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DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN
Magistrado ponente
STP6877-2021
Radicación n° 116107
Acta 108.
Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintiuno (2021).
ASUNTO
Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por la accionante Liyibetd Bernal Gómez y el Juez Coordinador del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia, frente al fallo proferido el 6 de abril de 2021 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín que concedió el amparo de los derechos fundamentales deprecados.
Lo anterior, dentro de la acción promovida contra la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín – Antioquia, el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, el Coordinador del Centro de Servicios de los Jugados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
ANTECEDENTES
Los sucesos que motivaron la solicitud de amparo constitucional y las pretensiones del interesado fueron reseñados por la primera instancia de la siguiente forma:
«Manifestó la demandante que se encuentra vinculada en provisionalidad en el cargo de escribiente al Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia. El 22 de febrero del presente año solicitó la expedición de la disponibilidad presupuestal para el pago de la prima de vacaciones y para su correspondiente reemplazo durante dicho periodo.
Agregó que el 1º de marzo recibió como respuesta por parte del Director Ejecutivo que se aprobaba presupuesto para el pago de vacaciones, pero no obstante, frente a la disponibilidad presupuestal para el reemplazo, le indicó que no era posible expedir el mismo, toda vez que la adición presupuestal para ese rubro se encuentra sujeta a lo dispuesto en la Circular PSAC11- 44 del 23 de noviembre de 2011, es decir la apropiación para el rubro de servicios prestados por vacaciones se encuentra con restricciones presupuestales, sólo se situará recursos para los jueces y excepcionalmente cuando se trate de empleados del régimen de vacaciones individuales que laboren en despachos con planta de tres o menos cargos.
De esta manera el 2 de marzo presentó ante el Juez Coordinador solicitud de vacaciones a partir del 18 de mayo, para lo cual aportó el CDP expedido por la Dirección Ejecutiva, pero el mismo día el Coordinador del Centro de Servicios mediante resolución 48 le negó el disfrute de sus vacaciones hasta tanto se disponga de presupuesto para su reemplazo; decisión que fue recurrida por la interesada, siendo resuelta de manera desfavorable.
Es por ello que acude ante la jurisdicción constitucional en busca del amparo de sus derechos a la igualdad y el trabajo digno ya que el descanso periódico retributivo es un derecho irrenunciable. En consecuencia, solicitó que se ordene a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín – Antioquia expida el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal para el reemplazo de sus vacaciones y al Coordinador del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas que expida la resolución concediendo el disfrute de sus vacaciones.»
Para lo que interesa al caso, la respuesta brindada por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Medellín, fue reseñada por la primera instancia en los siguientes términos:
El Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Medellín informó que ni el Juez Coordinador del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia, ni la accionante, solicitaron al área financiera de esa dependencia certificado de disponibilidad presupuestal de reemplazo durante las vacaciones de la accionante, además el nominador en el acto administrativo que expidió para negar el disfrute de vacaciones expresó que en “pronunciamientos anteriores” la Dirección Ejecutiva Seccional no ha autorizado presupuesto para el nombramiento de reemplazo, es decir que en el presente caso no hay hasta la fecha solicitud de reemplazo de vacaciones y por lo tanto tampoco respuesta negativa, por lo que no ha vulnerado la entidad derecho fundamental alguno.»
FALLO RECURRIDO
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, mediante sentencia del 6 de abril de 2021, amparó las garantías constitucionales de la actora y, en consecuencia ordenó:
«1. Conceder la protección del derecho fundamental al trabajo en condiciones de dignidad de Liyibetd Bernal Gómez, conforme a las razones expuestas.
2. Ordenar al doctor German Jaramillo Londoño, Juez Coordinador del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia, que deje sin efectos las resoluciones emitidas el 2 y 5 de marzo del presente año, a través de las cuales le negó a la accionante el disfrute de sus vacaciones, para que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, proceda a conceder las vacaciones a las que tiene derecho la accionante.»
Para arribar a dicha conclusión, consideró que la negativa del otorgamiento de las vacaciones por parte del Juez Coordinador del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad Medellín y Antioquia, trasgrede los derechos fundamentales de la accionante. Ello, por cuanto impedir el derecho al descanso con base en restricciones administrativas o de índole laboral, no es una carga que deba soportar la actora, puesto que las vacaciones constituyen una garantía fundamental que tienen todos los empleados y no puede ser trasgredida en función del servicio.
