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Proceso No 24464
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN PENAL
Magistrado Ponente:
DR. EDGAR LOMBANA TRUJILLO
Aprobado Acta No.034
Bogotá D. C., veinte (20) de abril de dos mil seis (2006).
VISTOS
Se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la doctora LUZ EDITH ORTIZ LOZANO, Secretaria de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, contra el auto del 16 de marzo de 2006, mediante el cual la Sala de Casación Penal declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto por ella, contra el auto administrativo que la calificó insatisfactoriamente en sus servicios, durante el periodo comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2004.
ANTECEDENTES
1. En formulario de evaluación suscrito el 26 de mayo de 2005, la Presidenta de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, calificó insatisfactoriamente con 55 puntos en total, los servicios prestados por la doctora LUZ EDITH ORTIZ LOZANO, Secretaria de esa Corporación, durante el periodo comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2004.
La calificación integral fue de 55 puntos, discriminados así:
Factor calidad: 20 puntos
Factor eficiencia o rendimiento: 21 puntos
Factor organización del trabajo: 14 puntos
Cabe anotar que de conformidad con el artículo 60 del Acuerdo 1392 del 21 de marzo de 2002, emitido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, “Por el cual se reglamenta la evaluación y calificación de servicios de los funcionarios y empleados de carrera de la Rama Judicial”, la calificación de servicios se hará dentro de la siguiente escala:
Excelente: de 85 hasta 100
Buena: de 60 hasta 84
Insatisfactoria: de 0 hasta 59
Y que además, por disposición del artículo 171 de la Ley 270 de 1996, “Estatutaria de la Administración de Justicia”, relativo a la evaluación de los empleados, la calificación insatisfactoria de servicios dará lugar al retiro del empleado.
2. El texto del formulario oficial de calificación integral de servicios, en cuyo encabezado se encuentra el título“RESOLUCIÓN (Sólo para calificaciones insatisfactorias)”, contiene entre otras la siguiente leyenda:
“Se hace saber al interesado (a) que contra este acto administrativo procede el recurso de reposición, ante quien profirió la decisión, del cual podrá hacer uso por escrito, en esta diligencia de notificación o dentro de los cinco (5) días siguientes.”
3. Contra la anterior resolución, la Secretaria de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá interpuso el “recurso de Reposición y en subsidio Apelación”, por estimar que merece una mejor calificación en cada uno de los factores, por una serie de razones que expresa a través de memoriales suscritos por ella y por su apoderado.
4. Al resolver el recurso de reposición, mediante resolución del 20 de septiembre de 2005, la Presidenta de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá modificó la calificación emitida a la servidora LUZ EDITH ORTIZ LOZANO, en el sentido de fijar un total de 57 puntos, de la siguiente manera:
Factor calidad: 22 puntos
Factor eficiencia o rendimiento: 21 puntos
Factor organización del trabajo: 14 puntos
La motivación de este nuevo acto administrativo fue plasmada en la resolución del 21 de septiembre de 2005, aprobada por la Sala Plena Penal mayoritaria del día anterior, según Acta No. 30.
Como la calificación de 57 puntos es igualmente insatisfactoria, en la resolución del 21 de septiembre de 2005, se concedió ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el recurso de apelación interpuesto en forma subsidiaria por la doctora LUZ EDITH ORTIZ LOZANO.
5. Después de analizar detenidamente el asunto de carácter administrativo, con proveído del 16 de marzo de 2006 (radicación 24464), la Sala de Casación Penal declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto por la doctora LUZ EDITH ORTIZ LOZANO, Secretaria de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, contra el acto administrativo mediante el cual la Presidencia de la Sala Penal de dicha Corporación calificó insatisfactoriamente los servicios prestados por ella, durante el periodo comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2004.
La Sala de Casación Penal verificó que el recurso de apelación no procede en todos los casos, pues no siempre la autoridad que emite el acto impugnado tiene un “inmediato superior administrativo”, toda vez que eso depende de la estructura y la organización jerárquica de la entidad de que se trate.
Sobre el caso concreto, se reiteró la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, según la cual, en cuestiones administrativas, la Corte Suprema de Justicia no es superior administrativo de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial.
