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HUGO QUINTERO BERNATE
Magistrado Ponente
STP13505-2021
Radicación no. 115655
(Aprobado Acta No. 222)
Bogotá D.C., agosto treinta y uno (31) de dos mil veintiuno (2021).
VISTOS:
Una vez subsanada la irregularidad advertida en pretérita oportunidad, procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el apoderado judicial del accionante OYSTEND ROGNERUD, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios “USPEC” y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC”, contra la sentencia de tutela proferida el 15 de julio de 2021 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, que concedió el amparo invocado por el prenombrado, frente a la Fiscalía General de la Nación, la Embajada de Noruega, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Alcaldía Mayor de Cartagena, el Departamento Administrativo Distrital de Salud –DADIS-, la Policía Metropolitana de Cartagena y la Estación de Policía de Chambacú, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la salud, vida y dignidad humana.
Al trámite fueron vinculados el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL-2019, la Gobernación de Bolívar y el COMEB “La Picota” de Bogotá.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN:
1. Para lo que compete resolver en el presente asunto, del escrito de tutela y documentos aportados al plenario, la Sala destaca los siguientes hechos jurídicamente relevantes:
i. El 14 de enero de 2021, OYSTEND ROGNERUD fue capturado en la ciudad de Cartagena, en virtud de circular roja emitida por la INTERPOL publicada el 21 de octubre de 2019, por solicitud del Reino de Noruega.
ii. En virtud de la aludida detención, manifiesta el accionante que se encuentra privado de la libertad en la Estación de Policía de Chambacú, a disposición de la Fiscalía General de la Nación, a la espera de que se surta el respectivo trámite de extradición.
iii. Afirma la parte actora que presenta diferentes quebrantos de salud, pero, en el sitio donde se encuentra recluido, no ha recibido la atención médica que requiere, pese a que el 10 de febrero de esta anualidad el comandante de la estación permitió el ingreso de un galeno que le diagnosticó EPOC exacerbado, gastroenteritis aguda, deshidratación leve, tiña corporal, escabiosis, síndrome anémico a determinar, hipertensión arterial crónica no controlada e insuficiencia cardíaca a determinar, entre otras patologías.
iv. Según el gestor del amparo, las condiciones de hacinamiento que aquejan al centro de detención son evidentes, así como las deficientes medidas sanitarias que ponen en riesgo su vida. Dentro de ese contexto, afirma que tiene 74 años de edad y requiere servicios médicos especializados, los cuales está dispuesto a sufragar por su propia cuenta.
2. Por lo anterior, el promotor del resguardo acude ante el juez tutela para que proteja las garantías constitucionales invocadas y, como consecuencia de ello, ordene su traslado a un centro hospitalario donde le puedan ser practicados los exámenes médicos que requiere, para poder seguir un tratamiento que le ayude a restablecer su estado de salud.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA:
Luego de que esta Corporación, mediante auto del 13 de abril de 2021, decretó la nulidad de lo actuado en primera instancia, por indebida integración del contradictorio, el Tribunal Superior de Cartagena, con providencia del 8 de julio siguiente, admitió de nuevo a trámite la demanda y corrió el traslado respectivo a los sujetos pasivos aludidos.
El Ministerio de Relaciones Exteriores, la Alcaldía de Cartagena y el Departamento Administrativo Distrital de Salud –DADIS- acudieron al trámite para alegar falta de legitimación en la causa por pasiva.
En el mismo sentido se pronunció el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL-2019, quien agregó que el contrato suscrito con la USPEC finalizó el 30 de junio de 2021, por lo que, a partir del 1º de julio siguiente, corresponde a la Fiduciaria Central S.A. la prestación de los servicios de salud de la población privada de la libertad.
El director del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Cartagena argumentó que no tiene competencia funcional para atender los requerimientos del actor, en tanto lo pretendido deber ser solucionado por la estación de policía donde éste permanece recluido.
La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios “USPEC”, en respuesta al requerimiento efectuado, afirmó que “los llamados a responder por el sostenimiento y vigilancia de las personas privadas de la libertad en los centros de detención preventiva son las entidades territoriales cuyo arraigo procesal esté en su jurisdicción”. En tal orden de ideas, dijo que “corresponde a la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias velar por la integridad de las personas que se encuentra recluidas en la Estación de Policía, garantizar la prestación de los servicios de salud, entregar los elementos necesarios e implementar los protocolos de bioseguridad de acuerdo con los lineamientos establecidos por el Gobierno Nacional y la Administración Departamental y Municipal, así como entregar los elementos sanitarios y de aseo necesarios para prevenir la propagación del COVID-19, sin que la USPEC tenga competencia alguna al respecto”.
