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PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR
Magistrada ponente
AP3102-2019
Radicación N° 55.322
(Aprobado Acta Nº185)
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil diecinueve (2019)
ASUNTO
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la fiscal y el representante de la Unidad para la Reparación de las Víctimas, contra el auto del 7 de mayo de 2019, proferido por una magistrada con función de control de garantías de la Sala de Justicia y Paz del Tribunal Superior de Bogotá. Mediante esta determinación, negó la declaración de ausencia de vocación reparadora de un bien inmueble destinado para la reparación de las víctimas, ofrecido por MIGUEL ÁNGEL MELCHOR MEJÍA MÚNERA.
I. ANTECEDENTES PROCESALES PERTINENTES
1.1 En el marco de la desmovilización del Bloque Vencedores de Arauca de las extintas Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), el 25 de mayo de 2007, el -durante un tiempo- postulado MIGUEL ÁNGEL MELCHOR MEJÍA MÚNERA1 ofreció 57 inmuebles para la reparación de las víctimas del accionar de esa organización. Esos bienes, según informó el señor MEJÍA MÚNERA, pese a no figurar a su nombre, hacían parte de los adquiridos por su hermano VÍCTOR MANUEL para lavar dineros ilegales, producto de las actividades de narcotráfico que ejercía la organización delincuencial por ellos liderada, que operaba con el apoyo de las AUC.
En el listado de bienes, entre otros, figura el lote de terreno identificado con matricula inmobiliaria N° 146-26303, ubicado en la vereda Playas del Viento del municipio de San Bernardo del Viento (Córdoba).
1.2 El 14 de diciembre del 2018, la Fiscal 7ª del Grupo Interno de Trabajo de Persecución de Bienes solicitó que se declarara la ausencia de vocación reparadora del mencionado bien, por cuanto:
1.2.1 El bien en cuestión es de uso público, como quiera que la Capitanía del Puerto de Coveñas indicó que, conforme a la información suministrada por la Dirección General Marítima y el Centro de Investigación Oceanográfica e Hidrográfica del Caribe, el lote cuenta con un área de 1.009,2 metros cuadrados, los cuales se encuentran totalmente sobre terrenos con características técnicas de bajamar, de acuerdo con lo previsto en los arts. 166 y 167 del Decreto Ley 2324 de 1984.
1.2.2 Según esas normas, sostiene, las playas marítimas y zonas de bajamar se definen como bienes de uso público, cuyo titular es la Nación, motivo por el cual son intransferibles a cualquier título a los particulares, quienes sólo podrán obtener concesiones, permisos o licencias para su uso y goce, de acuerdo a la ley.
1.2.3 El informe de alistamiento señala que el predio se encuentra ubicado en una zona inundable con frecuencia, no existen cultivos de ninguna naturaleza y tampoco es apto para el turismo. Esas características, subraya, son corroboradas por la ingeniera topográfica que rindió testimonio en el curso de la audiencia, quien también precisó que hay una capa vegetativa que cubre el 20% del predio, no existen vías de acceso al mismo, no hay viviendas cercanas y tampoco existe una infraestructura que permita desarrollo turístico.
1.2.4 El valor comercial señalado en el informe de alistamiento no corresponde a la realidad, motivo por el cual, puntualiza, el bien carece de vocación reparadora y, por ende, es improcedente solicitar la imposición de medidas cautelares.
1.3 Mediante el auto ya referido, la magistrada de control de garantías de la Sala de Justicia y Paz del Tribunal Superior de Bogotá declaró “improcedente” la referida solicitud. Esta determinación fue apelada por la fiscal y el representante de la Unidad para la Reparación de las Víctimas. Por haber sido debidamente sustentado, el a quo concedió el recurso, lo que motiva el conocimiento del proceso por la Corte.
II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN APELADA
El a quo negó la solicitud de declaratoria de ausencia de vocación reparadora del plurimencionado lote de terreno, con fundamento en lo previsto en los arts. 63 de la Constitución, 11 de la Ley 975 de 2005, 166 del Decreto 2324 de 1984 y 62 del Decreto 3011 de 2013. De dichas normas, sostiene se extracta que el carácter inalienable, imprescriptible e inembargable de los bienes públicos no es absoluta, por cuanto el paso del tiempo o las concesiones estatales pueden “hacerles perder su condición de bienes fiscales o de uso público” y, por consiguiente, pertenecer a particulares.
En la reconstrucción de los antecedentes del predio, puso de presente que la matrícula inmobiliaria N° 146-26303 debe su apertura a la sentencia de 16 de mayo de 1995, proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica (Córdoba) -dictada dentro del proceso radicado con el N° 01067-, mediante la cual declaró la pertenencia de una parte del lote a favor de Elvira Bautista Castro.
Dicha “tradición”, indica, consta de cinco anotaciones y registros que se encuentran vigentes, conforme al concepto de la Superintendencia de Notariado y Registro. Adicionalmente, cuenta con folio de matrícula N° 146-22-506, por lo que la declaratoria de pertenencia cobija un predio de mayor extensión y cuenta con la ficha catastral N° 000000100258 0000001-001.
En esa dirección, destaca, es claro que, por virtud de una decisión judicial -ejecutoriada-, “el bien salió de la esfera del dominio público para convertirse en un bien privado”, por lo que carece de sustento lo manifestado por la fiscal.
Así mismo, aduce, no se pusieron de presente elementos que permitan concluir que el referido fallo es producto de maniobras fraudulentas o que es inexistente. Es más, enfatiza, si ello fuese así, el proceso especial de justicia y paz no es el escenario adecuado para revertir los efectos jurídicos declarados por la jurisdicción civil, siendo ésta la única competente para conocer del asunto, mediante la acción de revisión.
De otro lado, expone, tampoco es viable el argumento del representante de la Unidad para la Reparación de las Víctimas, cifrado en la posibilidad de solicitar la nulidad de la sentencia del 16 de mayo de 1995, por ser el predio “demasiado oneroso”, pues la sentencia ya está ejecutoriada y la única vía judicial posible para la entidad estatal sería la revisión. Y esta acción, resalta, no podría ser promovida por la Unidad de Víctimas, por carecer de legitimidad para ello.
