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JAIME HUMBERTO MORENO ACERO
Magistrado ponente
STP12079-2019
Radicación n° 106470
Acta 223.
Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019).
I. ASUNTO
Procede la Corte a resolver la acción de tutela presentada por ROBINSON CARRILLO PÉREZ, por conducto de apoderado, contra la Fiscalía Veintidós Delegada ante el Tribunal de Bogotá y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, por la presunta vulneración de los derechos al debido proceso, a la dignidad humana, al mínimo vital, trámite al que fueron vinculados la Fiscalía Primera de la Estructura de Apoyo Foncolpuertos, el Despacho de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá encargado de los asuntos de Foncolpuertos y los Juzgados Dieciséis Penal del Circuito de Bogotá y Segundo de Descongestión de la misma especialidad, así como las partes e intervinientes1 en el proceso penal fundamento de la tutela.
II. HECHOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN
1. Mediante Resolución nº 043058 de 13 de noviembre de 19902, la entonces Empresa Puertos de Colombia -Puerto Terminal Marítimo y Fluvial de Barranquilla reconoció a ROBINSON CARRILLO PÉREZ la pensión de jubilación en cuantía de $72.209.88, a partir del 8 de septiembre de 1990.
2. Posteriormente, en cumplimiento de decisión emitida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Barranquilla3, a través de la Resolución nº 045922 de 22 de octubre de 19924 dicha Empresa, le incrementó el valor de la mesada pensional.
3. Luego, con ocasión de un proveído proferido por el Despacho Cuarto Laboral del Circuito de Barranquilla, Puertos de Colombia en Resolución nº 801 de 19 de abril de 19955 le reajustó nuevamente la mesada pensional a $433.181 y ordenó el pago de $1.748.901.86, por concepto de diferencias pensionales.
Este acto administrativo fue declarado sin efectos de manera definitiva por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión de Bogotá en la sentencia condenatoria de 30 de mayo de 2008, expedida en el proceso que se adelantó contra Luis Hernando Rodríguez Rodríguez.
4. Con ocasión de una reclamación, el entonces Fondo del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, cuyo gerente era Manuel Heriberto Zabaleta Rodríguez, en Resolución nº 636 del 15 de mayo de 19976 reajustó el valor de la pensión a ROBINSON CARRILLO PÉREZ y otras personas más. Así, respecto de este ciudadano, la fijó en $3.554.635, a partir del 1º de mayo de 1997 y ordenó en favor de éste, el pago de $91.074.033.68 por concepto de diferencias de mesadas.
5. Subsiguientemente, con Resolución nº 2102 de 26 de mayo de 1998 se ordenó «el pago del acta de conciliación nº 086 de fecha 25 de junio de 1997», donde se menciona a CARRILLO PÉREZ7 (se desconoce el valor exacto de las suma reconocida en favor de ese ciudadano).
5. Luego, a través de la Resolución nº 2070 de 20 de mayo de 1998, «se aclara la constitución definitiva de los beneficiarios y sumas a cancelar por sentencias y conciliaciones judiciales correspondientes al mes de mayo de 1998 a través del mecanismo de abonos de deuda pública títulos Tes (sic) Clase B», en la cual se menciona a ROBINSON CARRILLO PÉREZ.
5. Posteriormente, dentro del proceso penal que se adelanta contra el exgerente del entonces Fondo Pasivo Social Empresa Puertos de Colombia, Manuel Heriberto Zabaleta Rodríguez -actualmente en curso, pendiente por emitir sentencia de primera instancia-, la Fiscalía Primera de la Estructura de Apoyo para Foncolpuertos, el 20 de diciembre de 2011 profirió resolución de acusación y ordenó la suspensión de los efectos jurídicos y económicos de varios actos administrativos, entre ellos, las Resoluciones 636 de 1997 y 2102 de 1998; decisión que la Fiscalía 22 Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá confirmó el 7 de noviembre de 2012.
5. En tal virtud, la creada Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ha emitido varias Resoluciones tendientes a materializar la mencionada orden judicial, entre ellas, las nº 028179 de 10 de julio de 20158, 034771 de 6 de septiembre de 20179 y 022362 del 18 de junio de 201810.