Por su parte, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC” hizo un recuento de la situación de los establecimientos de reclusión del país, así como de las medidas adoptadas al interior de los mismos con ocasión de la emergencia sanitaria decretada por el Gobierno Nacional por el virus COVID-10, y, con sustento en ello, adujo que “la garantía de los derechos de la PPL en estaciones de policía es de los entes territoriales”.
La Fiduciaria Central S.A. expresó que suscribió el Contrato de Fiducia Mercantil No. 200 de 2021 de fecha 21 de junio del año en curso, con la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios “USPEC”, cuyo objeto es la: “(…) ADMINISTRACIÓN Y PAGOS DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE SALUD DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD, DESTINADOS A LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS DERIVADOS Y PAGOS NECESARIOS PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL EN SALUD Y LA PREVENCIÓN DE LA ENFERMEDAD Y LA PROMOCIÓN DE LA SALUD A LA PPL A CARGO DEL INPEC (…)”.
La Gobernación del Departamento de Bolívar esgrimió, frente a los pedimentos del gestor de la acción, que “la ocurrencia de los hechos del presente caso se ha presentado en la Estación de Policía Caribe Chambacú de la ciudad de Cartagena. Una vez identificado que el anterior centro de Reclusión se ubica en el Distrito, automáticamente se desprende de ello una competencia por factor territorial en cabeza del Alcalde Mayor de Cartagena. El municipio como estructura base de la organización estatal, posee un territorio delimitado dentro del cual ejerce pleno dominio”. Por consiguiente, a su juicio, dicho ente territorial es el llamado a solucionar la problemática planteada.
A su turno, el COMEB “La Picota” de Bogotá informó que, en efecto, OYSTEND ROGNERUD se encuentra privado de la libertad en ese establecimiento, pero no ha presentado ningún requerimiento a la dirección del penal o al área de sanidad, relacionado con la prestación de servicios de salud.
La Dirección de Asuntos Internacionales de la Fiscalía General de la Nación, además de relatar pormenores del trámite de extradición del accionante, reseñó las gestiones realizadas para que éste fuera valorado por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses para establecer sus condiciones de salud, teniendo en cuenta que el interesado ya fue trasladado a la ciudad de Bogotá. Como resultado de ello, señaló que el dictamen determinó que OYSTEND ROGNERUD no presenta un estado grave por enfermedad, aunque requiere manejo médico con fines terapéuticos y diagnósticos que pueden realizarse ambulatoriamente. En razón de ello, manifestó que “estará atenta a otorgar las respectivas autorizaciones que, en materia de citas médicas, exámenes especializados y demás, con el objeto de garantizar su derecho fundamental de acceso a la salud mientras se surte el trámite de extradición”.
El Tribunal Superior de Cartagena, mediante fallo del 15 de julio de 2021, concedió la protección constitucional invocada. En virtud de ello, ordenó “a la Fiscalía General de la Nación, al INPEC, a la USPEC y a la Fiduciaria Central S.A., de acuerdo con el ámbito de sus competencias, que, en el término de veinticuatro (24) horas contadas a partir de la notificación de esta decisión, ejecuten los trámites administrativos necesarios para cumplir las recomendaciones realizadas por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, con la finalidad de garantizar un adecuado estado de salud del accionante”. Así mismo, “al INPEC, a la USPEC y a la Fiduciaria Central S.A. que, en el término de veinticuatro (24) horas contadas a partir de la notificación de esta decisión, de acuerdo con el ámbito de sus competencias, y teniendo en cuenta los parámetros dispuestos en la Resolución 0000843 del veintiséis (26) de mayo de dos mil veinte (2020), emitida por el Ministerio de Salud y la Protección Social, garanticen en favor del accionante: i) Las medidas de distanciamiento físico en relación con los demás reclusos; ii) Los implementos de aseo para el lavado permanente de manos (jabón, alcohol, etc.) y, iii) Los implementos de protección personal para reducir el riesgo de contraer Cóvid-19 (tapabocas).”
Una vez notificada la decisión de primera instancia, esta fue impugnada por el apoderado de la parte actora, alegando que el tribunal a quo ha debido “dar una orden clara y precisa a la Fiscalía General de la Nación para proteger el derecho fundamental autónomo de salud, del ciudadano Oystend Rognerud , de acuerdo al dictamen médico legal llevado a cabo por el Instituto de Medicina Legal donde demuestra que es un ciudadano de la tercera edad con 74 años, que requiere tratamientos médicos de primer nivel a través de: medicina interna, neumología, psicología, urología, y otras. Según el diagnóstico realizado por Medicina Legal el día 19 de marzo del presente año”.
