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LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO
Magistrado ponente
STP11633-2018
Radicación n° 100268
Acta 307.
Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).
I. ASUNTO
Decide la Sala la acción de tutela presentada por Omar Andrés Álvarez Mejía, en su condición de Gerente y Representante Legal del Instituto Departamental de Salud de Nariño (IDSN), contra la Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto y el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de la misma ciudad, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, libertad, buen nombre y «principio de legalidad», trámite al que fueron vinculados Emssanar ESS y Ritha del Carmen Criollo, las partes y demás sujetos intervinientes dentro del trámite incidental radicado con el n° 52001-3187-003-2007-00267-01.
II. HECHOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN
1. Mediante sentencia de tutela del 25 de julio de 2007, el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto, además de amparar el derecho fundamental a la salud de Ritha del Carmen Criollo, dispuso lo siguiente:
SEGUNDO. Ordenar a la directora del INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO, Dra. SONIA ERAZO GÓMEZ, que dentro del improrrogable término de cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la notificación de esta sentencia, ordene la entrega, sin ningún costo, a través de las instituciones propias del Estado, o a través de aquellas con las cuales mantenga contrato de prestación de servicios, de los MEDICAMENTOS, que se encuentran excluidos del POS-S en la forma ordenada por el Dr. CARLOS CAVIEDES en su fórmula del 30 de mayo de 2007, para la accionante RITHA DEL CARMEN CRIOLLO.
TERCERO. Ordenar a las entidades accionadas a través de sus representantes legales, EMSSANAR E INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO, para que suministren el tratamiento integral de la enfermedad que padece la señora RITHA DEL CARMEN CRIOLLO; la primera en caso de hallarse previsto en el POS-S y la segunda en caso contrario. Tratamiento que se autorizará con el cumplimiento de la ley pero sin dilaciones injustificadas, en lo que respecta a consultas con especialistas, exámenes de apto diagnóstico, procedimientos quirúrgicos, medicamentos y tratamientos que se encuentren fuera del POS-S y que sean necesarios en adelante para la atención de la enfermedad que padece la ciudadana amparada y que sean prescritos por el médico tratante contratado o adscrito a las citadas entidades. (Énfasis fuera de texto).
2. El 16 de abril de 2018, Ritha del Carmen Criollo interpuso incidente de desacato contra el IDSN y Emssanar ESS, por incumplimiento al referido fallo de tutela, en el sentido que no proporcionaron el medicamento prescrito el pasado 31 de enero, denominado «Eculizumab 300Mg/30 ml inyectable vial, 36 unidades para aplicación durante 6 meses, dosis cada quince (15) días».
3. A través de auto del 1º de junio de 2018, el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto, dispuso abrir el señalado trámite en disfavor de Omar Andrés Álvarez Mejía, por ser el Director y Representante Legal del IDSN, y de otra persona, el cual fue notificado personalmente al interesado el 5 de idénticos mes y año.
4. Posteriormente, el 3 de julio de 2018, el aludido ente judicial sancionó a Álvarez Mejía con multa equivalente «a 15 días del salario mensual que devenga» y arresto de 8 días, al estimar que desacató el mencionado fallo constitucional, decisión confirmada, mediante proveído del 12 de iguales mes y anualidad, por la Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto, en sede de consulta.
5. Inconforme con las citadas determinaciones, Omar Andrés Álvarez Mejía, Director del IDSN, instauró la presente acción de tutela, pues, en su criterio, constituyen vías de hecho, por cuanto, presuntamente, desconocieron el modelo de prestación de servicios adoptado recientemente por la entidad que representa, a través del cual el IDSN «desmontó de manera paulatina la red de prestadores de servicios en salud para eventos No cubiertos en PBS con cargo a la UPC, razón por la cual dichos servicios deben ser prestados por la EPS a través de su propia red y luego la IPS prestadora será quien podrá ejercer el cobro administrativo de los servicios materializados a la paciente»1.
Explicó que actualmente Emssanar ESS es el órgano responsable de atender a Ritha del Carmen Criollo, en tanto el IDSN está imposibilitado jurídicamente para el cumplimiento de la orden dictada por el juzgado accionado, pues las normas aplicadas en el mencionado fallo de tutela están derogadas, y, por ello, el modelo de atención en salud de la institución que lidera mutó de centralizado a descentralizado.