Adicionalmente, estimó que el pronunciamiento acerca de la viabilidad para la emisión del Certificado de Disponibilidad Presupuestal, desde ahora CDP, para el nombramiento del reemplazo de la empleada, escapaba de la competencia del juez de tutela. En tanto, implicaría una indebida intromisión en el ejercicio de funciones que son propias de la autoridad administrativa y, en consecuencia, dicha función debe ser agotada por el Juez Coordinador. Aunado a que la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal no guarda relación alguna con el disfrute individual de las vacaciones de la accionante, que solo depende de la decisión del nominador.
DE LA IMPUGNACIÓN
Fue presentada por la accionante y por el Juez Coordinador del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad Medellín y Antioquia.
Liyibetd Bernal Gómez. Manifestó que, aunque el fallo impugnado concedió el amparo, no ordenó la expedición del CDP para su reemplazo, a fin de garantizar la adecuada prestación del servicio en el Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín – Antioquia.
Sostuvo que era falsa la afirmación del Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Medellín, según la cual, ni el Juez Coordinador del Centro de Servicios Administrativos accionado, ni la demandante, solicitaron la expedición del CDP. Para tal fin, aportó oficio DESAJME21-793 del 1 de marzo de 2021, signado por el Director Ejecutivo Seccional, con destino a la entonces coordinadora del Centro de Servicios, en donde se dejó clara la imposibilidad de disponer presupuesto para pagar el remplazo durante el período de sus vacaciones.
Aclaró que no existe personal que cubra su ausencia en el período vacacional, por lo que la oficina administrativa tendrá una desmesurada carga. Asimismo, que los centros de servicios y los juzgados de esta especialidad son los más congestionados del país.
Recalcó que el Tribunal de primer grado no se pronunció de fondo frente a la jurisprudencia del Consejo de Estado con radicado 11001-03-15-000-2020-05144-00. De igual forma, trajo a colación la providencia emitida por esta Sala de Tutelas con radicado 114992 del 23 de febrero del año en curso, aplicable al asunto estudiado.
Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad Medellín y Antioquia: el Juez Coordinador se mostró en desacuerdo con los argumentos de la decisión, por las siguientes razones:
i) no desconoce el derecho de la empleada al disfrute de las vacaciones; sin embargo, la necesidad del servicio por las altas cargas de trabajo que maneja el despacho, fue lo que motivó la negativa de las vacaciones;
ii) no puede ignorarse la afectación a la prestación del servicio de justicia que se genera con la disminución del personal;
iii) debe tomarse en consideración que el Centro de Servicios realiza los trámites de 8 juzgados de Medellín y 4 de Antioquia, situación que representa un cúmulo de trabajo considerable;
iv) se presenta falta de personal, acompañado de una alta carga laboral. Situación que se ha puesto en conocimiento de las autoridades competentes;
v) la directriz administrativa que dispone no asignar recursos para el reemplazo de las vacaciones de los empleados, conlleva a la imposibilidad humana de cumplir con debida diligencia el servicio de justicia;
vi) otorgar vacaciones a un empleado sin que exista un reemplazo, repercute en mayor carga para sus compañeros;
vii) la situación propuesta evidencia un conflicto de derechos; no obstante, en manos de la autoridad accionada solo está el de garantizar la prerrogativa fundamental al acceso a la administración de justicia;
viii) el artículo 146 de la Ley 270 de 1996, establece que las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo a la necesidad del servicio;
iv) mediante oficio DESAJME21-793 del 1 de marzo de 2021, el Director Ejecutivo Seccional emitió pronunciamiento negativo respecto de la petición de expedir CDP para los fines descritos.
Con fundamento en lo expuesto, indicó que era de vital importancia contar con un reemplazo de la empleada que salía a vacaciones. Por ese motivo solicitó la modificación del fallo de primer grado, en el sentido de ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración de Judicial de Medellín emitir el CDP para nombrar un reemplazo mientras Bernal Gómez gozaba de sus vacaciones.
CONSIDERACIONES
Conforme lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, es competente la Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en tanto lo es en relación con la sentencia de tutela adoptada en primera instancia por la Sala Penal del Tribunal del Distrito Superior de Medellín, al ser su superior funcional.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial, o existiendo, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio irremediable.