Por su parte, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios “USPEC” recurrió la sentencia, alegando que “Fiduciaria Central S.A., es quien debe prestar el servicio de salud a las PPL, a través de las instituciones prestadoras de salud contratadas por la misma sociedad fiduciaria en virtud del objeto del Contrato de Fiducia Mercantil No. 200 de 2021. Por ende, y en razón de las competencias legales asignadas a la USPEC antes descritas, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios no es la entidad competente para cumplir con las recomendaciones realizadas por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, que garanticen un adecuado estado de salud del señor OYSTEND ROGNERUD, ya que no es Institución Prestadora de Servicios de Salud como lo ordena el Tribunal en la orden SEGUNDA del fallo de fecha 15 de julio de 2021”. Con sustento en ello, aseguró que “La prestación integral de los servicios de salud del señor OYSTEND ROGNERUD debe ser materializada y efectivizada por el Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Bogotá – COMEB “La Picota” ante la entidad prestadora del servicio médico que la Fiduciaria Central S.A. señale en la autorización de servicios médicos, de acuerdo a la red prestadora que la misma Sociedad Fiduciaria ha contratado para la atención intramural y extramural, sin que la USPEC tenga injerencia alguna en dicho trámite”.
Finalmente, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC” también exhibió su inconformidad con el fallo, esgrimiendo que “NO le corresponde atender los requerimientos aludidos, por cuanto al INPEC le corresponde velar por la ejecución de la pena privativa de la libertad proferida mediante sentencia penal condenatoria de la población reclusa, entre otros; y en ningún momento le compete definir lo relacionado a la solicitud de amparar el derecho pretendido, por OYSTEND ROGNERUD”.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE:
De conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala es competente para desatar la segunda instancia respecto de la sentencia adoptada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena.
El análisis en esta sede se limitará a los motivos de impugnación, pues el amparo del derecho a la salud del demandante se ajusta al marco jurídico aplicable y, además, no fue controvertido por ninguna de las partes.
En camino de la controversia propuesta por el promotor del amparo, refulge necesario recordar que la jurisprudencia constitucional ha reconocido ampliamente la relación especial de sujeción que existe entre los internos de los centros penitenciarios y carcelarios con el Estado, en particular con las autoridades legamente constituidas para dirigir dichos establecimientos, vista la clara situación de subordinación en la que se encuentran.
Dicha relación permite al Estado la suspensión o limitación de algunos derechos fundamentales relacionados con la sanción impuesta, como lo es la libertad de circulación, pero también posee la obligación de proteger otros derechos que no son restringidos y que como ciudadanos siguen poseyendo a plenitud quienes son sometidos a tratamiento carcelario, como el derecho a la vida, a la salud, a la integridad personal, a la libertad de conciencia, entre otros, respecto de los cuales el Estado debe garantizar su prestación.
En el caso bajo estudio, quedó establecido que OYSTEND ROGNERUD actualmente está privado de la libertad en el Complejo Penitenciario y Carcelario Metropolitano de Bogotá, y, a través de este mecanismo constitucional, reclama la prestación de servicios médicos asistenciales para el manejo de distintas patologías que afectan su condición de salud.
Dentro de ese contexto, en lo que a las impugnaciones propuestas se refiere, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC” reprocha la orden impartida en la sentencia de primera instancia, pues en su criterio no es competente para garantizar los servicios médicos requeridos por OYSTEND ROGNERUD. Sin embargo, advierte la Sala que no le asiste razón.
El artículo 66 de la Ley 1709 de 2014 ordenó al Ministerio de Salud y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC- la creación de un nuevo modelo de atención en salud para la población privada de la libertad, el cual sería financiado con recursos del Presupuesto General de la Nación. Para ello creó el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, al que encargó la contratación de la prestación de servicios de salud a todas las personas en tal situación.
Posteriormente, el Decreto 2496 de 2012 estableció en el artículo 2º que la USPEC es la encargada de determinar una o varias Entidades Promotoras de Salud Públicas o Privadas, adscritas al Régimen Subsidiado y al Régimen Contributivo, a las que debía afiliarse la población reclusa a cargo del INPEC, para cuyo efecto esta entidad debe elaborar y actualizar el registro y reporte oportuno de las novedades que afecten el listado del censo de las personas privadas de la libertad.
Así mismo, el artículo 4º del aludido decreto asigna al INPEC la función de adelantar el seguimiento y control del aseguramiento de los internos y hacer auditorías a la prestación de los servicios de salud a cargo de las Entidades Promotoras de Salud -EPS-, ya sea directamente o a través de un contratista; del mismo modo, es su deber garantizar su traslado para que reciban atención médica cuando se requiera, independientemente de si se encuentran en establecimientos de reclusión, en guarnición militar o de policía, en prisión y detención domiciliaria, o bajo un sistema de vigilancia electrónica.