5. En esta última, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social puntualizó:
i) Que ante la suspensión de los efectos jurídicos y económicos del acto administrativo 636 del 15 de mayo de 1997 y la declaración sin efectos del identificado con el nº 801 de 19 de abril de 1995 -referida en el numeral 3 de este acápite-, el valor de la mesada pensional de ROBINSON CARRILLO PÉREZ, corresponde a la reconocida en la Resolución nº 045922 de 22 de octubre de 1992 -mencionado en el numeral 2 -.
ii) Que de acuerdo con el concepto de la Subdirección Jurídica de esa Unidad, «en los casos de Zabaleta y otras decisiones de suspensión PROVISIONAL hasta tanto no se profiera una decisión NO es viable pronunciarnos sobre INEXACIÓN DE PRIMERA MESADA PENSIONAL por cuanto el Juez de Conocimiento puede revocar la decisión de la Fiscalía provisional y estaremos abocados un doble reconocimiento y pago».
Contra ese acto administrativo ROBINSON CARRILLO PÉREZ interpuso los recursos de reposición y apelación, que fueron resueltos desfavorablemente en las Resoluciones nº 025867 de 4 de julio de 201811 y 033148 de 8 de agosto de 201812.
III. PRETENSIONES
La parte actora invoca las siguientes:
«[…] Tercero: se conceda ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, suspender los efectos aplicado mediante la RD 028179 de julio de 10 de 2015 (sic), a la resolución número 636 del 15 de mayo de 1997, y se incluyó a nómina la resolución número 043058 del 13 de noviembre de 1990, modificada por la resolución RDP 049078 de diciembre de 2016, modificada por la RDP 034771 de septiembre 6 de 2017, con la cual se ordenó suspender los efectos jurídicos y económicos de la resolución número 435 del 15 de mayo de 1997, incluido en nómina con la resolución 801 del 19 de abril de 1995, de la indexación de la primera mesada pensional, por la resolución número 636 del 15 de mayo de 1997, con una mesada indexada de $3.354.635 a partir del 1 de mayo de 1997».
Cuarto: Se conceda ordenar dejar sin efectos jurídicos la medida ordenada en la RDP 028179 del 2015, modificada por la 049078 de 2016, y la RDP 034771 de 2017, y en su lugar restablecer los efectos jurídicos económicos de la resolución número 636 del 15 de mayo de 1997.
Quinto: Se conceda ordene el pago retroactivo de la primera mesada pensional indexada y reajustada a partir de exclusión de nómina pensionados la resolución 636 del 15 de mayo de 1997.
IV. INTERVENCIONES
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social
La Subdirectora de Defensa Judicial Pensional refirió que la expedición de los «actos administrativos de ejecución» que afectaron la mesada pensional de ROBINSON CARILLO PÉREZ se originaron en la medida de suspensión decretada por el ente acusador dentro del proceso penal que se adelanta contra Manuel Heriberto Zabaleta, actualmente a cargo del Juzgado Dieciséis Penal del Circuito de Bogotá, al interior del cual, como lo han hecho otros afectados, puede acudir en aras de discutir la medida cautelar decretada por la Fiscalía.
Señaló que tampoco se cumple el presupuesto de la inmediatez.
Finalmente, allegó constancia expedida por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP- donde se certifican los «salarios devengados», «descuentos» y «neto» pagados al accionante desde diciembre de 1998 a agosto de 2019.
Juzgado Dieciséis Penal del Circuito de Bogotá
El titular informó que ese Despacho, bajo el trámite de la Ley 600 de 2000, adelanta proceso contra Manuel Heriberto Zabala Rodríguez, por el delito de peculado por apropiación, que actualmente se encuentra pendiente para emitir sentencia de primera instancia.
Estimó que la acción de tutela es improcedente en la medida que, por constituir las resoluciones atacadas actos administrativos de ejecución, pueden ser discutidos al interior de ese proceso penal. Sin embargo, el gestor constitucional, a diferencia de otras muchas personas, no se ha constituido como tercero incidental, ni tampoco ha elevado petición alguna relacionada con la inconformidad que hoy ventila.
Fiscalía 397 Destacada ante el Juzgado Dieciséis Penal del Circuito de Bogotá
El delegado informó que, en efecto, dentro del proceso adelantado contra Manuel Heriberto Zabala Rodríguez, la Fiscalía Primera de la Estructura de Apoyo de Foncolpuertos, el 20 de diciembre de 2011, profirió acusación por los hechos derivados de «actos administrativos, sentencias, mandamientos y actas de conciliación», entre los cuales se encuentran la Resolución 636 del 15 de mayo de 1997; decisión que fue confirmada por la Fiscalía 22 Delegada ante el Tribunal de Bogotá.
