Asistente Jurídico Inteligente
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JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA
Magistrado Ponente
STP14783-2021
Radicación No. 119631
(Aprobado Acta No.286)
Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)
VISTOS
Decide la Sala la impugnación interpuesta por NARDA NATALIA VARGAS REY, contra el fallo de tutela proferido el 7 de septiembre de 2021 por la Sala del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, que declaró improcedente la solicitud de amparo elevada contra la Fiscalía General de la Nación, la Subdirección Nacional de Talento Humano y la Subdirección Regional de Apoyo Orinoquía de la Fiscalía General de la Nación, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.
ANTECEDENTES
Y
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN
Fueron recogidos en la decisión de primera instancia, en los siguientes términos:
Expone la accionante que es sujeto de especial protección constitucional, dada su pérdida de capacidad de origen profesional del 43.70%, por el el altísimo grado de estrés que le genera su empleadora la Fiscalía General de la Nación, ocasionándole un agresivo cáncer de mama que terminó en mastectomía de su seno derecho, y actualmente se encuentra incapacitada y sometida a un agresivo tratamiento de quimioterapia, que aumenta sus niveles de estrés y pérdida de capacidad laboral.
Sostuvo que, mediante petición del 27 de febrero de 2021, solicitó a las accionadas se resolviera el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión del 18 de diciembre de 2019, el cual había sido concedido en efecto suspensivo mediante Resolución No. 013 de 2020.
Precisó que, en decisión del 9 de julio de 2021 esta Corporación ordenó a la Fiscalía General de la Nación, tutelar los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y petición, en consecuencia ordenó al Subdirector de Talento Humano y a la Subdirectora Regional de Apoyo de acuerdo con el ámbito de sus competencias que, en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación del fallo, le otorgaran respuesta de fondo a la solicitud del 27 de febrero de 2021, en el que le pongan de presente la improcedencia del recurso de apelación en contra de la decisión del 18 de diciembre de 2019, la firmeza de este y le expidieran su respectiva constancia de ejecutoria.
Posteriormente, radicó incidente de desacato ante el juzgado que conoció en primera instancia la tutela, lo que obligó a la Fiscalía General de la Nación a contestar su petición del 27 de febrero de 2021, aportándose una constancia de ejecutoria de la Resolución 013 del 20 de enero de 2020, la cual considera presenta una fecha que no corresponde, impidiéndole con ello acceder a la justicia a reclamar su prima especial del 30%, pues existiría caducidad dado que ya transcurrió el término legal para acudir a la vía contenciosa administrativa.
Sostuvo que, posterior al incidente de desacato, por su diagnóstico fue internada y operada, encontrándose en incapacidad y dedicada a su tratamiento de quimioterapias para salvaguardar su vida, por tanto, no había podido acudir a la presente acción constitucional.
Por lo expuesto, solicitó se ordene se suspendan los términos de la constancia de ejecutoria del 13 de julio de 2021, hasta que le entregue la nueva constancia debidamente corregida, con la cual pueda iniciar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conculcado al no recibir la prima especial, además, se deje sin efectos las constancias de ejecutoria del 12 y 21 de julio de 2021.
Igualmente, se ordene iniciar los procesos disciplinarios que correspondan ante la oficina de control interno, y se conmine a la Fiscalía General de la Nación para que se abstenga de realizar actos contrarios a la libertad y que atenten contra su integridad física, mental y oral como servidora.
EL FALLO IMPUGNADO
La Sala Penal de Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio declaró improcedente el amparo invocado, al considerar que, si la accionante tiene algún reproche frente al acto administrativo de 18 de diciembre de 2019, debe acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
LA IMPUGNACIÓN
La parte accionante impugnó el fallo proferido en primera instancia, al alegar que, con la “actuación ilegal” alegada, se vulnera su derecho de acceso a la administración de justicia, puesto que, “con esa fecha FALSA DE EJECUTORÍA: ni siquiera en la procuraduría, me admiten la solicitud de conciliación prejudicial, por encontrarse vencido el termino de 4 meses que exige el Art. 136 del CPACA.”
Por lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, y en su lugar, se acceda a las pretensiones invocadas mediante la acción constitucional.
Asimismo, solicitó que se compulse copias a la Fiscalía General de la Nación contra los funcionarios que han incurrido en “el notorio fraude procesal y dilatación injustificada del trámite”.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
De conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 44 del Reglamento Interno de esta Corporación, esta Sala es competente para resolver el recurso de impugnación interpuesto por NARDA NATALIA VARGAS REY, contra el fallo de tutela proferido el 7 de septiembre de 2021 por la Sala del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, que declaró improcedente la solicitud de amparo elevada contra la Fiscalía General de la Nación, la Subdirección Nacional de Talento Humano y la Subdirección Regional de Apoyo Orinoquía de la Fiscalía General de la Nación, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.