Se explicó que como en el caso que se examina la calificación de servicios fue efectuada por la Presidencia de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, cuerpo colegiado que en materia administrativa no tiene superior jerárquico, el recurso de apelación es improcedente, y la Sala de Casación Penal carece de facultad jurídica para emitir un pronunciamiento de fondo.
Se concluyó, entonces, que cuando es la Sala de Decisión de un Tribunal Superior de Distrito Judicial la autoridad que califica los servicios del Secretario de la respectiva Sala, únicamente procede el recurso de reposición; y que la apelación es improcedente, por cuanto la Sala de Decisión no tiene superior jerárquico a quien deba acatar en materia administrativa.
Finalmente, la Sala de Casación Penal estimó que contra su auto del 16 de marzo de 2006 procedía el recurso de reposición en los términos de los artículos 50 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, el cual fue efectivamente interpuesto.
EL RECURSO DE REPOSICIÓN
La doctora LUZ EDITH ORTIZ LOZANO, Secretaria de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, interpuso el recurso de reposición contra el auto del 16 de marzo de 2006, mediante el cual la Sala de Casación Penal declaró improcedente el recurso de apelación contra el acto administrativo que calificó insatisfactoriamente los servicios prestados por ella en el año 2004.
Sostiene la impugnante que la ausencia del recurso de apelación contra la resolución que calificó insatisfactoriamente los servicios prestados por ella conlleva la vulneración flagrante de los principios de legalidad, igualdad, contradicción y doble instancia, componentes del debido proceso, que debe aplicarse en toda actuación judicial y administrativa.
Encuentra inaceptable la improcedencia del recurso de apelación contra la calificación de servicios relativa al cargo de Secretario de Sala de Decisión de Tribunal Superior, puesto que, de admitirse la restricción, el empleado que desempeñe esa labor queda en situación de desventaja frente a otros empleados, que sí tienen acceso a la doble instancia en materia de calificación de servicios.
Para la impugnante, el recurso de apelación procede en todos los casos, como norma general, salvo que se trate de alguna de las excepciones que taxativamente trae el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto expresa: “No habrá apelación de las decisiones de los ministerios, jefes de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica.”
Recuerda que la Presidencia de la Sala del Tribunal Superior de Bogotá reconoció tácitamente la existencia del recurso de apelación, cuando concedió la alzada; sólo que por error remitió el expediente a la a la Sala de Casación Penal, cuando “lo que se puede afirmar es que el competente administrativamente podría ser el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo Superior de la Judicatura o por competencia preferente la Procuraduría General de la Nación, pero siempre debe haber un superior para cumplir la regla general del art. 50 del Código Contencioso Administrativo que indica que contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procede el recurso de apelación.”
Con fundamento en los anteriores argumentos, solicita a la Sala de Casación Penal reponer el auto del 16 de marzo de 2006, en el sentido de remitir la actuación al competente para conocer el recurso de apelación pendiente, que bien podría ser: el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo Superior de la Judicatura o por competencia preferente la Procuraduría General de la Nación.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala de Casación Penal confirmará el auto del 16 de marzo de 2006, toda vez que al reexaminar el asunto no detecta defectos de fundamentación que debiera enmendar, ni la impugnante aporta argumentos con arraigo en la legalidad que muevan a variar la postura declarada en esa providencia.
1. La Secretaria de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, doctora LUZ EDITH ORTIZ LOZANO, pretende que es taxativa la lista de los casos frente a los cuales no procede el recurso de apelación en asuntos administrativos, según el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo. Entonces, como la calificación de servicios –en su caso- no se encuentra incluida en dicha enumeración, pretende que el recurso de apelación sí procede, reduciendo su discurso a esa afirmación tautológica: el recurso de apelación tiene cabida, porque no está prohibido.
No le asiste razón a la impugnante, en tanto equivale a sostener que las decisiones de todas las autoridades administrativas pueden ser impugnadas a través del recurso de apelación, a condición de que no formen parte de la lista de excepciones prevista en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo. Basta recordar que dicho Código fue adoptado con el Decreto 01 de 1984, es decir, varios años antes de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, por lo cual, aquella normatividad no podía precaver las variaciones institucionales a que dio lugar la nueva Carta.
2. Por lo general, las decisiones administrativas adoptadas por el superior jerárquico de una entidad sólo son impugnables a través del recurso de reposición, sin que pueda afirmarse por ello que son ilegítimas, o que vulneran prerrogativas de estirpe Superior.
