Asistente Jurídico Inteligente
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LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO
Magistrado ponente
STP14086-2018
Radicación n° 100817
Acta 366.
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
1. ASUNTO
Decide la Sala la impugnación presentada por la accionante SANDRA MILENA LUNA VILLAMIZAR, contra el fallo proferido el 29 de agosto del año en curso, por la Sala Penal del Tribunal Superior de Cúcuta, quien negó el amparo del derecho a la vivienda digna, presuntamente vulnerado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Departamento de la Prosperidad Social, la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres, la Gobernación de Norte de Santander, la Alcaldía de El Zulia (Norte de Santander), la Inspección de Policía del citado municipio, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo; trámite al que fueron vinculados el Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda-, Metrovivienda, la Procuraduría Regional de Norte de Santander, la Presidencia de la República, el Comité de Justicia Transicional de El Zulia, el Comisario de Familia de ese ente territorial, las Cajas de Compensación Familiar –COMFANORTE- y –COMFAORIENTE- y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF-.
2. HECHOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN
Los sucesos que motivaron la solicitud de amparo constitucional y las pretensiones fueron reseñados por la Sala Penal del Tribunal de Cúcuta de la forma como sigue:
Refiere la accionante que desde hace más de 8 años se encuentra atravesando una situación indigna como habitante del Municipio de El Zulia – Norte de Santander, ya que no tiene una vivienda para su supervivencia.
Por ello, en aras de conseguir un resguardo para su familia, se asentó en un terreno del Municipio de El Zulia – N. de S., denominado Predio La Victoria, Vereda Cañaguate, Lote No. 1, apto para viviendas de interés social, lo cual no fue del agrado para el Alcalde de aquella época (2008-2011), quien de forma engañosa se dirigió a los afectados comprometiéndose a iniciar las gestiones para entregarles unas casas en los terrenos en que se encontraban asentados, pero dado el nivel de escolaridad, la alegría y esperanza de tener un hogar, firmó un documento el cual posteriormente supo que era una salida voluntaria de los terrenos de propiedad del municipio, lo que conllevó a quedarse nuevamente sin un lugar para refugiarse.
Con posterioridad al desalojo, algunos habitantes se asentaron en el Polideportivo del Municipio del El Zulia, otros invadieron terrenos privados y los que requerían acceso a servicios públicos buscaron la forma de arrendar habitaciones, siendo estos últimos a quienes peor les fue, pues fueron echados ante la imposibilidad de cancelar las deudas.
Luego, para la administración municipal 2011-2015 tuvo una ilusión de adquirir un inmueble, ya que el entonces mandatario inició un proyecto de vivienda gratuita para personas de escasos recursos económicos, y como dicho gobernante conocía la situación de la demandante, pensó que iba a tener acceso a un inmueble; sin embargo, ello no fue así, ya que aun cuando quienes se encontraban asentados en los terrenos del municipio aportaron los documentos requeridos, ninguno resultó beneficiado del proyecto de viviendas.
Asevera que dicho proyecto fue denominado Portal de la Victoria, asegurando que los inmuebles fueron designados a personas que se encontraban en mejor situación económica que la demandante, pues algunos de los propietarios de esas casas en la actualidad no viven allí, sino que tienen en arriendo las mismas, e inclusive, muchos de esos propietarios tienen otros inmuebles, sin que a la accionante se le haya solucionado su problema de vivienda.
Manifiesta que debido al estado de pobreza en que se encuentran, desde hace aproximadamente 4 meses regresaron al predio ocupado hace 8 años, el cual aún se encuentra sin construir por parte del Municipio de El Zulia, pudiendo servir como un medio para garantizarle los derechos fundamentales invocados, ya que cuenta con el espacio suficiente para albergarlos y destinar proyectos de vivienda de interés social, pero que por desidia de la alcaldía municipal y de las entidades aquí demandadas, el terreno sigue en el mismo estado de abandono.
Expone que en la actualidad en el predio en que se encuentran asentados, han elaborado “ranchos” de plástico y de madera, sin tener acceso a servicios públicos, encontrándose en estado de zozobra y miedo, pues en cualquier momento la policía los va a desalojar del terreno, pues así lo ha manifestado públicamente el alcalde del Municipio de El Zulia -Norte de Santander.