Unidad de Fiscalías Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá
El Técnico II de esa Unidad se pronunció en similares términos al inmediatamente anterior descrito e informó que la Fiscalía Veintidós fue suprimida mediante resolución 000484 del 21 de julio de 2016.
V. CONSIDERACIONES
De conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 1º del Decreto 1983 de 2017, que modificó el canon 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la presente demanda, en tanto ella involucra a la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, cuyo superior funcional lo es esta Corporación.
El precepto 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover postulación ante los jueces, con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley; siempre que no exista otro medio de defensa judicial o, existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
En el asunto sub examine, la censura se dirige a lo resuelto en las resoluciones nº 028179 de 10 de julio de 201513, 034771 de 6 de septiembre de 201714 y 022362 del 18 de junio de 201815 dictadas por la UGPP, a través de las cuales dio cumplimiento a la decisión emanada de la Fiscalía 22 Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá, dentro del proceso que cursa en contra de Manuel Heriberto Zabaleta Rodríguez por el delito de peculado por apropiación, atinente con la suspensión del acto administrativo nº 636 de 15 de mayo de 1997 que dispuso el reajuste del monto de la primera mesada pensional, situación que, en sentir de la parte actora, generó el compromiso de sus derechos fundamentales en especial al mínimo vital, en razón a que la suma que venía recibiendo -correspondía a $3.554.635 para el año 1997- se redujo ostensiblemente.
Se partirá por señalar que la Sala varió el criterio jurídico plasmado entre otras, en las decisiones CSJ STP10121-2017, 10 jul. 2017, rad. 91325; CSJ STP5542-2018, 16 abr. 2018, rad. 98013; CSJ STP 8411-2018, 28 jun. 2018, rad. 99168 y CSJSTP9511-2018, 19 jul. 2018, rad. 99257 y, en su lugar, atenderá las súplicas de la parte actora al evidenciarse un compromiso de sus garantías fundamentales, haciéndose, por tanto, indispensable la intervención del juez de tutela en aras de su pronto restablecimiento, motivo por el cual el fallo impugnado habrá de ser revocado. Estas las razones:
Se anticipa, la acción de tutela se torna procedente en razón a la calidad que ostenta el accionante, es decir, se trata de un sujeto de especial protección, pues a la fecha cuenta con una edad de 80 años. Sobre este punto, la Corte Constitucional, en sentencia CC T-199-2018, sostuvo:
[…] la categoría de sujeto de especial protección constitucional está conformada por “aquellas personas que debido a su condición física, psicológica o social particular, merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad efectiva”16. Teniendo en cuenta lo anterior, se puede concluir que en este grupo de especial protección se encuentran “los niños, los adolescentes, los adultos mayores, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia y aquellas que se encuentran en extrema pobreza”17, de tal manera que resultaría desproporcionado exigirle a este tipo de personas (en una situación de vulnerabilidad) el “agotamiento de actuaciones administrativas o judiciales de carácter ordinario, que por su dispendioso y lento trasegar judicial, no surgen como el medio más adecuado e idóneo para proteger de manera oportuna y efectiva sus derechos fundamentales”18.
De ahí que «… el juez constitucional puede conceder el reconocimiento y pago de prestaciones económicas que se derivan de una pensión, de manera definitiva, si del material probatorio se puede concluir que (i) el actor es sujeto de especial protección constitucional, (ii) lo pretendido constituye el único sustento del peticionario y su núcleo familiar de tal manera que al negarlo se comprometería de manera grave su mínimo vital, y (iii) los requisitos legales exigidos para el reconocimiento prestacional se cumplen en el caso concreto.