6. Por otra parte, el accionante adujo que el principio de legalidad fue vulnerado, habida cuenta que la multa impuesta fue tasada en el salario que devengaba como Gerente del IDSN, y no en SMLMV, conforme lo establece el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Igualmente, sostuvo que su silencio en el trámite del incidente de desacato fue interpretado por los administradores de justicia «como desfavorable», lo cual lesionaba el debido proceso.
7. Finalmente, el actor arguyó que la Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto desconoció «su propio precedente», pues en la providencia emitida el 14 de junio de 2018, al interior del asunto 52001-3107-001-2012-00095-01 (caso con similares situaciones fácticas al cuestionado por esta vía), estableció que el comportamiento del IDSN obedeció al cambio de modelo de atención en salud adoptado, en virtud del tránsito normativo sobre la materia: imposibilidad jurídica.
III. PRETENSIONES
El interesado solicitó el amparo de los derechos fundamentales reclamados y, en consecuencia, se deje sin efecto el auto expedido el 3 de julio de 2018, por el juzgado accionado.
IV. INFORMES
1. Tan solo se pronunció la doctora Blanca Lidia Arellano Moreno, Magistrada de la Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto y encargada de la ponencia de la determinación atacada por esta vía, quien, además de manifestar que la multa impuesta al incidentado está fundamentada en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, explicó que el silencio adoptado por el accionante en el trámite cuestionado:
[H]ace parte de una serie de comportamientos que condujeron al Juzgado sancionador y a esta Corporación en grado jurisdiccional de consulta, a deducir la desidia y negligencia del Doctor Omar Álvarez Mejía en su condición de Director y Representante Legal del IDSN, en cumplir una orden tutelar.
(…)
Más aún si en cuenta se tiene que EMSSANAR ESS, al dar su contestación en el trámite incidental, aportó material probatorio que demostró que el IDSN era quien venía suministrando el medicamento requerido por la accionante, lo que permite deducir que existe una negativa rotunda al suministro de dicho insumo médico, probándose la negligencia del hoy accionante, desconociendo la claridad del fallo de tutela y la orden en él contenida, existiendo entonces nexo causal entre dicha negligencia y el incumplimiento a la orden tutelar que ha generado perjuicios a la accionante.
2. Por último, exteriorizó que no existe desconocimiento al precedente horizontal emitido por la Colegiatura accionada, pues la Sala de Casación Penal, mediante pronunciamiento del 19 de julio de 2018, radicado 99451, dejó sin efecto tal decisión.
V. CONSIDERACIONES
1. Conforme lo establecido en el artículo 1º del Decreto 1983 de 20172, en concordancia con el canon 86 Superior, es competente la Corte Suprema de Justicia para pronunciarse sobre la presente demanda, en tanto ella involucra a la Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto, cuyo superior funcional lo es esta Corporación.
2. En el caso concreto, el problema jurídico a resolver se contrae a determinar si el cuerpo colegiado accionado, al confirmar la sanción que impuso el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de la capital del departamento de Nariño, a Omar Andrés Álvarez Mejía, en su condición de Director y Representante Legal del IDSN, consistente en 8 días de arresto y multa equivalente a «15 días del salario mensual que devenga», al interior del incidente de desacato 52001-3187-003-2007-00267-01, lesionó sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, libertad, buen nombre y «principio de legalidad»; en atención a que, presuntamente, en la actualidad se encuentra jurídicamente imposibilitado para acatar la sentencia de tutela dictada por el fallador singular indicado y fue afectado con «una multa por fuera de la tipificada en el Decreto 2591 de 1991».
3. Respecto de la posibilidad de admitir el examen de amparo, cuando la conducta que atenta o vulnera una garantía constitucional deriva de una determinación judicial, es pertinente recordar que el pronunciamiento CC C-590-2005 hizo alusión a los requisitos generales3 y especiales4 para la procedencia excepcional de la acción de tutela.