Además, agrega, en la quinta anotación del certificado de matrícula inmobiliaria figura una medida cautelar sobre el inmueble, decretada por la Fiscalía 25 de la Unidad Nacional para la Extinción de Dominio -en la investigación radicada con el N° 200814661916-. Ello, en su criterio, corrobora la condición privada del bien, pues de lo contrario no podría ser objeto de medidas cautelares.
Por último, puntualiza, el terreno es rural, razón por la cual no requiere de valoración sobre la vocación reparadora conforme al art. 62 del Decreto 3011 de 2013. En ese sentido, destaca, en el certificado de libertad y tradición, así como en el Acuerdo N° 31 del diciembre 5 del 2012 de la Secretaría de Planeación Municipal de San Bernardo del Viento y el informe de verificación física de la Fiscalía, se advierte que el bien tiene ese carácter.
III. MOTIVOS DE IMPUGNACIÓN
3.1 La fiscal demanda la revocatoria del auto impugnado, a fin de que la Corte declare la vocación no reparadora del bien.
En sustento de su pretensión, aduce que las normas citadas por el a quo no permiten la prescripción adquisitiva de dominio sobre bienes públicos. Bien sabido es, enfatiza, que el ejercicio de posesión por un determinado tiempo puede otorgar la propiedad, pero de bienes privados, nunca públicos. Por ello, a su modo de ver, la interpretación aplicada por la magistrada de control de garantías, “en ampliación”, no desvirtúa la calidad de bien público del inmueble.
De igual manera, expone, a través del informe de alistamiento se pudo verificar que jamás se ha ejercido posesión sobre tal inmueble. La única posesión que se ejerció, sostiene, fue sobre un terreno de mayor extensión, pero no en relación con el identificado con la matrícula inmobiliaria N° 146-26303, ubicado en la vereda Playas del Viento del municipio de San Bernardo del Viento (Córdoba).
No existen, prosigue, registros documentales de la sentencia de pertenencia en los archivos del juzgado y tampoco se encontró en la notaría “precedente” de la referida matrícula inmobiliaria.
Por otra parte, destaca que, con fundamento en la inspección que realizaron los investigadores de la Fiscalía al inmueble -localizado con las coordenadas que verificó la DIMAR-, se estableció que ese terreno está en bajamar, lo que lo hace público. Asimismo, subraya, con la declaración del señor John Jairo Hernández Álvarez se acreditó que jamás se hizo alguna construcción ni hubo servidumbre sobre el mismo. Lo único que hacían algunos pobladores de la zona en el inmueble, era sacar agua y llevarla al hotel -embargado por una autoridad judicial civil, distinta a la extinción de dominio-.
La medida decretada por la Fiscalía 25 de Extinción de Dominio, alega, se aplicó en el marco de una investigación penal en la que se estableció que el inmueble había sido adquirido por los hermanos MEJÍA MÚNERA en desarrollo de sus actividades de narcotráfico y, por eso, “lo cauteló”. Más en dicho proceso, resalta, se “archivó el bien”, porque se pudo establecer que era un inmueble de uso público.
Respecto al carácter rural del terreno, manifiesta, no basta con simplemente individualizar el lote y decir que es rural para otorgarle vocación reparadora, ya que los principios generales de la Ley de Justicia y Paz indican que “todo se debe interpretar en favor de las víctimas”.
Por último, añade, el terreno mal podría utilizarse para reparar a las víctimas, pues está inundado permanentemente y, por ese motivo, sería más costoso dejarlo en administración del Fondo de Reparación, máxime que es evidente la imposibilidad de venderlo.
3.2 Por su parte, el representante de la Unidad para la Reparación de las Víctimas coadyuva los argumentos de impugnación presentados por la Fiscalía, adicionando que no se puede hacer una interpretación simplista del art .62 del Decreto 3011 de 2013, pues se podrían conculcar los derechos de las víctimas.
Es en pro de éstas, señala, que los principios constitucionales aplicables a la justicia transicional permiten flexibilizar y ponderar ciertos derechos para obtener lo más beneficioso para sus intereses.
La Fiscalía, resalta, demostró que habilitar la utilización de dicho predio cuesta mucho más de lo que vale el predio en sí, por lo que “la operación de cálculo matemático lógico” indica que la ganancia neta va a ser cero. El terreno, concluye, representaría “cero” para la reparación de las víctimas.
IV. POSICIÓN DE LOS NO RECURRENTES
4.1 La representante de víctimas manifestó que la decisión impugnada se ajusta a lo previsto en la Ley 200 de 1936, la Ley 160 de 1994, el art. 675 del Código Civil, el art. 63 del C.G.P. y “el precedente judicial” sobre “baldíos” y procesos de pertenencia.
De igual forma, solicita mantener en firme la providencia, atendiendo a que la Fiscalía no ha desvirtuado la titularidad -privada- del bien ubicado en San Bernardo del Viento. En ese sentido, enfatiza, no se puede “infirmar” el derecho de propiedad, máxime que quien aparece como titular del derecho de dominio, el INCODER y la Agencia Nacional de Tierras no han podido cuestionar las afirmaciones de la Fiscalía.
Otro aspecto importante, señala, es que el proceso de justicia y paz está orientado por “el principio pro-víctima”, por lo que para establecer la vocación reparadora de un bien se debe dejar de lado su valor catastral o comercial, pues “así fuera un simple peso, serviría para reparar a las víctimas”.
Al referirse al bien de mayor extensión, sostiene, la fiscal olvidó el principio general de derecho según el cual “lo accesorio ha de seguir la suerte de lo principal”. En ese entendido, agrega, no se ha declarado judicialmente que la sentencia que declaró la pertenencia es ilegal ni se ha “tachado de falso” el fallo.