Advierte que no tiene ingresos económicos que le permitan solventar sus propias necesidades, ya que a pesar de haber pedido ayudas constantes no le han prestado la colaboración requerida, pues a la fecha existe ningún proyecto de vivienda en el predio en que en la actualidad se encuentra, efectuado por parte de la administración del precitado municipio, con el propósito de garantizarle el derecho a la vivienda, dada la situación de vulnerabilidad en que se encuentra.
Refiere que son más de 600 familias las que se encuentran asentadas en el lote del Municipio de El Zulia, las cuales se encuentran integradas por personas desplazadas víctimas de la violencia, madres y padres cabeza de hogar, personas de la tercera edad, damnificados de la ola invernal y personas en estado de discapacidad.
Fue en síntesis por lo anteriormente expuesto, que solicitó la protección de los derechos fundamentales a la vivienda digna, vida en condiciones digna, dignidad humana, derechos de los niños, adultos y demás personas en estado de vulnerabilidad, vulnerados por las entidades accionadas, y en consecuencia:
1. Se le ordene a las entidades demandadas realizar una caracterización de la población de población que se encuentran asentadas y habitando en el predio La Victoria ubicado en la Vereda Cañaguate del Municipio de El Zulia, con el propósito de iniciar de forma inmediata medidas de protección para la población vulnerable y así garantizarles una vivienda digna.
2. Se le ordene a las partes accionadas presentar un proyecto de vivienda (de interés prioritario o social) con el cumplimiento de los requisitos objetivos establecidos en la Observación General No. 4 del Comité DESC y la Corte Constitucional mediante Sentencia T-907 de 2013 y T-781 de 2014, tendiente a garantizarle una vivienda digna en un plazo razonable no superior a 4 meses.
3. Se le ordene a las partes pasivas de la presente actuación adelantar y ejecutar un proyecto de vivienda (de interés prioritario o social) en un plazo no superior a 01 año y 06 meses.
4. En caso de que las viviendas a entregar no sean gratuitas, ordenarle a l accionante garantizarle un plan de financiamiento asequibles y coherentes con su situación económica.
5. En caso de ser desalojados, conminar a las entidades demandadas con el propósito de que el desalojo se lleve a cabo con el estricto cumplimiento de las disposiciones legales para tal fin.
3. INTERVENCIONES
3.1. Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda-, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Cajas de Compensación Familiar COMFANORTE y COMFAORIENTE
Los apoderados judiciales indicaron que revisado el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda, SANDRA MILENA LUNA VILLAMIZAR no se ha postulado en ninguna de las convocatorias de vivienda gratuita, por tanto, no se le puede conceder un beneficio respecto del cual no ha cumplido el requisito de acceso.
El Ministerio de Vivienda adicionó que, ninguna de las personas en favor de quienes la actora inicialmente invocó el amparo, han solicitado la vinculación a los programas de vivienda gratuita.
3.2. Procuraduría General de la Nación
La Procuradora Provisional de Cúcuta señaló que no tenía conocimiento sobre la situación que se menciona en la demanda de tutela, pues, no se ha presentado ante esa entidad ninguna solicitud de intervención o información sobre el tema.
Sin embargo, expuso que en observancia de las funciones que le ha asignado por la Constitución Política, ejercerá un seguimiento especial a fin de que, en caso de presentarse el desalojo, éste se lleve a cabo con estricta observancia de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
3.3. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
El Jefe de la Oficina Jurídica indicó que esa entidad pública no tiene competencias para otorgar subsidios de vivienda, ni efectuar procedimientos de reubicación de aquellas que se encuentran en zonas de alto riesgo, ya que esta función es exclusiva de los municipios.
3.4. Personería Municipal de El Zulia (Norte de Santander)
El titular adujo que sobre el predio La Victoria han existido muchos intereses y actualmente es objeto de ocupaciones ilegales. Sin embargo, consideró que como el terreno se encuentra destinado a programas de vivienda, quienes actualmente están asentados allí, podrían ser reubicados, mientras se lleva a cabo el mencionado proyecto y, luego, asignárseles los inmuebles.