4. Se ha reiterado que ante la concurrencia de los requisitos generales y, por lo menos, una de las causales específicas de procedibilidad contra las determinaciones judiciales, es viable ejercitar la demanda de amparo como mecanismo excepcional por vulneración de prerrogativas supralegales, lo cual es extensivo para las decisiones de fondo adoptadas al interior de los incidentes de desacato, en el evento de constatarse una vulneración o amenaza a los derechos fundamentales del sancionado (CC T-059-2015).
5. En ese sentido, el juez que conoce de la tutela contra las providencias que resuelven un trámite incidental en materia constitucional, deberá verificar, además de lo anterior, (i) si el fallador del incidente se ajustó a la orden de amparo proferida cuyo incumplimiento define; (ii) si respetó el debido proceso de las partes; y (iii) si la sanción impuesta – si fuere el caso – no resultó arbitraria (CC T-059-2015).
6. En el caso bajo estudio, se advierte que el mismo (i) trata sobre un asunto de relevancia constitucional, pues el demandante alega la lesión al derecho fundamental al debido proceso, lo cual repercute, en su criterio, en una sanción ilegítima; (ii) contra la determinación reprochada no procede ningún recurso, como quiera que tal decisión fue adoptada en sede de consulta; (iii) no ha habido tardanza en la presentación de la demanda de amparo, pues las providencias cuestionadas datan del 3 y 12 de julio de 2018; (iv) se efectuó una especificación detallada de los hechos que motivaron el origen de este trámite constitucional; (v) el presunto desconocimiento de la referida garantía judicial fue determinante para arribar a la conclusión de «CONFIRMAR la sanción impuesta»; y (vi) la providencia recurrida no se trata de una sentencia de tutela.
7. Verificados los presupuestos generales para la viabilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, se analizará en la causal específica denominada motivación incompleta o deficiente, que ocurre cuando la precaria sustentación impide saber cuál es el sustento de la decisión o no analiza sus fundamentos fácticos o jurídicos (CSJ SP, 13 oct. 2004, radicado 20944).
8. En ese orden de ideas, se percibe que el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto, al interior del trámite incidental rotulado con el nº. 52001-3187-003-2007-00267-01, debía analizar los motivos por los c8uales se produjo el presunto incumplimiento al fallo de tutela que originó dicho procedimiento accesorio y si existió responsabilidad subjetiva del incidentado5, con el correspondiente respeto a la garantía judicial del debido proceso (CC C-367-2014), la cual es infranqueable en aquellos actos que pretendan imponer cargas o sanciones, así como establecer derechos (CC T-1263-2001).
Por supuesto, no es ajeno a dicho precepto constitucional el incidente de desacato.
9. Igualmente, el señalado fallador singular, en caso de encontrar satisfechos los anteriores presupuestos, debía explicitar razonadamente el monto de la sanción a imponer, en aras de darle a conocer al incidentado los elementos, sucesos e insumos que valoró para allegar a esa conclusión, así como ceñirse a lo establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, habida cuenta que el referido asunto ostenta carácter coercitivo y sancionatorio.
10. En consecuencia, era deber de la Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto, en sede de consulta, verificar la legalidad de la sanción impuesta por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de la misma ciudad a Omar Andrés Álvarez Mejía, en su condición de Director y Representante Legal del IDSN, en atención a que el compromiso o privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus asociados no puede hacerse con vulneración de los derechos fundamentales de los mismos (CC C-593-2014).
11. En lugar de una motivación completa en los anteriores sentidos, el citado funcionario unipersonal, para imponer el castigo al incidentado, consistente en 8 días de arresto y el equivalente «a 15 días del salario mensual que devenga», sólo consideró lo siguiente:
El INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO guardó silencio frente a los tres requerimientos que le hiciere este juzgado no se pronunció tampoco luego de que le fuera notificado el auto de apertura del incidente.
No puede alegarse que el INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO carezca de entidades contratadas para el suministro de medicamentos y como esa entidad no se pronunció y en consecuencia, no solicitó pruebas, no existe ningún elemento exculpativo de haber suspendido el cumplimiento de la sentencia.
(…)
[D]ebe ponderarse la sanción pecuniaria hasta 20 salarios mínimos o restrictiva de hasta 6 meses. En este caso se trata de una mujer que tiene una enfermedad huérfana que viene de antigua data.