4.2 Por su parte, el representante del Ministerio Público manifiesta que el inmueble es un bien de uso privado, porque hay una decisión judicial que así lo declara. Además, al confrontar esa decisión con el concepto de la DIMAR -según el cual el mencionado bien es un terreno de bajamar-, por seguridad jurídica “debe pesar más, frente al ordenamiento jurídico, la decisión de un juez de la República”. Así las cosas, concuerda con el a quo en este punto de decisión y, agrega, en la solicitud de declaración de ausencia de vocación reparadora nada dijo la fiscal sobre la decisión de archivo que tomó su homóloga de la Unidad de Extinción de Dominio, por ser un bien de uso público.
Pese a lo anterior, el Procurador solicitó la revocatoria de la decisión, pues si bien el lote es un bien rural y no se discute su vocación reparadora, acudiendo al “test de proporcionalidad” la Corte debe considerar que se demostró que el terreno está inundado, por lo que no es fácil delimitarlo y se convierte en un imposible reparar a las víctimas, por cuanto la administración sería más onerosa que el beneficio que le traería a aquéllas.
V. CONSIDERACIONES
5.1 Toda apelación comporta un ejercicio dialéctico, en el que la tesis es la providencia recurrida; y la antítesis, la impugnación. De esa contradicción, le corresponde a la Sala extraer la síntesis de tal antagonismo, que será la decisión del recurso. Desde luego, todo ello mediado por la fijación de las respectivas premisas normativas, a la luz de las cuales ha de resolverse la discordancia entre la decisión impugnada y la apelación.
5.1.1 Pues bien, en resumen, al negar la solicitud de la Fiscalía, el a quo afirmó la vocación reparadora del mencionado lote, por considerar que si bien el terreno concernido “tuvo” la condición de bien de uso público, no es menos cierto que “perdió tal carácter” en virtud de lo dispuesto por autoridad judicial competente, con efectos de cosa juzgada. Entonces, en su criterio, por tratarse de un bien privado y rural ostenta plena aptitud para reparar a las víctimas.
Por su parte, los apelantes plantean, en esencia, que contrario a lo consignado en el auto impugnado, el bien es de uso público, por lo que de ninguna manera puede pertenecer a particulares -postulados-. Y, en ese entendido, mal podría serle suprimido a aquéllos el derecho de dominio, para utilizar el terreno con fines de reparación.
A tal controversia subyace una problemática sustancial sobre la naturaleza de los bienes inmuebles -privados o de uso público- y los atributos de la propiedad derivados de la titularidad estatal o particular. Ello, desde luego, enmarcado en los estándares de un proceso jurisdiccional especial, de naturaleza penal-transicional, donde los postulados ceden su derecho a la propiedad, a fin de reparar a las víctimas.
En lo fáctico, han de determinarse las características del terreno, así como reconstruirse su historial de titularidad, pues de ello deriva la posibilidad o imposibilidad de ser entregado para fines de reparación de víctimas. Además, de su condición -rural o urbana-, depende si al bien inmueble se le valora o no la vocación reparadora.
5.1.1.1 De acuerdo con el art. 63 de la Constitución, entre otros, los bienes de uso público y los demás bienes que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
En esa dirección, el art. 102 ídem preceptúa que el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación. Por ello, a tono con el art. 82 ídem, es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común.
De igual manera, el art. 674 del C.C. señala que se llaman bienes de la Unión -entiéndase, de la Nación- aquellos cuyo dominio pertenece a la República. Si su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, agrega la norma, se llaman bienes de la Nación de uso público o bienes públicos del territorio.
5.1.1.2 Por detentar el Estado la propiedad de ese tipo de bienes se derivan sus características de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sobre las cuales han de destacarse los siguientes aspectos:
Son imprescriptibles, esto es, no son bienes susceptibles de adquirir por prescripción, con lo cual se protege la propiedad pública y su fin último que es el uso por la comunidad; son inalienables, es decir, se encuentran fuera del comercio y no pueden ser materia de actos jurídicos que impliquen disposición o pérdida de la finalidad del bien, sin perjuicio de que el Estado pueda permitir su utilización, con fines públicos o privados, mediante instrumentos como la concesión, la licencia o el permiso, los cuales no pueden afectar en manera alguna ni la propiedad que detenta la Nación ni la naturaleza pública y la destinación al uso común, que les son característicos; y son inembargables, de manera que no hacen parte del activo o patrimonio de la Nación y por lo mismo no constituyen la prenda general de los acreedores, de allí que ninguna medida de ejecución judicial puede restringir el uso directo e indirecto del bien2.
Sobre la imposibilidad de que el dominio sobre los bienes de uso público pueda ser adquirido por prescripción adquisitiva (arts. 2519 C.C. y 375-4 C.G.P.), la jurisprudencia contencioso administrativa3 ha clarificado que los actos jurídicos que contravengan tal prohibición han de reputarse ineficaces:
[L]a actora denuncia como violad[o] [su derecho de propiedad], en cuyo concepto de la violación emergen, como cuestión principal la de la eficacia que puede tener en el caso de la declaración judicial de pertenencia a favor de un particular, (…) así como la venta posterior que el beneficiario de la sentencia hizo de la actora de una parte del terreno objeto de dicha declaración (…). De entrada, cabe decir que tales actos no tienen eficacia alguna respecto de playas y terrenos de bajamar, por ser ambos bienes de uso público (…), lo cual determina dos consecuencias que les restan todo valor jurídico frente a estos bienes, a saber: de una parte, los bienes de uso público no se prescriben en ningún caso (…), y otra, son de la Nación (…). /[L]a sala debe concluir que la decisión judicial y el acto contractual aducidos por la actora no son oponibles en cuanto comprendan zona de playa y terrenos de bajamar, de suerte que si dentro de los linderos de los terrenos adquiridos por la sociedad ahora actora quedó comprendida algún área que esté constituida por playa o por terrenos de bajamar, el respectivo acto de enajenación no tiene eficacia alguna respecto de dicha área, por cuanto se entiende que ésta nunca ha salido del dominio de la Nación, y, a contrario sensu, nunca ha entrado al dominio de la actora ni de quien pretendió transferírsela, por fuerza de las razones jurídicas y geopolíticas anotadas. / En consecuencia, si en la actuación administrativa (…) se verificó que el muro que ordenó remover está construido en zona de playa, y en el proceso no se ha desvirtuado que dicha orden no está desconociendo la sentencia judicial, dado que no es oponible, en cuanto al área de mención, y menos, vulnera derechos adquiridos o de propiedad de la actora por sustracción de materia, ya que no se pueden desconocer derechos que nunca han nacido a la vida jurídica. Tampoco se desconoce la cosa juzgada, por cuanto ésta no puede predicarse o consolidarse respecto de decisiones judiciales que por su objeto son oponibles.