Es la propia Carta la que estatuye, aunque también con excepciones, el recurso de apelación contra las sentencias judiciales; las cuales no pueden asimilarse necesariamente a determinaciones de carácter administrativo, porque en tratándose de cuestiones administrativas, la existencia o no del recurso de apelación dependerá muchas veces de la organización interna y de la estructura jerárquica de las entidades, como se explicó en el auto materia de impugnación.
Así, por ejemplo, las decisiones administrativas que adoptan el Procurador General de la Nación, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo, la Junta Directiva del Banco de la República, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Nacional de Televisión, la Presidencia del Congreso de la República, en asuntos de su resorte sólo pueden impugnarse –dentro de la vía gubernativa- con el recurso de reposición.
3. En aquellos y muchos otros casos, la garantía de los derechos fundamentales emanados del debido proceso y del acceso a la administración de justicia, se compensan con la posibilidad de ejercer las acciones contencioso administrativas.
Para citar un ejemplo, sobre la constitucionalidad de los procesos de única instancia, a cargo del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional acotó:
“Que los procesos tengan solamente una instancia tampoco lesiona los artículos 29 y 31 superiores, pues siendo el Procurador General la máxima autoridad de la entidad que dirige y el supremo director del Ministerio Público no tiene otra instancia superior y, por ende, sus decisiones solamente están sujetas a las acciones contencioso administrativas establecidas en las normas pertinentes, las cuales pueden ser ejercidas por los procesados disciplinariamente, cuando consideren que se les han vulnerado sus derechos. De conformidad con la Constitución “toda persona investigada tiene derecho a impugnar los fallos disciplinarios condenatorios. Sin embargo, ello no excluye per se los procesos de única instancia, pues la impugnación no implica obligatoriamente que el fallo sea apelable sino que el condenado pueda acudir -por medio de cualquier recurso- ante una autoridad con capacidad de revisar la decisión”, como sería en este caso, la justicia contencioso administrativa. (Sentencia C-429 de 2001)
4. En el mismo sentido, a partir del concepto de apelación, puede inferirse en términos generales que si la autoridad que profiere la decisión no tiene superior jerárquico, entonces el recurso de apelación es improcedente, salvo que la ley disponga lo contrario:
En la Sentencia C- 415 de 2002, la Corte Constitucional difundió el siguiente concepto de apelación:
“La apelación es un recurso por medio del cual el ordenamiento permite que el superior jerárquico de quien ha tenido que conocer una causa, pueda revocar o modificar las decisiones tomadas en un proceso. Por medio de esta figura, el sistema jurídico posibilita caminos para la corrección de sus decisiones, para la unificación de criterios jurídicos de decisión y para el control mismo de la función judicial.”
Como se observa, por lo general, el recurso de apelación presupone la existencia de un ordenamiento jurídico concreto, que vincule funcionalmente y por razones de jerarquía a un inferior y a un superior, a quien se atribuye el conocimiento de ese medio de impugnación.
Es factible que existan excepciones, emanadas de la ley o los reglamentos con soporte legal y constitucional, en virtud de las cuales una autoridad puede conocer la impugnación de las decisiones de otras, sin ser su superior funcional. Tal el caso de la impugnación de las sentencias de tutela, proferidas por una Sala de Casación de la Corte, cuya impugnación (que no es propiamente un recurso de apelación) la resuelve la Sala de Casación que siga en turno por orden alfabético.
En efecto, en acatamiento de lo previsto en el Decreto 1382 de 2000, el artículo 50 del Acuerdo No. 022 de 1998, Reglamento General de la Corte Suprema de Justicia, como fue modificado por el Acuerdo No. 001 de 2002, expedido por la Sala Plena de la Corporación, dispuso que la competencia para decidir la impugnación contra la sentencia de tutela radica en la Sala Especializada siguiente, por orden alfabético.
5. Desde otro punto de vista, no corresponde a la Sala de Casación Penal alternar con la interesada, en cuanto a la supuesta ilegitimidad de los trámites cuya regulación no prevé el recurso de apelación, ni el funcionario competente para tramitarlo.
En el auto impugnado esta Sala de la Corte se limitó a demostrar que la apelación pretendida no está contemplada como posible en la legislación colombiana, y que, por ende, esta Colegiatura no puede abrogarse ni asumir una competencia que ni la Constitución Política, ni la ley le disciernen.
