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SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS 2
HUGO QUINTERO BERNATE
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STP3877-2021
Radicado 114871
Acta No.38
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintiuno (2021).
ASUNTO:
Se pronuncia la Sala acerca de la impugnación formulada por CARLOS GUILLERMO PERDOMO CAICEDO, contra el fallo de tutela proferido el 15 de enero de 2021 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Ibagué, por medio del cual negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el prenombrado, presuntamente vulnerados por la Presidencia de la República, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Instituto Nacional de Salud -INS- y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-.
Al trámite fueron vinculadas las Secretarías de Salud Departamental del Tolima y Municipal de Ibagué, la Gobernación del Tolima y la Alcaldía Municipal de Ibagué, y la IPS Empresa Salud Ocupacional SORE SAS.
FUNDAMENTOS FÁCTICOS:
Fueron resumidos por el tribunal de primera instancia así:
“El accionante, quien ostenta la calidad de médico general y ocupacional adscrito a la IPS Empresa Salud Ocupacional SORE SAS, en donde, según aduce, se atienden pacientes con sospecha de COVID-19, lo cual pone en riesgo su vida por dicha labor, acudió a este mecanismo constitucional en busca de protección de los referidos derechos fundamentales al considerarlos vulnerados por parte de las accionadas, en razón a que si bien el Gobierno Nacional, mediante el Decreto Legislativo 538 de 2020, reconoció una bonificación prestacional temporal a los servidores de salud que atienden la referida pandemia, a la fecha no fue reportado al Instituto Nacional de Salud -INS- para acceder a dicho beneficio otorgado a través del Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-, el cual era posible solo hasta el 10 de septiembre del año inmediatamente anterior.
Por lo anterior solicita se ordene a las demandadas, de un lado, inscribirlo en el listado de profesionales a la salud beneficiarios de dicha bonificación; y del otro, el pago inmediato de la misma.
TRÁMITE DE LA PRIMERA INSTANCIA:
Mediante auto del 9 de diciembre de 2020, la Sala Penal del Tribunal Superior de Ibagué avocó conocimiento de la acción de tutela y ordenó correr traslado de la demanda a los sujetos pasivos aludidos, con el fin de garantizarles sus derechos de defensa y contradicción.
1. La Presidencia de la República solicitó negar el amparo reclamado, argumentando que no es de su competencia la entrega de subsidios o ayudas, no tiene a su cargo ningún programa social previo o derivado del Covid-19 y tampoco le corresponde hacer la entrega de auxilios de esa naturaleza.
Así mismo, señaló que las secretarías municipales y departamentales de salud son las llamadas a dar cumplimiento al Decreto 538 de 2020, que consagra el auxilio económico reclamado por el médico CARLOS GUILLERMO PERDOMO CAICEDO.
2. A su turno, la Secretaría de Salud Departamental del Tolima comenzó por indicar que el actor se encuentra vinculado a una IPS privada; por tanto, corresponde a la entidad particular el reconocimiento de la bonificación perseguida en la acción de tutela.
En consecuencia, pidió su desvinculación del trámite constitucional, al carecer de competencia para resolver la pretensión del demandante.
3. A la par, la Secretaría de Salud Municipal de Ibagué aclaró que el empleador del reclamante debió reportar sus datos ante el Ministerio de Salud para conseguir el reconocimiento y pago del incentivo económico, sin que así lo hiciera, omisión que no puede subsanarse a través de la acción de tutela por su carácter subsidiario.
4. El Ministerio de Salud y Protección Social acudió a las diligencias para oponerse al amparo por ser improcedente. No obstante, se refirió a un caso diferente al que concita la atención de la Sala.
A pesar del lapsus, anotó que el Gobierno Nacional, en el marco de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, expidió el Decreto 538 de 2020 que estableció en favor del talento humano en salud un incentivo dinerario temporal.
De igual forma, facultó a esa cartera ministerial para definir los perfiles ocupacionales que serían beneficiados con tal reconocimiento. A su vez, autorizó a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud para autorizar los giros, siempre y cuando se haya cumplido el trámite descrito en la ley.
En desarrollo de lo anterior, el 17 de julio de 2020 el ministerio publicó la Resolución 1172, que definió los términos y condiciones del reporte de información del talento humano en salud que presta sus servicios a pacientes con sospecha o diagnóstico de Covid-19 o que vigilan a la población contagiada. En el art. 5º describió con claridad que las IPS y las secretarías departamentales, distritales o municipales de salud serían las encargadas de reportar la información a la ADRES.
Concordante con las disposiciones del ente ministerial en cita, la ADRES emitió la Circular 031 de 2020 en la que instruyó sobre el paso a paso a seguir por las entidades territoriales e IPS, para llevar a cabo el reporte del personal que resultaría beneficiado.