(…)
El INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO, según lo que aparece en el expediente y de la respuesta de EMSSANAR EPS, y frente a un silencio obcecado, persistente y hasta grosero, solo puede interpretarse como que deliberadamente se ha sustraído y se sigue sustrayendo al cumplimiento de la sentencia. No puede dejarse considerar que el Instituto, según se ha visto, venía cumpliendo y lo hacía sustentado en la sentencia, y que no existe ninguna razón válida, para dejar de hacerlo ahora. En esa medida, se sancionará a quienes están en la obligación de cumplir o hacer cumplir la sentencia del Juzgado. (Énfasis fuera de texto).
Como se aprecia, nada concreto se dijo sobre la responsabilidad personal y subjetiva de Omar Andrés Álvarez Mejía; y tampoco se explicó por qué era necesario imponerle tan drásticas sanciones.
12. La Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto, por su lado, para confirmar la providencia consultada, sostuvo:
[E]ncuentra esta Colegiatura que el aspecto subjetivo se encuentra plenamente estructurado e identificado desde la primera instancia, pues la desidia del Doctor OMAR ÁLVAREZ MEJÍA en su condición de Director y Representante Legal del IDSN, frente a la notificación en debido forma de los requerimientos previos y del auto que dio inicio al incidente de desacato, para que se dieran cumplimiento efectivo a la orden tutelar ya referida, no se denota cosa diferente a desatender sin justificación alguna, los mandatos de la autoridad judicial de primer nivel.
(…)
El identificado funcionario ha contado con todas las oportunidades para acatar el fallo de tutela, pero su decidia (sic) ha desmejorando la calidad de vida de la accionante, pese a que se encuentra dentro de sus funciones (del IDSN), la atención en salud de la usuaria, que debía prestarse de manera oportuna, eficiente e integral, agotando en el menor tiempo posible los trámites a que haya lugar para garantizar los derechos de la misma, eliminando las barreras que impidieran el acceso al servicio de salud, lo que atenta contra su calidad de vida, siendo situaciones que no está obligada a soportar.
Corolario de lo anterior, la sanción por desacato emitida por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y mediadas (sic) de Seguridad de Pasto, resulta jurídicamente acertada, pues el incumplimiento al fallo tutelar que lo precede se sigue verificando. (Énfasis fuera de texto).
En sede de consulta, tampoco se hizo control sobre la proporcionalidad y legalidad de las sanciones impuestas.
13. No cabe duda que las decisiones cuestionadas lesionaron la garantía judicial al debido proceso de Omar Andrés Álvarez Mejía, en su condición de Director y Representante Legal del IDSN, habida cuenta que las autoridades accionadas, pese a que el canon 52 del Decreto 2591 de 1991 establece un margen de discrecionalidad para la imposición de sanciones (arresto hasta de 6 meses y multa no superior a 20 SMLMV), privaron al interesado de saber los motivos por cuales era mecedor del castigo por el que ahora protesta, en cuanto al monto de los mismos, pues de lo transliterado se percibe una precaria motivación que impide saber cuál es el sustento de la decisión frente a ese tópico.
14. El deber de fundamentar cualitativa y cuantitativamente los correctivos tasados en un proceso penal o disciplinario, también se prolonga, en virtud de su naturaleza represiva, a los incidentes de desacato; al paso que, por inexistir un único criterio para la aplicación de tales castigos, se requiere del administrador de justicia una explicación razonada y detallada en cada caso particular.
15. Por ende, para la Sala no es admisible que tal exigencia pueda inferirse de los argumentos mismos empleados para deducir la responsabilidad objetiva y subjetiva del incidentado; en tanto la referida temática contiene trascendencia sustancial, en la medida que afecta la libertad personal y el patrimonio, derechos respecto de los cuales no puede confundirse discrecionalidad con arbitrariedad.
16. La anterior afirmación está sustentada en que la motivación del aludido aspecto implica, de una parte, un ejercicio argumentativo por medio del cual el juez establece la interpretación del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 y, de otra, determina cómo, a partir de los elementos de convicción aportados al proceso y la hipótesis fáctica que se construye con base en esos elementos, es posible subsumir el asunto concreto en el supuesto de hecho de la mencionada regla y, de contera, a la correspondiente consecuencia jurídica.