Las críticas que la servidora pública afectada formula contra el sistema jurídico, acaso serían elementos para promover la modificación de la legislación futura – argumentos de lege ferenda-, y no tienen cabida como razones válidas para sustentar el recurso de reposición en este caso concreto, puesto que ese tipo de razonamientos generales no se expresan, ni comprueban que la Sala de Casación Penal se hubiese equivocado al declarar improcedente la alzada.
6. La doctora LUZ EDITH ORTIZ LOZANO admite que el expediente de su calificación de servicios fue remitido por error a la Sala de Casación Penal. De ese modo, es claro que la impugnante entiende que ninguna norma jurídica atribuye a la Sala de Casación Penal la competencia para conocer el eventual recurso. Sin embargo, sugiere que la competencia podría recaer en el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, en el Consejo Superior de la Judicatura o en la Procuraduría General de la Nación.
Aunque la mencionada señora se abstuvo de manifestar las razones por las cuales pensaba que alguna de aquellas autoridades podría conocer el recurso de apelación, contra la resolución que calificó sus servicios insatisfactoriamente, se evidencia que carece de razón.
La Presidencia de la Corte Suprema de Justicia cumple exclusivamente las funciones de naturaleza administrativa que le asignan la Constitución Política, la ley y el reglamento, recogidas y enlistadas en artículo 19 del Acuerdo No. 006 del 12 de diciembre de 2002, “Por el cual se recodifica el Reglamento General de la Corporación”. Ninguna de ellas guarda relación con la calificación de servicios de Secretario de Tribunal Superior de Distrito Judicial.
Ni en la Constitución Política, ni en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia se observan disposiciones que atribuyan al Consejo Superior de la Judicatura la función de resolver el recurso de apelación contra la calificación de servicios impartida a quien desempeña el cargo de Secretario de Tribunal Superior de Distrito Judicial.
La impugnante menciona escuetamente que el Consejo Superior de la Judicatura podría ser competente. Sin embargo, no indicó a cuál de sus Salas se refería; si al Consejo en Pleno, a la Sala Administrativa o a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Aún así, como antes se dijo, ninguna de ellas tiene la función que la doctora ORTIZ LOZANO pareciera atribuirle, porque ninguna es superior funcional de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá en el específico tema de la calificación de servicios.
Tampoco es atinada la referencia tangencial a la Procuraduría General de la Nación, ya que la competencia preferente que le otorga el artículo 277 de la Constitución Política, dice relación con la función disciplinaria, que nada tiene que ver con la calificación de servicios que se imparte a los empleados de carrera de la Rama Judicial.
7. En síntesis, la impugnación se estructura en una crítica general al régimen de calificación de servicios para el cargo de Secretario de Sala de Decisión de Tribunal Superior de Distrito Judicial, en cuanto no previó el recurso de apelación; pero en ese conjunto de apreciaciones personales no se destaca algún error en que hubiese incurrido la Sala de Casación Penal y que debiera corregirse.
Así las cosas, no se repondrá el auto materia de impugnación.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Penal,
RESUELVE
1. No reponer auto del 16 de marzo de 2006, mediante el cual se declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto por la doctora LUZ EDITH ORTIZ LOZANO, Secretaria de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, contra el acto administrativo mediante el cual la Presidencia de la Sala Penal de dicha Corporación calificó insatisfactoriamente los servicios prestados por ella, durante el periodo comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2004, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. Comunicar lo decidido en el presente auto a la doctora LUZ EDITH ORTIZ LOZANO, Secretaria de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, y a su defensor.
3. Remitir el expediente a la Presidencia de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá.
4. Contra el presente auto no procede recurso alguno.
Notifíquese y cúmplase
MAURO SOLARTE PORTILLA
Permiso
SIGIFREDO ESPINOSA PÉREZ ALFREDO GÓMEZ QUINTERO
EDGAR LOMBANA TRUJILLO ÁLVARO O. PÉREZ PINZÓN
MARINA PULIDO DE BARÓN JORGE LUIS QUINTERO MILANÉS
YESID RAMÍREZ BASTIDAS JAVIER ZAPATA ORTIZ
TERESA RUIZ NÚÑEZ
Secretaria