En punto de la inalienabilidad de los bienes de uso público, también es importante destacar -siguiendo el citado concepto- que por estar por fuera del comercio no han de hallarse inscritos en el Registro de Instrumentos Públicos:
Uno de los efectos de la inalienabilidad, como privilegio propio de los bienes de uso público consiste en que no es necesario el registro del dominio público en la Oficina de Registro, bajo las premisas que se exponen enseguida. Es lógico que, si “son bienes de la Unión todas las tierras que, estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño”, es necesario probar la propiedad privada mas no la pública, pues esta última es la regla general. Si además de lo anterior, los bienes de uso público no están en el comercio, es por demás claro que no se requiere de la existencia del folio de matrícula inmobiliaria, pues no hay vocación de traditarlos ni de ejercer el derecho en forma diferente de su utilización conforme a la afectación del mismo bien.
Por tales razones es que el nuevo Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos (Ley 1579 de 2012), en su art. 57, permite que se creen matrículas inmobiliarias para los bienes baldíos, pero no para los bienes de uso público, categoría a la cual, como se verá, pertenecen las playas y los terrenos de bajamar.
Por su parte, el art. 594-3 del C.G.P. ratifica que, además de los bienes inembargables señalados en la Constitución y en leyes especiales, no se podrán embargar los bienes de uso público.
5.1.1.3 Ahora bien, al tenor del art. 166 del Decreto Ley 2324 de 1984 -por medio del cual se organiza la Dirección General Marítima y Portuaria (DIMAR)-, las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas son bienes de uso público, por tanto, intransferibles a cualquier título a los particulares, quienes sólo podrán obtener concesiones, permisos o licencias para su uso y goce, de acuerdo a la ley y a las disposiciones de dicho decreto. Tales permisos, agrega la norma, no confieren título alguno sobre el suelo ni el subsuelo.
Para todos los efectos legales, acorde con los arts. 167 ídem y 4° del Decreto 1465 de 20134, se entenderá por:
1. Costa nacional: una zona de dos kilómetros de ancho, paralela a la línea de la más alta marea.
2. Playa marítima: zona de material no consolidado que se extiende hacia tierra desde la línea de más baja marea hasta el lugar donde se presenta un marcado cambio en el material, forma fisiográfica o hasta donde se inicie la línea de vegetación permanente, usualmente límite efectivo de las olas de temporal.
3. Bajamar: la máxima depresión de las aguas o altura mínima.
4. Terrenos de bajamar: los que se encuentran cubiertos por la máxima marea y quedan descubiertos cuando esta baja.
5.1.1.4 Por tratarse de bienes de uso público, las playas y terrenos de bajamar pertenecen a la Nación, de ahí que sean inalienables, imprescriptibles e inembargables, como también se reputan destinados al uso de toda la población y no de algún habitante en particular. Por consiguiente, como lo pone de presente la jurisprudencia del Consejo de Estado5, “no existe fundamento jurídico alguno que pudiera permitirle a una persona o grupo de personas adquirir o haber adquirido el derecho de dominio sobre una playa o un terreno de bajamar, o sobre una parte del mismo, por muy antiguos que fuesen los títulos de tradición con los que pretendiera justificar ese derecho”.
5.1.1.5 Cabe destacar que, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 19 de 1983, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2324 de 1984, por el cual reorganizó la DIMAR, dependencia del Ministerio de Defensa Nacional. El art. 2º del Decreto Ley 2324 de 1984 establece que la DIMAR “ejerce su jurisdicción hasta el límite exterior de la zona económica exclusiva, en las siguientes áreas: aguas interiores marítimas, incluyendo canales intercostales y de tráfico marítimo; y todos aquellos sistemas marinos y fluvio-marinos; mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, lecho y subsuelo marinos, aguas supra yacentes, litorales, incluyendo playas y terrenos de bajamar, puertos del país situados en su jurisdicción; islas, islotes y cayos y, sobre los ríos”.
Ese ejercicio de jurisdicción -entendida como función administrativa de control y vigilancia marítima y territorial- por parte de la DIMAR no sólo deriva de la condición de bienes de uso público naturales de los mencionados territorios de la Nación, sino que se justifica en razón de la protección de la soberanía nacional. En ese sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado puntualizó:
Observa la Sala que todos los bienes incluidos en el artículo en comento, desde la perspectiva del derecho interno, corresponden a la categoría de bienes de uso público, que algunos de ellos como el mar territorial y la zona económica exclusiva están regulados por el derecho internacional, y todos están ontológicamente vinculados con la configuración del concepto constitucional y de derecho internacional de territorio, que por tanto, guardan una relación estrecha con la identidad del Estado colombiano y del ámbito espacial en el cual ejerce su soberanía.