3.5. Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
La Jefe de la Oficina Jurídica afirmó que es el Fondo Nacional de Vivienda el encargado de otorgar los subsidios de vivienda y que, verificado el sistema de gestión documental la accionante no ha elevado alguna petición ante ese organismo.
3.6. Dirección de Gestión Interinstitucional de la Unidad para la Víctimas
La Directora informó que verificada la base de datos no existe registro de que la accionante haya rendido declaración para su vinculación al Registro Único de Víctimas; sin embargo, resaltó que en caso de que se considere como tal, puede acudir a los organismos a rendirla, donde deberá narrar «los hechos y circunstancia que causaron su victimización».
3.7. Gobernación de Norte de Santander
El Secretario de Vivienda y Medio Ambiente de ese Departamento indicó que, su función se limita a gestionar los recursos necesarios para llevar a cabo los diferentes programas y proyectos de vivienda pública gratuita para los beneficiarios incluidos en algunos de estos, ello en coordinación con los respectivos municipios.
3.8. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
La Directora Regional de Norte de Santander indicó que ese establecimiento no tiene legitimación en la causa por pasiva. No obstante, precisó que lo pretendido por la gestora constitucional es la entrega y solución de vivienda, sin haber cumplido los trámites administrativos.
4. DEL FALLO RECURRIDO
La Sala Penal del Tribunal Superior de Cúcuta admitió la demanda de tutela, únicamente en relación con SANDRA MILENA LUNA VILLAMIZAR, más no le reconoció la calidad de agente oficiosa de las otras personas en nombre de quiénes también acudía. El fundamento de esa decisión fue que no se acreditó que estos últimos ciudadanos estuvieran en imposibilidad de acudir directamente a esta vía preferente.
Sobre esa base, se pronunció sólo en relación con la situación de la señora LUNA VILLAMIZAR, en sentido de declarar improcedente el amparo por no cumplirse el presupuesto de la subsidiariedad, dado que la gestora constitucional aún no ha agotado los mecanismos administrativos tendientes a su vinculación a los programas de vivienda.
5. DE LA IMPUGNACIÓN
Fue presentada por la accionante, quien señaló que la postura de no reconocerla como agente oficiosa, desdibujó el escenario constitucional que pretendía someter a consideración; además que ostenta la condición de líder social, situación que la habilita actuar en nombre de los miembros de su comunidad.
Argumentó que el municipio de El Zulia (Norte de Santander) cuenta con un predio de gran extensión denominado «La Victoria», donde se podría realizar un proyecto de vivienda y asignarlo a la comunidad en situación de vulnerabilidad de la cual hace parte.
Frente a su situación concreta, indicó que en alguna oportunidad presentó documentos para acceder a uno de los proyectos de vivienda llevados a cabo en el municipio de El Zulia, pero no «quedó» en la «postulación».
6. CONSIDERACIONES
6.1. De conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación presentada contra el fallo emitido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, cuyo superior funcional lo es esta Corporación.
6.2. En el presente asunto, la accionante plantea dos puntos de inconformidad: i) no se le permitió actuar en esta tutela como agente oficiosa de las otras personas enlistadas en la demanda, que también se encuentran en la misma condición de vulnerabilidad; postura con la que considera, se desdibujó el escenario constitucional propuesto; ii) estima que en este asunto, es viable que el juez constitucional imparta órdenes tendientes a superar de manera generalizada la carencia de vivienda que afronta la comunidad de la cual hace parte.
6.3. El primer asunto se relaciona con la legitimidad de SANDRA MILENA LUNA VILLAMIZAR, para actuar como agente oficioso de otros ciudadanos, que afirma, se encuentran en la misma situación.
La Sala Penal del Tribunal Superior de Cúcuta en el auto que avocó el conocimiento de la tutela, la admitió únicamente en relación con SANDRA MILENA LUNA VILLAMIZAR, más no, le reconoció la legitimidad para representar a los otros ciudadanos, porque no se demostró que los agenciados estuvieron en imposibilidad de ejercer su propia defensa.