En diferentes oportunidades, la Sala ha precisado que el mecanismo mencionado no se encuentra diseñado con miras a reemplazar al juez competente, de ahí que no sea de recibo cuando se advierte que el accionante cuenta con otro mecanismo judicial para invocar la protección de los derechos fundamentales que considera, le han sido vulnerados. De tal forma, la competencia del juez de tutela se limita al examen y verificación del acto por el cual se presume, son violadas o amenazadas las garantías superiores.
Es por ello que se han fijado criterios generales sobre la procedencia formal del amparo, los que han sido estatuidos en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 cuyo numeral 1º señala la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para lograr la protección que por vía de la acción constitucional se pretende obtener.
Tal exigencia sólo admite excepción en el evento de que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable, pues de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de dejar en el vacío las competencias de las distintas autoridades judiciales y concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas, propiciando así, un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
En el caso concreto, el problema jurídico a resolver se contrae a determinar si la Sala Penal del Tribunal del Distrito Superior de Medellín acertó o no, al amparar los derechos fundamentales de Liyibetd Bernal Gómez y ordenar al Juez Coordinador del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad Medellín y Antioquia la concesión de las vacaciones a la trabajadora; no obstante, no disponer la expedición del CDP a fin de nombrar un reemplazo durante su período de descanso.
En ese sentido, se tiene que los recurrentes están de acuerdo con el amparo ordenado en primer grado; sin embargo, pretenden que se ordene a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín proporcionar los recursos necesarios para el pago de la provisión del cargo vacante transitoriamente mientras Liyibetd Bernal Gómez disfruta de su derecho al descanso.
Se recalca que el presente análisis se limitará a los motivos de impugnación. En ese orden, desde ya se advierte que adicionará el fallo recurrido en el sentido de ordenar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín que realice las gestiones a que haya lugar para suplir el reemplazo de la aquí demandante, durante el período de vacaciones a que tiene derecho. Lo anterior, con fundamento en lo siguiente:
Sin embargo, a partir de lo informado en el trámite de impugnación, se tiene que el 1 de marzo de 2021, esto es, antes la de la emisión del fallo de primer grado, el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Medellín emitió oficio DESAJME21-793 en el que manifestó que era improcedente expedir CDP para habilitar la designación de un reemplazo a la actora durante su periodo de vacaciones. Ello, con fundamento en la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011, expedida por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, donde se autoriza la disposición de recursos para las vacaciones de los jueces que pertenezcan al régimen individual y para los empelados que laboren en despachos con una planta de personal de 3 o menos cargos.
Ahora, se advierte que del cuerpo del citado acto administrativo no se desprende la última condición enunciada como impedimento para la expedición del certificado referido. Para mayor claridad, su contenido indica:
Como quiera que las vacaciones responden al derecho fundamental al descanso, se hace necesario derogar las Circulares 44 y 89 de 2005, para efectos de no incluir condicionamientos para el nombramiento de reemplazos en provisionalidad de los funcionarios judiciales, que se encuentran sujetos al régimen de vacaciones individuales cuando pretendan hacer uso de este derecho, para lo cual deberán seguir el procedimiento que aquí se señala y que permitirá gestionar los recursos para el nombramiento en provisionalidad de los reemplazos, cuando haya lugar a ello.
1. Los funcionarios judiciales del régimen de vacaciones individuales, deberán hasta el mes de marzo de cada año, reportar la programación de vacaciones correspondientes al siguiente año, ante el Consejo Seccional de la Judicatura, Sala Administrativa y Dirección Seccional, del respectivo distrito judicial.
2. El Consejo Seccional del respectivo distrito judicial, dentro de la programación de turnos de vacaciones que efectúe, tendrá como prioridad la de los funcionarios judiciales que tienen mayor número de periodos acumulados de vacaciones, siempre que no afecte la prestación del servicio público de Administrar Justicia.
Una vez concedidas y reconocidas las vacaciones a dichos servidores, no habrá lugar a su aplazamiento.
3. El reporte realizado por los funcionarios deberá contener como mínimo los siguientes datos: despacho, cargo, periodos pendientes por disfrutar, aplazados, periodos a disfrutar y fecha del disfrute, con el visto bueno del respectivo nominador.