La calificación de las playas, los terrenos de bajamar y las playas marítimas como de uso público tiene como consecuencia su sujeción al régimen jurídico según el cual son de uso general, se predican de ellos las características atribuidas directamente por la Carta de ser imprescriptibles, inembargables e inalienables, y por excepción pueden ser usados de manera privativa por los particulares, siempre que medie autorización de autoridad competente, sin que en caso alguno tal autorización pueda conferir derecho distinto al del uso para el cual se confiere. Así mismo, cabe destacar que estos bienes que el legislador determina como de uso público bajo la jurisdicción de DIMAR, tienen en común ser elementos naturales en los que no interviene el hecho humano para su conformación, o, en los términos empleados por la doctrina, se trata de bienes de uso público naturales. Entonces, puede afirmarse que la calificación legal obedece tanto a su condición de bienes de uso público naturales, como al de su integración al territorio en su connotación de elemento configurante de la noción de Estado. De manera que, bajo estas premisas, la decisión de poner estos bienes bajo jurisdicción de DIMAR, que ha sido siempre una dependencia del Ministerio de Defensa Nacional, implica no sólo el reconocimiento de su uso común sino la necesidad de su defensa y preservación en términos de ejercicio de la soberanía nacional. Con el efecto, en criterio de la Sala, que las razones supremas de los intereses públicos y colectivos que lleva envuelta la decisión legal en comento, deben prevalecer sobre la competencia del legislador para modificarla. Dicho de otra manera, afectados como están “las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas” al uso público y a la defensa del territorio, no entiende la Sala que haya motivos suficientes para su desafectación.
De ahí que la legislación en comento, además de señalar las porciones de mar y territorio puestas bajo la jurisdicción de la DIMAR, por ser bienes naturales de uso público, otorga ciertas competencias de identificación y delimitación a dicha entidad. Tal prerrogativa no corresponde a una potestad para delimitar, mediante actos administrativos de carácter general y abstracto, las playas y terrenos de bajamar pertenecientes a la Nación, sino que los límites establecidos por esa entidad han de producirse, por una parte, en el marco de su ejercicio de vigilancia y control marítimo (jurisdicción); por otra, a modo de dictamen técnico, en el marco de actuaciones administrativas y judiciales en los que deban adoptarse decisiones sobre bienes de uso público.
Sobre el particular, la Sala de Servicio y Consulta Civil del Consejo de Estado6 precisó:
La DIMAR no ha recibido de la ley facultad para delimitar las playas y terrenos de bajamar del país mediante acto administrativo que tenga un efecto vinculante de carácter general. Sus atribuciones en ese campo están restringidas por la ley a casos puntuales y concretos, con ocasión de sus funciones de control y vigilancia de las actividades marítimas, y se desarrollan también a instancias de las autoridades administrativas y judiciales que deban adoptar decisiones relacionadas con dichos bienes de uso público, cuando requieran de su concepto técnico.
Como se ha indicado, la DIMAR está jurídicamente facultada para elaborar mapas temáticos de los bienes de uso público de su jurisdicción, que los identifiquen, ubiquen y delimiten mediante líneas georreferenciadas o por cualquier otro método o instrumento técnico que corresponda a las mejores prácticas en este campo de la ciencia. Dichos mapas deben ser aprobados y expedidos por el Director General de la DIMAR mediante una resolución, la cual, en principio, sería obligatoria para los servidores públicos de dicha dependencia, así como para los particulares y las autoridades públicas que intervengan en las actuaciones administrativas llevadas a cabo por la DIMAR.
[…]
En este punto es necesario distinguir, de una parte, la facultad para delimitar o alinderar una playa o terreno de bajamar, o un sector de los mismos, como prueba dentro de un proceso administrativo, policivo o judicial, con el fin de adoptar cierta decisión que afecte a determinados particulares o entidades públicas, y de otra parte, la potestad de delimitar o alinderar las playas y las zonas de bajamar mediante acto de autoridad con efectos jurídicos generales y abstractos, esto es, en todas las zonas costeras del país (continentales e insulares), sin tener como propósito inmediato la adopción de alguna decisión en un procedimiento administrativo, policivo o judicial donde se controviertan derechos particulares y concretos.
[…]
En todo caso, si de la delimitación así adoptada surgiera conflicto con decisiones judiciales o con tradiciones de dominio anteriores, o con actos administrativos de los municipios y distritos costeros u otras autoridades, cada situación deberá analizarse individualmente con el fin de evaluar las medidas administrativas procedentes y las acciones judiciales que debería emprenderse para lograr la restitución efectiva de dichos bienes a la Nación y su disfrute por toda la comunidad.
Delimitar, de acuerdo con el mencionado concepto, corresponde a trazar líneas limítrofes, con el objetivo de determinar áreas o divisiones espaciales. Esa delimitación permite fijar con precisión el ámbito espacial para el ejercicio de la autoridad y la soberanía, contribuye a establecer la titularidad y naturaleza de los derechos que se ejercen sobre él y permite, por consiguiente, excluir pretensiones incompatibles con el régimen jurídico al que estén sometidos los respectivos bienes.
Y a la hora de resolver conflictos sobre la delimitación de los plurimencionados terrenos, los conceptos y mapas producidos por la DIMAR ostentan un carácter de prueba pericial que indefectiblemente ha de ser apreciada por la autoridad administrativa o judicial encargada de dirimir la controversia en concreto. A ese respecto, enfatiza el Consejo de Estado:7
No basta con las expresiones genéricas y abstractas de la ley para tener certeza, en la realidad práctica, sobre la localización precisa de playas y terrenos de bajamar en todos los lugares de la variada geografía de nuestras costas marítimas. Es necesario traducir y materializar dichas normas en mapas. Y a los mapas se llega a partir de un proceso técnico de delimitación de los espacios que permita trazar líneas fronterizas o divisorias entre playas y terrenos de bajamar y otros tipos de suelos con los cuales limitan aquellos bienes de uso público.
La delimitación de playas y terrenos de bajamar que permita convertir la norma legal en mapas, teniendo en cuenta las condiciones específicas del terreno, es un procedimiento científico que demanda el aprovechamiento de todos los recursos propios de la técnica cartográfica. Esta necesidad de concreción de la norma en la realidad de cada caso, mediante el uso de medios científicos y técnicos avanzados, ha convertido a la DIMAR en la autoridad que siempre ha de ser consultada por las autoridades, y cuyos dictámenes sobre la materia son determinantes para resolver todos los casos dudosos o litigiosos. Así está dispuesto en la ley.
Fijadas las anteriores premisas normativas y jurisprudenciales, la Sala procede, a continuación, a analizar si el concernido lote es un bien de uso público o si corresponde a un terreno de propiedad particular.