De conformidad con esas previsiones normativas, contrario a lo alegado por el INPEC, la orden impartida por el tribunal de primera instancia se ajusta a derecho, en tanto OYSTEND ROGNERUD, quien se encuentra a la espera de que se surta el trámite de extradición al Reino de Noruega, permanece privado de la libertad en el COMEB “La Picota” de Bogotá, de manera que la concurrencia de la entidad recurrente al cumplimiento del mandato impuesto se circunscribe a la órbita de sus funciones, esto es, los desplazamientos que se requieran para que el prenombrado acceda a los servicios de salud y estar vigilante, en todo caso, de que reciba la atención que necesita. Por consiguiente, su oposición al fallo impugnado no está llamada a prosperar.
Ahora bien, otro tanto sucede con la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios “USPEC”, quien, dentro del contexto normativo citado, suscribió el contrato de fiducia mercantil No. 200 del 21 de junio de este año con la Fiduciaria Central S.A., cuyo objeto es la administración de los recursos para la atención en salud de la población reclusa a cargo del INPEC.
El artículo 2.2.1.11.3.2 del Decreto 2245 expedido por el Gobierno Nacional el 24 de noviembre de 2015, establece que en desarrollo de las funciones previstas en el Decreto 4150 de 2011, corresponde a la USPEC elaborar un esquema de auditoría para el control, seguimiento, monitoreo y uso racional de los servicios de salud por parte de los prestadores, así como realizar las actividades necesarias para garantizar la prestación de los mismos a la población privada de la libertad.
En el mismo sentido, la Resolución 5159 del 30 de noviembre de 2015, mediante la cual se adoptó el Modelo de Atención en Salud para la población privada de la libertad, se contempla que la implementación de ese sistema corresponderá a la USPEC en coordinación con el INPEC.
En consecuencia, la obligación en cabeza de la USPEC de asegurar la provisión del servicio de atención integral en salud a la PPL no se agota con la firma del contrato fiduciario con la Fiduciaria Central S.A.. Si bien esta última es la encargada de contratar a los prestadores de servicios médico-asistenciales para los internos carcelarios, la USPEC no pierde la condición de principal obligada de velar por la prestación integral y oportuna de salud a la población privada de la libertad. Esa es la razón por la que conserva la facultad de supervisar que el agente fiduciario esté cumpliendo sus obligaciones. Así lo ha considerado la jurisprudencia especializada (Cfr. CC T- 127 de 2016). Bajo dicho entendimiento, la inconformidad de esta entidad tampoco tiene vocación de salir avante.
Por último, en lo relativo al disenso del apoderado del promotor del resguardo, quien extraña que no se le haya dado una orden directa y específica a la Fiscalía General de la Nación para que garantice el derecho a la salud de su prohijado, resulta suficiente señalar que, como quedó consignado en precedencia, los llamados a brindar la asistencia médica que requiere OYSTEND ROGNERUD son el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC”, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios “USPEC” y la Fiduciaria Central S.A., por manera que sólo compete al ente acusador emitir las autorizaciones para los desplazamientos que sean necesarios para practicarle consultas, exámenes o procedimientos.
No obstante, lo que sí advierte la Corte es que la Dirección del Complejo Penitenciario y Carcelario Metropolitano de Bogotá es la autoridad llamada a colaborar armónicamente y dentro del ámbito de sus competencias, para que los traslados que requiera OYSTEND ROGNERUD se materialicen; además, es necesaria su intervención por fungir como primer garante de la atención en salud que demande éste, a través del área de sanidad del penal.
En ese orden de ideas, la Sala habrá de modificar los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva del fallo objeto de impugnación, en el sentido de hacer extensivo el mandato a la dirección del establecimiento carcelario en mención, para que contribuya del mismo modo a garantizar los servicios en salud al gestor del amparo y cumpla también las directrices señaladas en la orden impartida. En todo lo demás la decisión será confirmada.
RESUELVE :
1. MODIFICAR los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia de tutela del 15 de julio de 2021 proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, en el sentido de hacer extensivo el mandato allí contenido a la Dirección del Complejo Penitenciario y Carcelario Metropolitano de Bogotá, de conformidad con las razones anotadas con antelación.
2. CONFIRMAR en todo lo demás el fallo objeto de alzada.
3. NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
4. REMITIR las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
HUGO QUINTERO BERNATE
LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA
FABIO OSPITIA GARZÓN
NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA
Secretaria