El carácter subsidiario de la acción de tutela respecto de actos administrativos
Para resolver el asunto la Sala debe reiterar que la acción de tutela, como mecanismo de protección y defensa de los derechos fundamentales es, en virtud del artículo 86 de la Carta Política de Colombia, de orden subsidiario y residual1, lo que significa que su procedibilidad depende de la inexistencia de otros medios idóneos de defensa judicial al alcance de quien demanda.
Sin embargo, puede ocurrir, y así lo ha dicho la Corte Constitucional, que a pesar de que los interesados cuenten con los medios ordinarios para defender sus derechos concretos, ninguno de estos mecanismos actúe de manera efectiva y eficiente. Es precisamente en dichos casos, que el juez de tutela debe hacer un examen razonable y ponderado en cuanto a la validez y efectividad del medio judicial alternativo. Este dinamismo judicial permite, en un Estado Social de Derecho, asegurar la vigencia de un orden justo, de conformidad con lo establecido en el artículo 2º de la Constitución Política2.
Con todo, no se puede olvidar que la eficacia de los medios de defensa ordinarios, no necesariamente depende de la velocidad con la cual se resuelve un asunto, pues con este parámetro todas las demás acciones instituidas en el ordenamiento jurídico, con excepción del hábeas corpus, serían ineficaces y por lo mismo, ningún sentido tendrían los otros medios de defensa -consecuencia contraria a la esencia y teleología de la acción constitucional-.
La Ley 1437 de 2011, introdujo cambios significativos al procedimiento administrativo que, según la jurisprudencia constitucional, resultan relevantes para el examen de subsidiariedad de la acción de tutela contra actos administrativos. Así, una de las modificaciones más importantes es la relativa a las medidas cautelares. El artículo 230 establece que las mismas pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión. Con fundamento en ello, el juez puede adoptar, según las necesidades lo requieran, una o varias de las siguientes medidas: (i) mantener una situación o restablecerla al estado en que se encontraba antes de la conducta que causó la vulneración o la amenaza; (ii) suspender un procedimiento o una actuación de cualquier naturaleza, incluso contractual; (iii) suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo; (iv) ordenar la adopción de una decisión por parte de la administración o la realización o demolición de una obra; y (v) impartir órdenes o imponer obligaciones de hacer o no hacer a cualquiera de las partes en el proceso correspondiente3.
La suspensión provisional procede por la violación a las normas invocadas en la demanda o en la solicitud que en escrito separado se formule, siempre y cuando la infracción surja del análisis del acto administrativo que se demanda y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud.
La oportunidad para decretar las medidas cautelares tiene una regulación particular, dependiendo de que se traten de medidas ordinarias o de urgencia. Respecto de las primeras, se dispone que podrán ser adoptadas antes de la notificación del auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. Frente a las medidas cautelares de urgencia, el Código prevé que desde el momento en que se presente una solicitud en ese sentido y sin necesidad de notificar previamente a la otra parte, la autoridad judicial puede adoptar una medida cautelar cuando verificadas las condiciones generales previstas para su adopción, evidencia que por la urgencia que se presente no puede agotarse el trámite previsto4.
El acentuado rigor que gobernaba la procedencia de la suspensión provisional en vigencia del anterior código -al exigirse no sólo el planteamiento de la solicitud antes de ser admitida la demanda sino también la constatación de una manifiesta y directa infracción de las normas invocadas-, fue modificado al establecerse que podrá solicitarse en cualquier momento y prosperará cuando la violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación –no directa- con las disposiciones invocadas.
Tales variaciones, sostiene la Corte Constitucional, inciden sustancialmente en la forma en la que debe ser apreciada la procedencia de la acción de tutela en cada caso particular, si se considera que para que ésta sea viable es necesario que los medios de defensa no sean lo suficientemente expeditos como para controlar la legalidad y constitucionalidad de las medidas cuestionadas5.
ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
La impugnación se centra en un punto específico: determinar si la solicitud de amparo interpuesta por NARDA NATALIA VARGAS REY, cumple con el requisito general de subsidiariedad de la acción de tutela.
Al examinar las pruebas obrantes en el expediente y el marco jurídico aplicable, la Sala considera que se debe confirmar la improcedencia del amparo constitucional dispuesta por el a quo, comoquiera que la presente solicitud de amparo incumple con el requisito general de subsidiariedad, esto es, que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa al alcance de la persona afectada.