Esos presupuestos están presentes en este particular evento, pues como ya se dijo, ROBINSON CARRILLO PÉREZ: i) ostenta la condición de sujeto de especial protección dado que es un adulto mayor con 80 años de edad; ii) pretende con la petición de amparo se le conceda la indexación de la primera mesada pensional que le fue otorgada mediante la Resolución 636 del 15 de mayo de 1997 de la Dirección General del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia en Liquidación, y suspendida en virtud de la orden impartida por la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior dentro del proceso seguido en contra del funcionario que la autorizó. La prestación deprecada constituye el único sustento, con el cual y durante un largo período suplía sus propias necesidades, cuyo monto disminuyó ostensiblemente al punto que no es suficiente para garantizar sus necesidades básicas, hecho que deja entrever una violación del derecho al mínimo vital.
La Fiscalía 22 Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá ordenó la suspensión de la pensión que venía recibiendo CARRILLO PÉREZ, de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley 600 de 2000, según el cual:
[…] RESTABLECIMIENTO Y REPARACION DEL DERECHO. El funcionario judicial deberá adoptar las medidas necesarias para que cesen los efectos creados por la comisión de la conducta punible, las cosas vuelvan al estado anterior y se indemnicen los perjuicios causados por la conducta punible.
La Corte Constitucional, en la sentencia referenciada [CC T-199-2018], precisó que la facultad de la Fiscalía para ordenar la suspensión de los efectos de actos administrativos que reconocen una prestación de carácter pensional, es una medida necesaria para cesar los efectos que pudo generar la conducta punible calificada; sin embargo, acotó que «(…) la actuación debe ser evidentemente fraudulenta por parte del beneficiario para que la administración pueda revocar su propio acto sin obtener previamente su consentimiento.» [Subrayas y negrillas fuera de texto original].
Conforme con lo anterior, se concluye:
La resolución de acusación se profirió en contra de ROBINSON CARRILLO PÉREZ como presunto autor del delito de peculado por apropiación y no frente al aquí accionante, razón por la cual, a pesar de haberse emitido una orden por parte del ente instructor, esta no podía ser ejecutada automáticamente por la UGPP porque, se insiste, de las piezas procesales aportadas al presente trámite constitucional, la actuación presuntamente fraudulenta «evidentemente» no tuvo como origen un acto del beneficiario, no obstante, las mismas sí podían servir de insumo para que la administración determine la procedencia de la suspensión de la mesada pensional, respetando el derecho al debido proceso administrativo de dicho ciudadano.
Lo anterior, atendiendo que de las pruebas que hacen parte del expediente de tutela, la resolución de acusación no se emitió en razón a las actuaciones delictivas desplegadas por el aquí actor con el fin de obtener el pago de su mesada pensional.
De conformidad con las exigencias aludidas en precedencia en punto del respeto del acto propio de la administración, en este caso se presentó un compromiso a ese principio por las siguientes razones:
i) Se emitió un acto administrativo que creó una situación concreta que generó una sentimiento de confianza en el accionante, puesto que a través de la Resolución 636 del 15 de mayo de 1997 que reconoció el reajuste a la mesada pensional, el petente estuvo inmerso en tal situación durante aproximadamente 18 años y ello indiscutiblemente fundó una seguridad respecto de su derecho.
ii) Tal decisión fue modificada de manera súbita y en forma unilateral, ya que no se contó con la autorización expresa del pensionado, sin agotar el procedimiento administrativo y sin la existencia de una orden judicial para llevar a cabo la suspensión. Al respecto, enfatizó la Corte Constitucional:
[…] Se recuerda, como ya se dijo, que a pesar de que la medida adoptada por la Fiscalía Delegada de suspender los efectos jurídicos de los actos suscritos por el acusado era válida en el marco de la vigencia de la Ley 600 de 2000, no era posible aplicarla pues aunque la accionada tiene la facultad de revisar actos administrativos que conceden o reconocen derechos pensiónales, esta debe estar fundada en motivos reales, objetivos y trascendentes, lo que se presentaría en caso de haber sido reconocida la prestación sin cumplir los requisitos, o con base en documentación falsa19; dichas conductas fraudulentas, frente a las accionantes nunca fueron ni propuestas, ni investigadas, ni controvertidas, ni comprobadas, lo que le hubiera permitido a la accionada actuar sin si quiera contar con el consentimiento de las pensionadas.
iii) Existió identidad de sujetos y objeto entre los cuales prosperó la situación y que se modificó, dado que fue la Empresa Puertos de Colombia la cual reconoció la indexación mediante actos administrativos que se presumen legales, y la entidad hoy accionada es la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, que asumió el reconocimiento y pago de las prestaciones pensionales a cargo del pasivo Pensional de Puertos de Colombia, y fue esta la entidad que expidió las resoluciones que suspendieron los efectos de la 636 del 15 de mayo de 1997.