4. Tal como está previsto en el artículo 132 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, las designaciones en encargo son procedentes cuando las necesidades del servicio lo exijan. Por tanto, tratándose de Jueces, los nominadores deberán ejercer esa potestad en todos los casos en que exista un empleado que cumpla los requisitos para ser designado como Juez. Por su parte, el empleado encargado asumirá este deber conforme lo prevé el artículo 153 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, sin derecho a percibir la remuneración señalada para el empleo que se desempeña temporalmente, mientras su titular lo esté devengando.
En los casos de incapacidad médica o inhabilidad legal de la persona a encargar, debidamente certificados por el órgano o entidad competente, procederá el trámite de asignación de recursos para nombrar el reemplazo, anexando los documentos pertinentes.
5. Cuando no sea posible designar en encargo a alguno de los servidores del correspondiente despacho judicial, la respectiva Dirección Seccional deberá incluir dentro del proyecto de presupuesto del año siguiente, la asignación de recursos que permita efectuar el nombramiento en provisionalidad de sus reemplazos.
6. El personal titular que pertenece al régimen de vacaciones colectivas no debe solicitar asignación de recursos para atender reemplazos por vacaciones y tanto sus nominadores como los Directores Ejecutivos Seccionales, se abstendrán igualmente de darles trámite por esta vía, excepto cuando la solicitud corresponda a un funcionario judicial, cuya licencia por enfermedad o por maternidad haya coincidido total o parcialmente con el periodo vacacional de este régimen, para lo cual se anexará fotocopia del certificado de incapacidad correspondiente, expedido por la EPS a la cual se encuentre afiliado.
7. Los nominadores de los funcionarios judiciales designados en juzgados del régimen de vacaciones colectivas que provengan de Despachos del régimen individual, en los cuales hayan causado vacaciones que se encuentren pendientes por disfrutar, tampoco podrán conceder el disfrute de dichos periodos. Estos periodos pendientes, cuando existan, se deben pagar al momento del retiro definitivo de la Rama Judicial por parte del respectivo servidor judicial.
8. Los funcionarios judiciales del régimen de vacaciones colectivas, que participen en programas de descongestión de despachos judiciales, cuya vigencia coincida total o parcialmente con el periodo de la vacancia judicial, en cuanto termine la medida de descongestión reasumirán automáticamente los cargos de los cuales son titulares y entrarán a gozar de inmediato del resto de las vacaciones colectivas, lo cual implica que se reintegrarán a sus labores en cuanto se termine la vacancia judicial en el mes de enero. Los días de vacancia que les faltaren para completar el tiempo legalmente establecido, es decir, los del mes de diciembre, les serán compensados en dinero.
Agradecemos aplicar los procedimientos indicados en esta Circular a partir de la fecha.» (Énfasis fuera del texto)
Lo expuesto permite colegir que, al menos desde el tenor literal, la expedición del CDP para designar reemplazos en cargos de empleados judiciales no estaría condicionada, en la medida que dicha normatividad explícitamente se remite a funcionarios y nada establece sobre la planta de personal de un determinado despacho. Luego, no sería válido sostener, a partir de ese acto administrativo, que no se pueden gestionar los recursos para cubrir la vacante temporal (CS STP3369-2021, 28 ene. 2021, rad. 114253 y SP STP3156-2021, 23 feb. 2021, rad. 114992).
Pese a ello, lo que la Sala observa es que, en el presente caso, la limitación aludida tendría origen en la Circular DESAJME18-5220 de 18 de julio de 2018, emitida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín-Antioquia, la cual regula los «CERTIFICADOS DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL PARA REEMPLAZOS POR VACACIONES», dirigida a las autoridades nominadoras y dependencia administrativas, servidores judiciales de la Rama Judicial de Medellín, Antioquia y Chocó. En ella se establece que:1
De manera atenta y para los fines pertinentes me permito informar que la apropiación presupuestal para el rubro ‘Servicios prestados por vacaciones personal titular’ se encuentra con restricciones presupuestales para el presente año, sólo la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial situará los recursos para los funcionarios (jueces) que pertenezcan al régimen de vacaciones individuales y excepcionalmente cuando se trate de empleados del régimen de vacaciones individuales que laboren en despacho con planta de personal de 3 o menos cargos.