En atención a las múltiples solicitudes de los encargados de efectuar el trámite antes descrito, de ampliar el plazo para realizar el reporte, el ministerio expidió la Resolución 1312 que extendió el término máximo hasta el 6 de agosto de 2020.
Acto seguido, adujo que no ha vulnerado los derechos fundamentales de los médicos especialistas de la IPS MÉDICOS ASOCIADOS DE ANTIOQUIA S.A.S.
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Luego de hacer una extensa definición de cada una de las actividades ya enunciadas, afirmó que en dicha IPS se han detectado varios trabajadores contagiados con el virus SARS-CoV-2 y no solo el Dr. Carlos Guillermo Perdomo Caicedo se expone a un riesgo de coinfección, sino todo el personal que labora en Salud Ocupacional Regional SORE S.A.S.; a pesar de ello, dice no haber recibido por parte del Ministerio de Salud o cualquier otra entidad, notificación alguna respecto al reporte del talento humano en esa área.
De ahí que coadyuva la pretensión de amparo. Anexó con la respuesta, los lineamientos de la sociedad colombiana de medicina del trabajo para el manejo de las actividades en medicina del trabajo y salud ocupacional durante la pandemia por el virus COVID-19.
A través de fallo del 15 de enero de 2021, la primera instancia negó la acción constitucional. Concluyó que la IPS encargada de reportar la información al Ministerio de Salud, en aras de lograr el incentivo económico en favor de PERDOMO CAICEDO, omitió hacerlo, ya sea por un juicio equivocado o no, acerca de la naturaleza del servicio referido a la salud ocupacional y su vinculación directa con pacientes diagnosticados o sospechosos de COVID-19.
En todo caso, dijo, la tutela no es un mecanismo para resolver conflictos económicos como el planteado por el accionante; además, el actor no demostró la existencia de un perjuicio irremediable que permita la intervención del juez constitucional.
CARLOS GUILLERMO PERDOMO CAICEDO apeló la decisión. Insistió en los hechos, argumentos y pretensiones formulados en el escrito inicial. Aportó los mismos anexos que allegó con la demanda.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE:
1. De acuerdo con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala es competente para resolver la impugnación contra la sentencia adoptada por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué.
2. El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o si existe cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
Por otra parte, la jurisprudencia constitucional tiene dicho que tampoco puede acudirse a este excepcionalísimo medio de defensa para reemplazar los procedimientos ordinarios, cuando el amparo se concibió precisamente para suplir la ausencia de estos y no para resquebrajar los ya existentes, todo lo cual impide considerarlo como mecanismo alternativo al cual acudir para eludir los trámites expeditos para la salvaguarda de prerrogativas fundamentales.
3. El propósito que persigue la presente acción constitucional es determinar si las autoridades gubernamentales accionadas vulneraron los derechos fundamentales de CARLOS GUILLERMO PERDOMO CAICEDO.
4. En camino a la resolución del debate planteado, conviene recordar que, con la aparición del virus SARS-CoV-2 en Colombia, el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, y consecuentemente adoptó una serie de medidas, entre ellas, el apoyo económico para el talento humano en salud que esté en mayor riesgo de contagio.
Por ello, la Presidencia de la República expidió el Decreto 538 de 2020 -declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-252-20-, que creó un reconocimiento económico temporal a favor del personal de la salud que atiende pacientes con sospecha o diagnóstico de COVID-19, indicando que tienen derecho a él por una sola vez, durante el tiempo que dure la pandemia. Dicha asignación dineraria, dependerá del Ingreso Base de Cotización promedio de cada perfil ocupacional.
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En la misma línea, facultó al Ministerio de Salud para definir los perfiles que serían beneficiados de acuerdo a su nivel de exposición al coronavirus y dispuso que el pago operaría por medio de la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En desarrollo de lo anterior, dicha cartera ministerial expidió la Resolución 1172 del 17 de julio de 2020, que puntualizó las exigencias y el procedimiento que debían adelantar las secretarías de salud departamentales, distritales y municipales -para el sector público- y, las IPS -en el privado-, para reportar la información a la ADRES de: i) el personal que se encuentre inscrito en el Registro Único Nacional de Talento Humano en Salud -ReTHUS- o en el aplicativo dispuesto por el Ministerio para la inscripción de profesionales que están prestando el servicio social obligatorio; y, ii) que realicen actividades de vigilancia epidemiológica vinculadas a la atención directa a pacientes con sospecha o diagnóstico de Coronavirus.
Bajo el mismo derrotero, expidió la Resolución 1182 del 22 de julio de 2020, en la que amplió los servicios de salud a los cuales se reconocerá el emolumento temporal y, finalmente, con la Resolución 1774 del 6 de octubre siguiente, determinó la metodología para liquidar el monto a pagar y el mecanismo de consignación a cada destinatario.
