentro de la actuación administrativa al interior de la UGPP, se suspendió el pago de la pensión que Elcy Pinillos de Alegría estaba percibiendo sin que se hubiesen dado los presupuestos de la Ley 797 de 20035 y sin contar con la debida autorización del juez respectivo, pues, recuérdese que la dispuesta por la Fiscalía no era aplicable en este caso por cuanto las conductas punibles no son imputables a la aquí accionante, incurriéndose en una vulneración al principio del respeto del acto propio de la administración, trayendo como consecuencia una trasgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital.
5. Por lo anterior, lo correcto habría sido que la UGPP en cumplimiento de la orden emitida por la Fiscalía General de la Nación [se insiste dentro de un proceso penal que no se adelanta en contra de la accionante], procediera a realizar los trámites previstos en el 19 de la Ley 797 de 2003 y así determinar si es procedente o no suspender la mesada pensional del accionante.
6. Así las cosas, se revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, se concederá el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital de Elcy Pinillos de Alegría, en su condición de sustituta pensional de Omar Alegría Gamboa. Por tanto, se dejará sin efecto la resolución RDP 023952 del 12 de junio de 2015, dictada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP y, en su lugar, se le ordenará que dentro del término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta decisión, proceda a realizar el trámite previsto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y mediante acto administrativo debidamente motivado, determine si es procedente o no suspender la pensión que la citada venía percibiendo.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas No. 1 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia impugnada, en su lugar, amparar los derechos al debido proceso y al mínimo vital de Elcy Pinillos de Alegría.
Segundo. DEJAR sin efecto la resolución RDP 023952 del 12 de junio de 2015, dictada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP.
En consecuencia, ORDENAR a la UGPP que dentro del término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta decisión, proceda a realizar el trámite previsto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y mediante acto administrativo debidamente motivado, determine si es procedente o no suspender la pensión que venía percibiendo Elcy Pinillos de Alegría en su condición de sustituta de Omar Alegría Gamboa.
Tercero.- NOTIFICAR esta decisión en la forma prevista por el Decreto 2591 de 1991.
Cuarto.-. REMITIR el asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO
Magistrado
EYDER PATIÑO CABRERA
Magistrado
Nubia Yolanda Nova García
Secretaria
1′ Corte Constitucional, sentencia T-486 de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez).
2 Corte Constitucional, sentencias T-719 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-456 de 2004 (MP Jaime Araújo Rentería), T-700 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-953 de 2008 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-707 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez), T-979 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-1000 de 2012 (MP Jorge lván Palacio Palacio), T-395 de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), entre otras.
3 Corte Constitucional, sentencia T-456 de 2004 (MP Jaime Araújo Rentería), reiterada recientemente en las sentencias T-684 de 2016 (MP María Victoria Calle Correa), T-717 de 2016 (MP Jorge lván Palacio Palacio) y T-228 de 2017 (MP María Victoria Calle Correa).
4 Ley 797 de 2003.
5 Artículo 19: “REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.