En conclusión, dentro de la actuación administrativa al interior de la UGPP, se suspendió el pago de la pensión que CARRILLO PÉREZ estaba percibiendo sin que se hubiesen dados los presupuestos de la Ley 797 de 200320 y sin contar con la debida autorización del juez respectivo, pues, recuérdese que la dispuesta por la Fiscalía no era aplicable en este caso por cuanto las conductas punibles no son imputables al aquí accionante, incurriéndose en una vulneración al principio del respeto del acto propio de la administración, trayendo como consecuencia una trasgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital.
Lo correcto habría sido que la UGPP en cumplimiento de la orden emitida por la Fiscalía General de la Nación [se insiste dentro de un proceso penal que no se adelanta en contra del accionante], procediera a realizar los trámites previstos en el 19 de la Ley 797 de 2003 y así determinar si es procedente o no suspender la mesada pensional del accionante.
En el anterior contexto, se concederá el amparo de los derechos al debido proceso y mínimo vital de ROBINSON CARRILLO PÉREZ. Por tanto, se dejará sin efecto las resoluciones nº 028179 de 10 de julio de 201521, 034771 de 6 de septiembre de 201722 y 022362 del 18 de junio de 2018, dictadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP y, en su lugar, se le ordenará que dentro del término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta decisión, proceda a realizar el trámite previsto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y mediante acto administrativo debidamente motivado, determine si es procedente o no suspender la pensión que el citado venía percibiendo.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas No. 3 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
Primero. CONCEDER el amparo de los derechos al debido proceso y al mínimo vital de ROBINSON CARILLO PÉREZ.
Segundo. DEJAR sin efecto las resoluciones nº 028179 de 10 de julio de 201523, 034771 de 6 de septiembre de 201724 y 022362 del 18 de junio de 2018, dictadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP.
En consecuencia, ORDENAR a la UGPP que dentro del término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta decisión, proceda a realizar el trámite previsto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y mediante acto administrativo debidamente motivado, determine si es procedente o no suspender la pensión que venía percibiendo ROBINSON CARILLO PÉREZ.
Tercero.- En caso de no ser impugnada, REMITIR el asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese y cúmplase.
JAIME HUMBERTO MORENO ACERO
EYDER PATIÑO CABRERA
LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO
Nubia Yolanda Nova García
Secretaria
1 Fiscalía 397 Seccional Delegada para Foncolpuertos y Cajanal, apoderado de la parte civil (Argemiro Mora Castro), defensor (Jaime López Julio), procesado Manuel Heriberto Zabaleta Rodríguez y las 285 personas que se constituyeron como terceros incidentales.
2 Folios 16 a 18, cuaderno tutela y las 285 personas que se constituyeron como terceros incidentales
3 Folio 3, ib.
4 Folio 19 a 20, ib.
5 Folios 21 a 26, ib.
6 Folio 27 a 30, ib.
7 Folio 36, ib.
8 Folios 43 a 51, ib.
9 Folios 52 a 60, ib
10 Folios 61 a 66, ib.
11 Folios 67 a 73, ib.
12 Folios 74 a 78, ib.
13 Folios 43 a 51, ib.
14 Folios 52 a 60, ib
15 Folios 61 a 66, ib.
16′ Corte Constitucional, sentencia T-486 de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez).
17 Corte Constitucional, sentencias T-719 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-456 de 2004 (MP Jaime Araújo Rentería), T-700 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-953 de 2008 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-707 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez), T-979 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-1000 de 2012 (MP Jorge lván Palacio Palacio), T-395 de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), entre otras.
18 Corte Constitucional, sentencia T-456 de 2004 (MP Jaime Araújo Rentería), reiterada recientemente en las sentencias T-684 de 2016 (MP María Victoria Calle Correa), T-717 de 2016 (MP Jorge lván Palacio Palacio) y T-228 de 2017 (MP María Victoria Calle Correa).
19 Ley 797 de 2003.
20 Artículo 19: “REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.
21 Folios 43 a 51, ib.
22 Folios 52 a 60, ib
23 Folios 43 a 51, ib.
24 Folios 52 a 60, ib