5.2 Característica del lote de terreno ofrecido para la reparación de las víctimas
Consultadas las pruebas documentales incorporadas en la audiencia en que se adoptó la decisión impugnada, hay lugar a declarar probados los siguientes hechos:
i) Según certificado de tradición (fls. 13-14 C.3), el inmueble concernido8, identificado con la matrícula inmobiliaria N° 146-26303 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Lorica (Córdoba), fue asignado a Elvira Bautista Castro por el Juzgado Civil del Circuito de ese municipio, mediante sentencia del 16 de mayo de 1995, en el marco de un proceso de pertenencia.
Tras una cadena de compraventas, el dominio del bien figura en cabeza de JHON JAIRO HERNÁNDEZ ALGARÍN, quien se lo compró a JORGE ELÍAS MUVDI CHANÍN, mediante escritura pública N° 1159 del 24 de octubre de 2006 de la Notaría Única de Cereté (Córdoba).
Posteriormente, en el registro se inscribió un embargo decretado por la Fiscalía 21 de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos, siendo esta la última anotación.
ii) La DIMAR certificó (fls. 17-18 ídem) que, “una vez graficadas y analizadas las coordenadas aportadas en el Sistema de Información Geográfica de la Dirección Marítima y teniendo en cuenta la información previamente levantada por el Centro de Investigaciones Oceanográficas e Hidrográficas del Caribe, verificada por la Dirección General Marítima, el terreno cuenta con un área de mil nueve metros cuadrados, los cuales se encuentran totalmente sobre terrenos con características técnicas de bajamar, bajo jurisdicción de la Dirección General Marítima […] Revisados los archivos de esta Capitanía de Puerto, no se encontró información relacionada con permisos, concesiones o licencias otorgadas en el terreno delimitado por las coordenadas aportadas.
iii) Acorde con el informe rendido por la ingeniera topográfica Jennifer Molano (fl. 28 ídem), “el predio se encuentra localizado sobre una zona inundable. Esta área presenta tres horizontes identificados por la comunidad como unidades funcionales de playa, zona inundable y barracón, dando a éstos como uso actual zona de estadero vacacional y vivienda para nativos, zona de cultivos de bajo impacto y zonas de construcción, respectivamente. El predio se encuentra en su totalidad en zona inundable, con vegetación abundante. No existe en la actualidad estructura de explotación de aguas subterráneas”.
De otro lado, según el informe del arquitecto Nelson Darío Rodríguez (fl. 8 C.2), “el predio, al momento de realizar la visita el 5 de mayo de 2016, se encuentra sin construcciones, con rastros de manglar y en estado de inundación. No cuenta con cerramientos, cuenta con poca vegetación y sin cultivos”.
iv) Practicada inspección judicial en el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, en los archivos y registros del despacho no se encontró información alguna sobre el proceso de pertenencia radicado con el N° 01067, promovido por Elvira Bautista Castro, con ocasión del cual se dio apertura a la matrícula inmobiliaria N° 146-26303. De la sentencia dictada en el marco de dicho proceso tampoco figuran registros en la Superintendencia de Notariado y Registro de Lorica. En esa dependencia únicamente reposan los documentos alusivos al embargo decretado por la fiscalía de extinción de dominio (cfr. fls. 30-33 C.3).
5.3 Pues bien, contrastadas las premisas normativas aplicables al asunto con lo que se determinó en relación con el historial y características del plurimencionado lote de terreno, salta a la vista la incorrección de la conclusión adoptada en la primera instancia, en punto de la naturaleza “privada” del lote de terreno en cuestión.
Habiéndose dictaminado por la entidad estatal competente para ello que el lote está ubicado en su totalidad en una zona de bajamar, es indiscutible su condición de bien de uso público natural, que por definición lo hace inalienable, inembargable e imprescriptible. Por consiguiente, de ninguna manera puede reputarse como bien privado, susceptible de ser entregado para la reparación de las víctimas.
Desde luego, en la actuación se acreditó que el folio de matrícula inmobiliaria se abrió con fundamento en una sentencia de pertenencia, a través de la cual fue adjudicado a un particular por prescripción adquisitiva de dominio. Empero, para los fines del proceso especial de justicia y paz, ese acto jurídico ha de reputarse absolutamente ineficaz, por cuanto, tratándose de un bien de uso público de carácter natural, por ser terreno de bajamar, ninguna persona pudo haber adquirido el dominio del mismo por usucapión.
El raciocinio del a quo es erróneo al sostener que si bien el terreno “fue” de uso público -quizás confundiéndolo con un bien baldío-, se convirtió en bien privado por efecto de la sentencia de pertenencia. Tal aserto es insostenible jurídicamente, pues, como se vio, los terrenos de bajamar pertenecen a la Nación, siendo imprescriptibles e inajenables, por ser de uso público. Al margen de cualquier acto jurídico o resolución judicial en contrario, el bien no pierde esa condición.
Ahora, cuestión distinta es que la inscripción en el registro de instrumentos públicos de la sentencia de pertenencia, así como la emisión de ésta, constituya una irregularidad, que en todo caso debe ser saneada por las vías legales pertinentes.
Por lo menos, desde el plano civil, los efectos de la sentencia de pertenencia han de ser removidos, a través de la acción de revisión, porque se pudo haber cometido algún fraude en el proceso o debido a que una insuficiente labor de identificación e individualización pudo haber impedido al juez percatarse de la condición de bien de uso público del terreno, absteniéndose de convocar a la entidad estatal competente al proceso. Incluso, valga resaltar, la jurisprudencia constitucional ha habilitado la extensión de los términos para interponer la acción de revisión contra ese tipo de decisiones, cuando fueron proferidas con desconocimiento de los derechos de la Nación, por haberse usucapido un bien de uso público (cfr. sent. T-294 de 2004).
Aunado a lo anterior, en el presente asunto existe evidencia que permite plantear con plausibilidad la hipótesis de que la sentencia de pertenencia pudo haber sido dictada irregularmente o que en el registro de instrumentos públicos se inscribió una sentencia apócrifa, pues de ello no existen soportes documentales en el Juzgado Civil del Circuito de Lorica ni en la Superintendencia de Registro de Instrumentos públicos.