En efecto, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela puede ser postulada: i) directamente por quien considere lesionados o amenazados sus derechos fundamentales; ii) por su representante legal; iii) a través de apoderado judicial; iv) mediante la agencia de derechos ajenos, siempre que el interesado esté imposibilitado para promover su defensa; y, v) por el Defensor del Pueblo y los Personeros municipales.
Cuando se acude como agente oficioso, constituye presupuesto que la persona en favor de quien se invoca el amparo esté impedido para acudir de manera directa, caso en el cual, ha sostenido esta Sala, se requiere que al menos sumariamente se demuestre la dificultad del presunto afectado para interponer la acción de amparo (CSJ, ATP7749-2014, 11 dic 2014, rad. 77304).
A su turno, la Corte Constitucional (CC T-430-2017) ha sostenido que los requisitos que le dan validez a la agencia oficiosa son: «(i) la manifestación del agente oficioso en el sentido de actuar como tal; (ii) la circunstancia real, que se desprenda del escrito de tutela, ya por figurar expresamente o porque del contenido se pueda inferir, consistente en que el titular del derecho fundamental no está en condiciones físicas o mentales para promover su propia defensa».
En el sub lite, la actora afirma que dada su condición de líder social, también actuará en nombre de otras personas que, como ella, tienen las mismas pretensiones; sin embargo, no menciona que dichos ciudadanos se encuentren en alguna situación particular que les impida acudir directamente a este mecanismo preferente.
En el anterior contexto, la decisión del A-quo de admitir la acción de tutela únicamente en relación con SANDRA MILENA LUNA VILLAMIZAR, se derivó de la aplicación correcta de las reglas fijadas cuando se acude en calidad de agente oficioso; y, por ende, no hay lugar a modificar lo resuelto sobre este tema.
6.4. Frente al segundo problema, lo que pretende la actora es que mediante este mecanismo preferente se adopten órdenes tendientes a que crear un programa de vivienda de interés social, exclusivo para las personas que, como ella, durante muchos años han ocupado el predio denominado La Victoria, Vereda Cañaguate, ubicado en el municipio de El Zulia – Norte de Santander- y que pertenece a ese ente territorial.
Lo anterior, sobre la base de que dicha propiedad será destinada a un programa de vivienda gratuita, del que considera, los favorecidos deben ser personas que, ante la ausencia de un lugar donde vivir, han permanecido en ese predio. Pide, además, se le reubique en otro sitio, mientras se culmina la construcción el proyecto.
De acuerdo con la intervención de las entidades accionadas y vinculadas como terceros, para hacer parte de los programas de vivienda de interés social, se debe agotar un procedimiento que de acuerdo con la Ley 3 de 19911 y el Decreto 2190 de 20092, inicia con la postulación de la persona interesada.
Es decir, para gozar de los beneficios a cargo del Estado, el interesado deben acudir a las entidades o dependencias designadas e inscribirse en los diferentes programas y cumplir a cabalidad con las exigencias establecidas; y, en caso de que sus peticiones no le sean atendidas, ahí sí, eventualmente, podría acudir al presente trámite constitucional, siempre que existan razones para ello.
Sobre esa base, no es posible, como lo pretende la gestora constitucional, omitir la instancia administrativa y ordenar la concesión del beneficio por vía de esta acción preferente, pues son muchas las personas necesitadas de este tipo de ayudas; de ahí que, con miras a disponer de la manera más adecuada, planificada y eficiente de los recursos económicos, el legislador y las autoridades administrativas encargadas de estos asuntos, haya diseñado procedimientos, cuya observancia es obligatoria.
Así, no puede el juez constitucional desconocer los derechos de aquellas personas que agotaron el trámite administrativo dispuesto para el efecto; máxime cuando, de acuerdo con las bases de datos, la accionante no se ha postulado a los planes de vivienda recién convocados, sumado a que no se tiene noticia de que para el futuro proyecto de vivienda en el predio La Victoria, se hayan abierto inscripciones para la respectiva postulación.
6.5. En el anterior contexto, se conformará el fallo de primera instancia.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Decisión Penal de Tutelas No.1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el fallo emitido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Cúcuta.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: Notifíquese de acuerdo con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese y cúmplase
LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO
JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO
NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA
Secretaria
1 Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones.
2 Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 1151 de 2007 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas.