Asistente Jurídico Inteligente
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JAIME HUMBERTO MORENO ACERO
Magistrado ponente
STP1603-2020
Radicación n° 108875
Acta n.° 36
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veinte (2020).
ASUNTO
Se decide la impugnación presentada por el apoderado del Patrimonio Autónomo de Remantes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación y la Directora Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social, contra el fallo proferido el 6 de noviembre de 2019, por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que amparó el derecho fundamental al debido proceso de Ricardo Millán Rueda, en la tutela interpuesta por él en contra de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga y La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social.
Al trámite fueron vinculados el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de la misma ciudad, la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario – Fiduagraria S.A. en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación – PAR ISS, la Fiduciaria La Previsora S.A. y La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como las partes e intervinientes en el proceso ejecutivo laboral radicado bajo el consecutivo n.° 68001-31-05-003-2007-00258-00.
ANTECEDENTES
I. HECHOS Y FUNDAMENTOS
Los sucesos que motivaron la solicitud de amparo constitucional, las pretensiones del demandante y los informes de las partes, fueron reseñados por la Sala de Casación Laboral, de la forma como sigue:
En lo que interesa al presente trámite constitucional, refiere el promotor que presentó demanda ordinaria laboral contra el Instituto de Seguros Sociales, con el propósito que se declarara la existencia de un contrato de trabajo y, en consecuencia, se ordenara el pago de prestaciones, indemnización moratoria y costas procesales.
Expone que dicho trámite se adelantó en el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bucaramanga, autoridad que el 16 de diciembre de 2008 concedió las pretensiones invocadas a excepción de la mencionada sanción, decisión que el hoy tutelante apeló ante la Sala Laboral del Tribunal Superior de la misma ciudad, Colegiado que el 23 de abril de 2010 confirmó la determinación de primer grado.
Relata que propuso casación ante esta Sala de la Corte, quien el 11 de septiembre de 2013 casó parcialmente el fallo del ad quem y, en sede de instancia, condenó al extremo pasivo a cancelar el concepto mencionado.
Expone que mediante Resolución n.º 3117 de 20 de noviembre de 2014, la convocada a juicio le comunicó el pago de las acreencias reclamadas; sin embargo, asegura que no fueron liquidadas en debida forma, razón por la cual formuló demanda ejecutiva a continuación del ordinario, procedimiento que se llevó a cabo en el despacho convocado.
Manifiesta el tutelista que el 31 de julio de 2018, la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario – Fiduagraria S.A. en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales – PAR ISS solicitó la nulidad de todo lo actuado con fundamento en la falta de competencia para decidir el litigo, petición que el referido juzgado negó el 9 de octubre de ese mismo año.
Narra que la demandada apeló la anterior determinación ante el Tribunal, Magistratura que el 19 de junio de 2019 revocó la disposición recurrida y, en su lugar, accedió a lo solicitado y ordenó la remisión de las diligencias a La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social para que se pronunciara frente al pago.
Aduce el proponente que el 19 de julio de 2019 le pidió a la entidad mencionada la cancelación de las acreencias reclamadas; sin embargo, esta le comunicó el 26 del mismo mes y año que envió el expediente al PAR ISS «a fin de determinar la vocación de pago de la condena».
Señala que el 29 de agosto de 2019 elevó la misma petición ante el PAR ISS, quien el 11 de septiembre siguiente le informó, entre otras cosas, que las sumas requeridas fueron reconocidas y graduadas a través de la Resolución n.º 3117 del 20 de noviembre de 2014, por lo que «[no] que[dó] pendiente ningún pago» y, que si estuvo en desacuerdo con aquel acto administrativo, debió recurrirlo en la oportunidad concedida para ello.
Sostiene el accionante que las autoridades encausadas vulneran sus derechos fundamentales, pues asegura que no ha logrado obtener el pago reclamado pese a que «adelan[tó] la totalidad de los trámites administrativos y judiciales para lograr el pago de las sumas faltantes de la sentencia judicial dictada a [su] favor».
Agrega que «a la fecha es clara la intención tanto del Ministerio de Salud y Protección Social como del Patrimonio Autónomo de Remanentes del ISS en Liquidación, de no pagar los valores faltantes».
Acude entonces al presente mecanismo de amparo constitucional para que se protejan sus derechos superiores y, para su efectividad, solicita se ordene a La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social que efectúe el pago de los valores restantes y que «en futuras oportunidades se abstenga de declararse incompetente para el pago de las acreencias laborales adeudadas y que se abstenga de remitir los procesos ejecutivos al PATRIMONIO AUTONOMO (sic) DE REMANENTES DEL ISS en liquidación (…) de conformidad con lo estipulado en el Decreto 541 de 2016, modificado posteriormente por el Decreto 1051 de 2016».
Igualmente, pide que se ordene a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bucaramanga modificar el auto emitido el 19 de junio de 2019, en el entendido que «establezca que la remisión del proceso al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL será única y exclusivamente para al pago de las acreencias laborales adeudadas».
Mediante auto proferido el 30 de septiembre de 2019, esta Sala de la Corte admitió la presente acción de tutela; sin embargo, por auto de 9 de octubre siguiente, se invalidó lo actuado a partir de aquel proveído, se avocó nuevamente el conocimiento del asunto, se ordenó notificar a las accionadas y se vinculó a La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como a las partes e intervinientes en el proceso originario del presente resguardo constitucional, a fin de que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción.
Dentro del término otorgado, La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que no tiene injerencia en los hechos descritos, pues asegura no es la autoridad llamada a sufragar las acreencias reclamadas.
La Fiduagraria S.A., en calidad de vocera y administradora del PAR ISS informaron que La Nación –Ministerio de Salud y Protección Social le remitió el expediente contentivo del mencionado proceso ejecutivo, «con el fin de garantizar el derecho a la igualdad de los acreedores, toda vez que atendiendo las disposiciones del contrato de fiducia mercantil 015/2015, es [la] competente para efectuar el análisis de las obligaciones del extinto Instituto y surtir el trámite administrativo de pago, respetando así la prelación de cada obligación», situación que asegura, le fue comunicada al tutelante.
La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social manifestó que las normas que reglamentaron el proceso de liquidación no le delegaron el pago de las obligaciones a cargo del ISS. Por el contrario, refiere que las mismas disponen la remisión de los expedientes al PAR ISS, a efectos de «que dicho Patrimonio actúe conforme a las competencias asignadas en virtud del contrato de fiducia mercantil 015-2015, esto es, efectúe el análisis de la obligación y surta el trámite administrativo para su pago, respetando el derecho a la igualdad de los acreedores y la prelación de las obligaciones».
Añadió que actualmente el PAR ISS no cuenta con recursos suficientes para cancelar las condenas que le han sido impuestas; sin embargo, se adelantan los trámites correspondientes para obtener el dinero requerido para ello.
Agregó que carece de legitimación en la causa, toda vez que el actor censura una decisión judicial, la que escapa de su competencia.
DEL FALLO RECURRIDO
La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 6 de noviembre de 2019, concedió el amparo solicitado y ordenó:
(…) a la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario – Fiduagraria S.A., en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales – PAR ISS, que en un término cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de este proveído, remita a La Nación -Ministerio de Salud y Protección Social el expediente contentivo del proceso ejecutivo que adelantó Ricardo Millán Rueda.
TERCERO: Cumplido lo anterior, La Nación -Ministerio de Salud y Protección Social deberá adelantar los trámites requeridos para pronunciarse frente a la procedencia del reconocimiento de las sumas solicitadas.
Lo anterior tras considerar que dentro del asunto cuestionado, el Tribunal accionado, en providencia de 19 de junio de 2019 actuó en el marco de la autonomía e independencia que le es otorgado por la Constitución y la ley, pues, apoyó su respectiva decisión en la normativa aplicable para el caso en cuestión.
Ello porque estimó que para garantizar el pago de las sumas reconocidas al ejecutante, no era factible continuar con el proceso ejecutivo en contra de Fiduagraria S.A., pues el Decreto 541 de 2016 modificado por el 2051 del mismo año, radicó en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social la obligacion de pagar las sentencias derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del ISS liquidado.
En esa medida, la remisión que el aludido Ministerio hiciere al Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales vulneraba el debido proceso del actor, pues lo propio era que se pronunciaran de fondo frente al pago de las acreencias reclamadas, como en efecto se ordenó en la tutela.
DE LA IMPUGNACIÓN
Fue promovida por el apoderado del Patrimonio Autónomo de Remantes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación y la Directora Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social.
Con similares argumentos, indicaron que la Sala A quo, no tuvo en cuenta que mediante el Decreto 1051 de 2016, que modificó el artículo 1º del Decreto 541 de 2016, el trámite de pago podrá hacerlo el Ministerio de Salud y Protección Social directamente o a través del Patrimonio Autónomo de Remanentes constituido por el liquidador del extinto instituto de Seguros Sociales.
Es por ello que antes del cierre del proceso liquidatorio, el ISS suscribió contrato de Fiducia Mercantil con Fiduagraria, a través del cual se constituyó el PAR ISS, en liquidación. Es decir que mientras esa entidad exista y siga vigente, es a ella a quien le compete asumir las obligaciones dejadas por el extinto ISS, de ahí que no era dable emitir la orden de tutela, relativa a que el expediente se enviara al Ministerio de Salud y Protección Social.
CONSIDERACIONES
De conformidad con lo establecido en el artículo 2º del Decreto 1983 de 2017, que modificó el Decreto 1069 de 2015, en concordancia con el canon 44 del Reglamento General de la Corte Suprema de Justicia, es competente esta Sala para conocer la impugnación contra la providencia emitida por la homóloga de Casación Laboral.
La máxima autoridad de la jurisdicción Constitucional ha sostenido, de manera insistente (primero en la sentencia C-590 del 8 de junio de 2005 y luego en las decisiones T-332, T-780 y T-212 de 2006, entre otras), que este instrumento de defensa tiene un carácter estrictamente subsidiario y como tal no constituye un medio alternativo para impugnar o censurar las determinaciones dentro de un proceso judicial o administrativo.
Excepcionalmente, esta herramienta puede ejercitarse para la protección de derechos fundamentales que resultan violados cuando se actúa y resuelve de manera arbitraria o caprichosa; o en aquellos eventos en los cuales las providencias son expedidas fuera del ámbito funcional, en forma contraria a la ley; esto es, si se configuran las llamadas causales de procedibilidad, o en el supuesto que el mecanismo pertinente, previamente instituido, sea claramente ineficaz, suceso en el que procede como dispositivo transitorio, con el fin de evitar un perjuicio irremediable.
En el asunto bajo estudio, el problema jurídico se contrae a resolver la impugnación presentada por el apoderado del Patrimonio Autónomo de Remantes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación y la Directora Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social, contra el fallo proferido el 6 de noviembre de 2019, por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que amparó el derecho fundamental al debido proceso de Ricardo Millán Rueda, en la tutela interpuesta por él en contra de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga y La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social.
La parte actora promovió esta tutela, al considerar que los entes accionados violaron sus prerrogativas constitucionales, específicamente, el Ministerio de Salud y Protección Social, al remitir su expediente al Patrimonio Autónomo de Remanentes del ISS. Esa decisión fue catalogada por la Sala de Casación Laboral de esta Corte, como aflictiva al derecho al debido proceso, por lo que ordenó en sede constitucional de primera instancia que el asunto regresara a la Cartera Ministerial en comento.
Dicha determinación es la objeto de impugnación en esta ocasión por el apoderado del Patrimonio Autónomo de Remantes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación y la Directora Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social, pues aducen que la Sala A quo, omitió la normatividad aplicable al caso, diciente de que el P.A.R. ISS, es el competente para asumir el pago de las acreencias laborales en contra del extinto ISS y no el aludido Ministerio.
Pues bien, teniendo en cuenta el carácter subsidiario y residual que gobierna este instrumento, encuentra esta Colegiatura que la presente postulación de amparo deviene improcedente, al considerar que este medio no supone una instancia del proceso ordinario, ni fue instaurado como una jurisdicción paralela, tampoco es la sede a la que se acude en última opción cuando los resultados, después de surtirse el trámite respectivo, son insatisfactorios para una de las partes. De ahí que se afirme que la tutela no es adicional o complementaria, ya que su esencia es de ser única vía de protección que se brinda al presunto afectado en sus derechos fundamentales.
Cabe recordar que el juez constitucional no debe inmiscuirse en los asuntos asignados funcionalmente al natural y, en especial, si la injerencia tiene que ver con el modo en el que valoró el tema a su cargo, e interpretó y aplicó la normatividad, pues lo contrario sería quebrantar su autonomía e independencia. Excepcionalmente, cuando las providencias se apartan abruptamente del ordenamiento y resuelven con arbitrariedad, o son producto de negligencia extrema, es que se habilita esa intervención.
Analizadas las determinaciones cuestionadas, se verifica que en lo relacionado con el Tribunal, basó nulidad de todo lo actuado en el hecho de que no era factible continuar el proceso ejecutivo contra la sociedad Fiduagraria S.A., cuando el Decreto 541 de 2016, modificado por el 2051 del mismo año, había radicado en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social la obligación de «pagar las sentencias derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del ISS liquidado».
Por lo tanto, destacó que la consecuencia de dicha determinación era remitir el expediente al citado Ministerio, para que allí fueran cancelados los dineros adeudados.
Sobre el particular, recuérdese que de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 2013 de 2012, a través del cual se ordenó la supresión y liquidación del ISS, la atención de las obligaciones laborales pendientes estará a cargo de la propia entidad y, en caso de que los recursos sean insuficientes, corresponderá a la Nación su cubrimiento, con cargo a los recursos del presupuesto general.