También, subraya la Sala, serían viables otros mecanismos para suprimir del Registro de Instrumentos Públicos una anotación manifiestamente irregular -la inscripción de la declaración de pertenencia del bien concernido, por ser de uso público-. A nivel constitucional, la acción popular es procedente para la defensa de los recursos ambientales y el espacio público (art. 4° lits. a y d de la Ley 472 de 1998), mientras que, en el plano legal, un conflicto entre la propiedad privada y la pública, al menos cuando existan dudas sobre los límites entre una y otra clase de bienes, ha de ser resuelto a través del proceso agrario de deslinde de bienes de uso público. Según el art. 41 del Decreto 1465 de 2013, el objeto de dicho procedimiento es deslindar las tierras de propiedad de la Nación, para delimitarlas de aquéllas que le son colindantes. Y de acuerdo con el art. 42-1 ídem, entre otros, son objeto del procedimiento de deslinde los bienes de uso público tales como playas marítimas y terrenos de bajamar.
De suerte que, sin dudarlo, la irregular situación del lote de terreno en cuestión ha de ser enmendada por las vías legales pertinentes. Sin embargo, ello no es óbice para mantener en el proceso de justicia y paz un bien que, ab initio, carece de toda vocación reparadora, pues por pertenecer a la Nación no puede ser entregado por particulares para que el dominio le sea transferido a persona alguna.
Es que, por el hecho de haberse inscrito en el Registro de Instrumentos Públicos una sentencia que declara la pertenencia -algo jurídicamente inviable, no sólo por tratarse de un bien imprescriptible, sino debido a que los terrenos de bajamar son elementos naturales en los que no interviene el hombre para su conformación, por lo que mal podrían hacerse anotaciones en el Registro de Instrumentos Públicos- el terreno no pierde su condición de uso público; es decir, no por ello ha de reputarse propiedad privada. Para efectos de revertir la eventual afectación de la recta y eficaz impartición de justicia, así como de la fe pública y de los intereses colectivos las autoridades competentes habrán de corregir las irregularidades que condujeron a tal declaración de justicia y consecuente anotación, mas para los fines del proceso de justicia y paz, no es dable mantener un bien, cuyo dominio, por mandato constitucional, no es ni será susceptible de ser transferido a particulares ni entidades públicas, menos cuando, como lo informó el representante de la Unidad para la Reparación de las Víctimas, el costo de administración y recuperación del terreno es más oneroso que el valor del mismo.
Como se acotó en precedencia (num. 5.1.1.4 supra), las decisiones judiciales adoptadas en contravía de la condición de uso público de un bien carecen por completo de eficacia, pues no existe fundamento jurídico alguno que pudiera permitirle a una persona o grupo de personas adquirir o haber adquirido el derecho de dominio sobre una playa o un terreno de bajamar, pues ese tipo de derechos nunca pueden surgir a la vida jurídica.
Ello se ve ratificado con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el cual, al pronunciarse sobre la eventualidad en que actos o decisiones administrativas de carácter particular, providencias judiciales y contratos u otros actos jurídicos traslaticios del dominio, expedidos o celebrados previamente y que resulten contrarios a la delimitación de las playas y los terrenos de bajamar, precisó:
En cuanto al carácter de bienes de uso público que distingue a las playas y las zonas de bajamar, se trata de un principio invariable en nuestro ordenamiento jurídico desde los primeros tiempos de la República.
Por consiguiente, ninguna decisión judicial, acto administrativo de carácter general o particular, o acto jurídico de carácter privado podría restringir, subordinar, condicionar o disminuir en algún sentido la potestad de que goza el Estado para delimitar, de acuerdo con los procedimientos que determine la ley, las playas marítimas y terrenos de bajamar, tarea para la cual la autoridad que reciba de la ley dicha competencia deberá tener en cuenta: i) la definición legal de playa; ii) la realidad física actual de las zonas costeras (en sus aspectos topográficos, geomorfológicos, biológicos, climáticos, antropológicos y los demás que sean pertinentes) y iii) los demás criterios, conceptos, procedimientos, instrumentos y herramientas de carácter científico, técnico y tecnológico que estén a su alcance y que constituyan las mejores prácticas o el estado actual de la ciencia en esta materia.
Ahora bien, podría ocurrir que una vez oficializada con carácter general dicha delimitación, personas naturales o jurídicas queden ocupando zonas de playa o aleguen respecto de éstas derechos de cualquier índole. Para este tipo de situaciones resulta imposible señalar de antemano el procedimiento a seguir o las distintas soluciones jurídicas que cabría adoptar, pues cada caso tendrá fundamentos fácticos, jurídicos, probatorios y técnicos diferentes. Por lo tanto, será necesario que, en su oportunidad, las autoridades administrativas o judiciales competentes los analicen y resuelvan individualmente.
En efecto, piénsese que podría haber desde personas que simplemente estén ocupando de hecho sectores de playa, hasta quienes pretendan demostrar que han “adquirido” el derecho de dominio sobre inmuebles ubicados en la playa, con base en escrituras públicas, actos administrativos de adjudicación o sentencias judiciales inscritas en las respectivas oficinas de registro de instrumentos públicos.
[…]
En casos de sentencias judiciales que pudieran ser contrarias a la ley en materia de playas y terrenos de bajamar, la solución iría desde la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios previstos en las normas procesales, hasta la interposición de acciones de tutela y populares. En este último caso, para proteger el espacio público, los recursos naturales renovables o el derecho a gozar de un ambiente sano, entre otros bienes, intereses y derechos colectivos. En cualquier evento, aquéllas sentencias no pueden prevalecer contra el carácter inalienable, imprescriptible e inembargable que el art. 63 de la Carta atribuye a los bienes de uso público, ni desconocer la propiedad de la Nación.