Del recuento normativo es claro que el Gobierno Nacional adoptó la medida con el fin de incentivar la labor adelantada por el personal sanitario dedicado a la atención de los pacientes con sospecha o diagnosticados con COVID-19, dentro del que dice encontrarse el accionante, bonificación que exige el cumplimiento mínimo de requisitos para su obtención.
5. Del contenido de la demanda y los elementos de prueba obrantes en la actuación, advierte la Sala que desde el 1º de agosto de 2012 el actor presta sus servicios como médico especialista en salud ocupacional en la IPS SORE S.A.S., del cual deriva una asignación salarial mensual de $4.200.000.
Así mismo, afirmó el demandante que, en el ejercicio de su labor, se expone diariamente al contagio con el virus SARS-CoV-2 al tratar con pacientes sospechosos de la enfermedad, razón por la cual reclama, por vía de tutela, el reconocimiento y pago del dinero adicional asignado por el gobierno a profesionales de la salud, como él.
Con todo, el tribunal de primera instancia halló una irregularidad que pudo afectar el proceso de selección de PERDOMO CAICEDO como posible beneficiario de la bonificación multicitada, pero tal situación se debió a la falta de trámite de la IPS empleadora, que alegó ausencia de notificación por parte del Ministerio accionado “respecto al reporte del talento humano en salud”, respuesta que, por demás, es confusa, al no identificar con claridad si remitió el listado de los empleados a su cargo para el estudio de la documentación y certificó que aquellos realizan actividades de vigilancia epidemiológica, vinculadas a la atención directa a pacientes con sospecha o diagnóstico de Coronavirus y se trató, entonces, de una omisión de la cartera ministerial al no informar la viabilidad de los donativos en favor de su planta de empleados, o, por el contrario, asumió una actitud pasiva a la espera de un comunicado del ente gubernamental solicitando los datos del personal de la IPS, lo cual, resulta absurdo frente al desarrollo normativo citado en párrafos anteriores.
Por tanto, si PERDOMO CAICEDO estaba interesado en la prebenda económica anunciada por el gobierno, debió acudir a su empleador para que iniciara el trámite correspondiente ya descrito, ante las autoridades competentes para que estudiaran la viabilidad de entregarle el pretendido auxilio monetario, sin que así lo hiciera, o, al menos así se concluye, pues nada informó en la demanda de tutela.
Tampoco se probó que la IPS vinculada haya agotado el procedimiento contemplado en la normatividad que reguló el incentivo, a pesar de haberse publicado lo concerniente a la metodología para acceder al citado beneficio y los plazos para el suministro de la información necesaria de los interesados, en la página Web del Ministerio de Salud y de la ADRES, aun prorrogado el término para la inscripción respectiva, el cual venció el pasado 10 de septiembre.
Bajo ese entendimiento, emerge con claridad la inexistencia de la vulneración alegada al debido proceso administrativo, ya que no se aportó ningún elemento de juicio que permita establecer que se realizó la gestión ante el ente nacional encargado de otorgar el reconocimiento monetario, que hoy el gestor del amparo pretende alcanzar por la vía excepcional.
Y es que la acción de tutela por su carácter residual no está instituida para suplir la negligencia, el descuido o falta de interés de los ciudadanos, ni para desconocer las competencias asignadas por la normatividad a las entidades accionadas, pues ello acarrearía el descrédito de su ejercicio funcional y forzaría el estudio a fondo de un caso particular sin justificación alguna, extralimitando el juez constitucional sus facultades, para convertirse en arbitrariedad.
Así, resulta atinada la improcedencia declarada por el tribunal a quo, pues, actuar de otra manera, implicaría una intromisión indebida en la competencia asignada a las autoridades administrativas, a quienes se les ha delegado la facultad para determinar los individuos que reúnen los requisitos legales para ser acreedores a los distintos beneficios monetarios que otorgan las entidades nacionales o locales; eso sin contar que también podría afectar a las personas que tengan igual o mejor derecho de percibir esas ayudas y agotaron oportunamente el trámite correspondiente.
En gracia de discusión, podría entenderse justificada la intervención del juez de tutela ante la configuración de un perjuicio irremediable, pero esa situación no se acreditó en el proceso constitucional. Por el contrario, de las pruebas arrimadas se extrajo con claridad que CARLOS GUILLERMO PERDOMO CAICEDO recibe un salario mensual, entonces, tiene garantizada su subsistencia y la de su familia, sin verse amenazado su mínimo vital.
Por tanto, ante la inexistencia de alguna actuación u omisión violatoria de garantías constitucionales, se impartirá confirmación a la sentencia impugnada.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas 2 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE:
1. CONFIRMAR la sentencia del 15 de enero de 2021, proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Ibagué, que negó la acción de tutela presentada por CARLOS GUILLERMO PERDOMO CAICEDO.
2. NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
3. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
HUGO QUINTERO BERNATE
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FABIO OSPITIA GARÓN
NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA
Secretaria