17. A lo precedente se añade que los señalados funcionarios judiciales ordenaron al interesado pagar una suma de dinero que no está contemplada en aquella disposición, como el resultado del incumplimiento al fallo de tutela que originó dicho trámite: multa equivalente «a 15 días del salario mensual que devenga», lo cual no tiene motivación alguna en lo cuantitativo y se refirió a los emolumentos específicos de Álvarez Mejía, cuando la norma alude a «salarios mínimos mensuales» en abstracto.
18. Así las cosas, se afirma que en el presente caso se configuró la causal específica denominada motivación incompleta o deficiente, porque las autoridades accionadas vulneraron la garantía judicial al debido proceso de Omar Andrés Álvarez Mejía, en su condición de Director y Representante Legal del IDSN, conforme quedó explicado.
19. Por ende, se torna imperioso amparar la referida prerrogativa al interesado y, en consecuencia, dejar sin efecto el trámite incidental a partir del auto proferido el 3 de julio de 2018, inclusive, por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto, dentro del incidente de desacato radicado con el n° 52001-3187-003-2007-00267-01, así como las actuaciones judiciales posteriores.
20. Igualmente, se ordenará al citado fallador singular que proceda a dictar una nueva providencia, en virtud de la cual resuelva el aludido trámite incidental, de acuerdo con los lineamientos trazados en este proveído.
21. Finalmente, conviene precisar que, al advertirse la irregularidad descrita, la cual genera invalidez a las providencias atacadas, por sustracción de materia, la Sala se abstendrá de analizar el otro motivo de censura (presunta imposibilidad jurídica para el cumplimiento de la orden dictada por el juzgado accionado), pues tal estudio, con ocasión del principio de prioridad, resulta improcedente.
22. Con independencia de la determinación a adoptar, es claro que las entidades destinatarias de la orden judicial, siguen con el deber de propender por su cumplimiento, máxime si de ello depende la vigencia del derecho a la salud de la señora Ritha del Carmen Criollo.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas Nº 1 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
VI. RESUELVE
PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso a Omar Andrés Álvarez Mejía, en su condición de Director y Representante Legal del Instituto Departamental de Salud de Nariño (IDSN), por los motivos ofrecidos.
SEGUNDO: DEJAR sin efectos el auto proferido el 3 de julio de 2018, inclusive, por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto, dentro del incidente de desacato rotulado con el nº. 52001-3187-003-2007-00267-01, así como las actuaciones judiciales posteriores.
TERCERO: ORDENAR al Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto que, en el término perentorio de cinco (5) días, contadas a partir de la notificación de esta sentencia, proceda a dictar una nueva providencia, en virtud de la cual resuelva el aludido trámite incidental, de acuerdo con los lineamientos trazados en este proveído.
CUARTO: REMITIR el expediente, en el supuesto que no sea impugnada la presente determinación, a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese y cúmplase
LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO
EYDER PATIÑO CABRERA
Nubia Yolanda Nova García
Secretaria
1 Ley 1751 de 2015, Estatutaria del Derecho Fundamental a la Salud, «la Resolución 1479 de 2015 del Ministerio de Salud y Protección Social, así como la Resolución 1381 de 2017, adicionada por la Resolución 1629 de 2017 del Instituto Departamental de Salud de Nariño».
2 Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunal será repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada.
3 (i) Tratar sobre un asunto de relevancia constitucional; (ii) agotar todos los recursos ordinarios y extraordinarios dispuestos por la legislación aplicable; (iii) presentarse en un término oportuno y razonable; (iv) si la alegación del defecto es por una irregularidad procesal, esta debe ser de tal magnitud que impacte en el sentido de la decisión; (v) una especificación detallada de los hechos; y (vi) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela.
4 (i) Defecto orgánico; (ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) ausencia absoluta de motivación; incompleta o deficiente argumentación; equívoca, ambigua, dilógica o ambivalente fundamentación; sofística, aparente o falsa sustentación; (vii) desconocimiento del precedente; y (viii) violación directa de la constitución.
5 Todo esto con la finalidad de verificar si el juzgador de primer grado estableció las medidas necesarias para proteger efectivamente los derechos fundamentales que le fueron amparados a la ciudadana Ritha del Carmen Criollo.