No obstante, debe aclarar esta Sala que, adicional a lo expuesto por el juez de tutela de primera instancia, quien resolvió que la acción de tutela presentada por NARDA NATALIA VARGAS REY se torna improcedente para el estudio de la misma, dado que el actor no ha agotado el mecanismo ordinario establecido para ello, a saber, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; la presente acción de tutela se torna improcedente para el estudio de la misma, dado que el accionante, no agotó todos los mecanismos puestos a su disposición para la obtención de sus pretensiones.
En lo concerniente al requisito de subsidiariedad se ha pronunciado en numerosas ocasiones la Corte Constitucional, en providencias como la T375-18, donde dispuso:
2. El principio de subsidiariedad, conforme al artículo 86 de la Constitución, implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Sobre el carácter subsidiario de la acción, la Corte ha señalado que “permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos”. Es ese reconocimiento el que obliga a los asociados a incoar los recursos jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos.
En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección.
13. No obstante, como ha sido reiterado por la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de subsidiariedad que rige la acción de tutela, debe analizarse en cada caso concreto. Por ende, en aquellos eventos en que existan otros medios de defensa judicial, esta Corporación ha determinado que existen dos excepciones que justifican su procedibilidad[33]:
(i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y,
(ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.
Esta Corporación avizora, a partir del material probatorio allegado al expediente tutelar, que el accionante acudió a la acción de tutela en aras de obtener el amparo de sus pretensiones, sin establecer motivo alguno que justifique el no haber presentado, una petición formal debidamente radicada ante la Subdirección Regional de Apoyo Orinoquía de la Fiscalía General de la Nación, donde se advirtiera a esa dependencia el presunto error en el que incurrió y solicitara la corrección de la fecha de ejecutoria del alegado acto administrativo.
Tampoco acreditó que dicho mecanismo carezca de idoneidad y eficacia para el cumplimiento de su cometido y, mucho menos, aportó elementos probatorios suficientes que permitan concluir que se encuentra ante un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez constitucional.
Es menester resaltar al actor que, por la especial naturaleza de esta acción, cuando el ordenamiento jurídico prevé otra vía efectiva de protección, la persona interesada debe acreditar que acudió en su momento a ella para ventilar la posible violación de sus garantías, pues si la abandona, voluntariamente o por descuido, como ocurre en la situación examinada, en la que no existe evidencia que la señora VARGAS REY hubiese presentado petición formal y reciente ante la dependencia demandada, en la que solicitara las pretensiones que hoy expone vía constitucional.
La Sala no puede invadir la esfera propia de otras autoridades, pues su autonomía e independencia, reivindicadas por la norma superior, repulsan dicha injerencia y, salvo eventos como los que configuren violación manifiesta del debido proceso, una vía de hecho o un perjuicio irremediable, que no se dan en este asunto, sus decisiones resultan blindadas a pronunciamientos como el que se depreca.
Aunado a lo anterior, aún si se agotará la sede administrativa y los actos expedidos son contrarios a los intereses del actor, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el mecanismo adecuado para analizar las censuras que presente la parte accionante, puesto que, si bien la constancia de ejecutoria es un documento esencial para determinar la caducidad del mencionado mecanismo, tal como lo expuso el a quo: “el juez puede valorar otros elementos con los que ya cuenta la accionante, como es, la decisión emitida dentro de la actuación que data del 12 julio de 2021 en el que se le informa de la improcedencia del recurso de apelación, pero dichas situaciones deben ser puestas de presente ante el juez natural y no ante el juez constitucional.”
Por intermedio de aquella herramienta, que se ofrece adecuada (CC SU-355-2015), puede el demandante esgrimir las argumentaciones que a su elección intenta plantear por este sendero, además, se cuenta con la posibilidad de solicitar la adopción de medidas cautelares urgentes o preventivas.
Esta Sala reitera que, al interior de los procesos ordinarios, existen eficaces mecanismos de defensa para el restablecimiento de los derechos presuntamente lesionados.
Teniendo en cuenta lo expuesto en precedencia, no existe mérito para acceder a la protección constitucional invocada, ante la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales. En consecuencia, se revocará la sentencia de primera instancia.
Por lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – EN SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA No. 1, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado.
SEGUNDO. NOTIFICAR a los sujetos procesales el presente fallo, por el medio más expedito.
TERCERO. Envíese la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término indicado en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA
PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR
NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA
Secretaria
1 Ver también sentencias: T- 1277 de 2005, T-771 de 2004, T-408 de 2002, T-432 de 2002, SU-646 de 1999 y T-007 de 1992.
2 Ver entre otros: sentencia T-1277 de 2005, T- 771 de 2004, T- 408 de 2002, T-432 de 2002 y SU- 646 de 1999.
3 Sentencia SU-355 de 2015.
4 Ibídem.
5 Ibídem.