[…]
En cuanto a los actos jurídicos traslaticios del dominio que sean contrarios a la legislación sobre bienes de uso público marítimo-costeros, también son susceptibles de acciones judiciales en el campo civil, contencioso-administrativo y penal, según el caso…Sobre este particular, la Sala expresó en el concepto 1682:
“Con fundamento en el art. 63 de la Constitución política, las inscripciones de títulos de propiedad y la asignación de números catastrales, sobre bienes de uso público, no prescriben en ningún caso”.
[…]
En conclusión, las decisiones judiciales, los actos administrativos y los actos jurídicos de derecho privado que otorguen o transfieran a un particular o a una entidad pública distinta de la Nación el derecho de propiedad sobre zonas de playa y terrenos de bajamar, o cualquier otro derecho real o personal vinculado con tales predios, que resulte incompatible con el carácter de bienes de uso público que la ley les ha dado, no son material ni sustancialmente válidos y, por ende, tampoco están revestidos de validez. En este sentido se han pronunciado tanto la Corte Constitucional (T-295/95) como el Consejo de Estado (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 23 mar. 2001) en múltiples ocasiones.
Desde luego, el citado concepto fue emitido teniendo en consideración los efectos de la “ley del patrimonio litoral de la Nación”, que habrá de ser expedida. Sin embargo, mientras ello tiene lugar, es claro que los conceptos de delimitación de la DIMAR tienen plena fuerza vinculante. Y esto, en el presente caso, se traduce en que el terreno en cuestión ha de considerarse como bien de uso público.
Esa condición, contrario a lo considerado por el a quo, tampoco varía porque la Fiscalía, erróneamente, decretó a iniciativa propia un embargo en el marco de una investigación con fines de extinción de dominio, sin previamente verificar la condición de uso público del bien.
Tampoco es dable afirmar la vocación reparadora del inmueble por el hecho de ser un terreno rural, pues si bien el parágrafo del art. 62 del Decreto 3011 de 2013 dispone que a los inmuebles rurales y a los bienes solicitados en restitución por la vía prevista en la Ley 1448 de 2011 no se les valorará la vocación reparadora y tampoco se les aplicarán las restricciones establecidas en el artículo 11C de la Ley 975 del 2005 para su ingreso al Fondo para la Reparación de Víctimas y al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, ello está condicionado, sin dudarlo, a que el dominio de los bienes sea susceptible de ser transferido, lo que no ocurre con los terrenos de bajamar, que por antonomasia son de uso general.
Por último, el principio de reparación, a partir del cual se reclama la interpretación de las disposiciones normativas en favor de las víctimas no implica que los derechos de éstas deban ser satisfechos desconociendo la Constitución y la ley. De ahí que la pretensión de mantener la vocación reparadora del lote es a todas luces incompatible con el régimen jurídico al que está sometido el terreno concernido.
5.3 En consecuencia, el lote concernido carece de vocación reparadora, por lo que así tendrá que declararse, en los términos del art. 62 del Decreto 3011 de 2013, previa revocatoria del auto apelado.
5.4 Finalmente, en vista de las irregularidades detectadas en el presente asunto, con ocasión de la sentencia del 16 de mayo de 1995, proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica -dentro del proceso radicado con el N° 01067-, que dio lugar a la apertura de la matrícula inmobiliaria N°146-26303 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de ese mismo municipio, la Sala, en cumplimiento del deber del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común (art. 82 de la Constitución), expedirá copias de la presente decisión a la Fiscalía General de la Nación, la Agencia Nacional de Tierras, la DIMAR, la Procuraduría General de la Nación, la Alcaldía Municipal de San Bernardo del Viento y la Superintendencia de Notariado y Registro para que, en el marco de sus competencias, inicien y/o promuevan, respectivamente, las investigaciones, procesos judiciales, acciones y/o trámites administrativos de rigor, tendientes a remover las ilegales declaraciones y anotaciones en relación con el plurimencionado terreno de uso público.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia
R E S U E L V E
Primero. REVOCAR el auto impugnado. En consecuencia, declarar que el lote de terreno ubicado en el Municipio de San Bernardo del Viento (Córdoba), con matrícula inmobiliaria N° 146-26303, N° predial 236750000000000100258000000000 y coordenadas geográficas Lat. 09°20´47.07-Long. 76°02´04.32; Lat. 09°20´46.64-Long. 76° 02´02.05.06; Lat.09° 20´45.48-Long. 76°02´04.52” y Lat. 09°20’45.89-Long. 76° 02´03.79, carece de vocación reparadora.
Segundo. Expedir copias de esta decisión con destino a las autoridades mencionadas en el num. 5.4 supra, para los fines allí previstos.
Tercero: ADVERTIR que contra la presente determinación no proceden recursos.
Cuarto. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
EYDER PATIÑO CABRERA
JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA
EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER
LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA
JAIME HUMBERTO MORENO ACERO
PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR
LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO
NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA
Secretaria
1 Quien, pese a haber sido postulado para recibir los beneficios del proceso especial de justicia y paz, fue expulsado del mismo, mediante CSJ AP 30 ago. 2017, rad. 49.342.
2 CE, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2 nov. 2005, rad. 1682.
3 CE, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 23 de marzo de 2001, C.P. Manuel S. Urueta Ayola, actor: Inversiones Araujo Perdomo Ltda. En el mismo sentido se pronunció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de septiembre de 1996, expediente S-404.
4 Por medio del cual se reglamentan los capítulos X, XI y XII de la Ley 160 de 1994, relacionados con los procedimientos administrativos especiales agrarios de clarificación de la propiedad, delimitación o deslinde de las tierras de la Nación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados, reversión de baldíos adjudicados y se dictan otras disposiciones.
5 Sala de Consulta y Servicio Civil, 29 abr. 2014, rad. 2010-00071-00, N° interno: 2014.
6 Sala de Consulta y Servicio Civil, 29 abr. 2014, rad. 2010-00071-00, N° interno: 2014.
7 Ibídem.
8 Cuya descripción, cabida y linderos están contenidos en la escritura N° 95 del 26 de abril de 1997, otorgada en la Notaría de San Bernardo del Viento.