Lo señalado significa que la anterior es una medida de carácter administrativo que, en principio, opera en la mencionada seccional, y frente a la cual, según el criterio de esta Sala, correspondería cuestionar su contenido a través de los medios de control disponibles en la jurisdicción contenciosa administrativa.
Lo expuesto en atención a que la tutela no es el medio para establecer su legalidad, ni tampoco para entrar a determinar la disposición de presupuesto de la Rama Judicial destinado a cubrir costos de personal. Pues, este tipo de determinaciones tienen un carácter eminentemente técnico, para el cual se requieren estudios acerca de la necesidad del servicio y la carga laboral de los despachos judiciales, entre otros aspectos que exceden las competencias asignadas al juez de tutela.
No obstante, ello no es impedimento para que, de acuerdo a lo estipulado en los numerales 2 y 6 del artículo 103 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, la mencionada dirección ejecutiva acate su deber de superar los obstáculos o dificultades presupuestales para la efectiva prestación del servicio de administración de justicia, en tanto es responsable de «administrar los bienes y recursos destinados para el funcionamiento de la Rama Judicial y responder por su correcta aplicación o utilización» y «actuar como ordenador del gasto para el cumplimiento de las obligaciones que correspondan», respectivamente.
En este punto se resalta que, no puede pasarse por alto la carga laboral que presentan los centros de servicios de los juzgados de ejecución de penas y medidas de seguridad del país, que a pesar de contar con varios empleados, atienen numerosas solicitudes en fase de ejecución de penas con carácter urgente, por estar relacionadas, en su mayoría, con el derecho a la libertad de los penados. Por consiguiente, la falta de uno de sus integrantes afectaría su labor, y en últimas el cumplimiento del principio de la pronta y efectiva administración de justicia.
Por lo expuesto, la Sala considera necesario que, en acatamiento de dicha función y con miras a que, con su participación, se garantice la correcta y adecuada prestación del servicio público de administración de justicia, la dirección seccional accionada realice las gestiones necesarias para suplir el reemplazo de la empleada demandante, durante el período de vacaciones. Es decir, el mandato acá dispuesto, no pretende otra cosa que garantizar la efectiva prestación del servicio y, en tal sentido, que la Dirección Seccional explore y gestione todas las alternativas posibles para obtener ese fin primordial.
Entonces, para su obediencia, la citada autoridad administrativa debe realmente verificar si del presupuesto a ejecutar existe posibilidad alguna para expedir el CDP, dado que, en no pocos casos y por diversos factores, los bienes y recursos destinados para el funcionamiento de la Rama Judicial dejan de agotarse integralmente, entre ellos, el pago de salarios de sus empleados.
De ese modo, no basta la simple alusión a la señalada directiva como motivo para su denegación, porque, en todo caso, debe procurar la búsqueda de los recursos ante la autoridad competente a fin de superar el obstáculo advertido. Lo anterior, sin que dichas diligencias impidan el efectivo goce del derecho al descanso que merecen los servidores judiciales.
Lo anterior, en todo caso, sin que dichas diligencias impidan el efectivo goce del derecho al descanso de la accionante.
En ese orden, se adicionará un numeral a la parte resolutiva del fallo impugnado, en donde se ordenará a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, que realice las gestiones pertinentes encaminadas a suplir el reemplazo de Liyibetd Bernal Gómez durante su período de vacaciones.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Decisión Penal de Tutelas No. 3, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: ADICIONAR el fallo impugnado en el siguiente sentido:
«3. ORDENAR a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín – Antioquia que, en el término de cinco (5) días siguientes a la notificación del presente fallo, realice las gestiones pertinentes encaminadas a suplir el reemplazo de Liyibetd Bernal Gómez durante su período de vacaciones, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.»
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás el fallo impugnado.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez ejecutoriada esta decisión.
Notifíquese y cúmplase.
DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN
GERSON CHAVERRA CASTRO
EYDER PATIÑO CABRERA
Nubia Yolanda Nova García
Secretaria
1 Aun cuando en ese documento se señala que tal restricción es con fundamento en la en la Circular PSAC11-44 de noviembre 23 de 2.011 expedida por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, numeral 6, no se identifica que aparte sugiere un tal proceder.