Con posterioridad a la iniciación del proceso de liquidación, el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, permitió al liquidador del ISS celebrar un contrato de fiducia mercantil con la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. Fiduagraria S.A., en virtud del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo de Remanentes del ISS, cuyo objeto es «efectuar el pago de las obligaciones remanentes y contingentes a cargo del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación en el momento que se hagan exigibles1».
Más adelante, el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 541 de 2016, por medio del cual asignó competencias administrativas, señalando al Ministerio de Salud y Protección Social como la entidad que debe asumir el pago de las sentencias derivado de obligaciones tanto contractuales como extracontractuales a cargo del ISS. Y tal y como dispone el inciso 3º del artículo 1º de esa codificación, «el análisis de procedencia y/o exigibilidad y el trámite de pago, podrá hacerlo el Ministerio de Salud y Protección Social directamente o a través del Patrimonio Autónomo de Remanentes constituido por el Liquidador del extinto Instituto de Seguros Sociales, u otro que se determine para tal efecto».
En conclusión, a partir del 31 de marzo de 2015, fecha en que se extinguió la persona jurídica Instituto de Seguros Sociales, si al finalizar el proceso de liquidación no se han cancelado la totalidad de obligaciones, el acreedor puede reclamar el pasivo laboral que conste en sentencia judicial en firme al P.A.R.I.S.S y al Estado, en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social, por ser de su competencia.
Luego, la decisión del Tribunal no se ofrece caprichosa ni desborda los límites de razonabilidad, por el contrario, se muestra a tono con pronunciamientos sobre competencia que en esa materia ha realizado la Sala de Casación Laboral de esta Corporación en CSJ STL4141-2018, reiterada en la CSJ STL4618-20192.
Así entonces, la violación al derecho al debido proceso por parte del Ministerio de Salud y Protección Social se hace palpable, pues en su momento remitió el expediente al P.A.R. ISS, para que dicha entidad realice las verificaciones correspondiente a «fin de determinar la vocación de pago de la condena»3; cuando es esa cartera ministerial la que, una vez reciba el expediente, debe determinar si está obligada a asumir el pago de esa acreencia y si la reclamación procede o no.
Si bien el Decreto 1051 de 2016, que modificó el artículo 1º del Decreto 541 de 2016, indica que el trámite de pago podrá hacerlo el Ministerio de Salud y Protección Social directamente o a través del Patrimonio Autónomo de Remanentes constituido por el liquidador del extinto instituto de Seguros Sociales, ello no significa que la aludida dependencia gubernamental se sustraiga del pronunciamiento sobre la acreencia pendiente, pues, la obligación principal recae en cabeza de ellos, quienes, de manera facultativa, pueden valerse del P.A.R. ISS, sin que ello signifique destinarle a ésta última la responsabilidad del pago.
En consecuencia, acertó la Sala Homóloga de Casación Laboral, al tutelar los derechos del acreedor y disponer el envío del expediente a quien tiene facultada para pronunciarse sobre el particular. Lo anterior constituye, entonces, razones suficientes para confirmar la sentencia impugnada.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Tutelas Nº 3, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese y cúmplase
JAIME HUMBERTO MORENO ACERO
EYDER PATIÑO CABRERA
NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA
Secretaria
1 Ministerio de Salud y Protección Social. Decreto 541 de 2016 “Por medio del cual se asignan unas competencias administrativas. Diario Oficial No. 49.836 de 6 de abril de 2016.
2 En atención a dicha orden, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 541 de 2016, modificado posteriormente por el Decreto 1051 del mismo año, en el que dispuso:
ARTÍCULO 1o. DE LA COMPETENCIA PARA EL PAGO DE LAS SENTENCIAS DERIVADAS DE OBLIGACIONES CONTRACTUALES Y EXTRACONTRACTUALES. <Artículo modificado por el artículo 1 del Decreto 1051 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> Será competencia del Ministerio de Salud y Protección Social asumir el pago de las sentencias judiciales derivadas de las obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del Instituto de Seguros Sociales Liquidado.
ARTÍCULO 2o. RECURSOS PARA EL PAGO DE LAS SENTENCIAS CONDENATORIAS. Las sentencias condenatorias derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del extinto Instituto de Seguros Sociales que sean susceptibles de pago en los términos del presente decreto, se honrarán con cargo a los activos transferidos por el Liquidador al momento de suscribir el Contrato de Fiducia Mercantil número 015 de 2015, por medio del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, en el que la posición de Fideicomitente fue cedida al Ministerio de Salud y Protección Social, y cuya vocera y administradora es Fiduagraria S.A., o en su defecto por la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social.
(…)
Con fundamento en lo explicado, la Sala revocará el proveído impugnado, en cuanto amparó únicamente el derecho fundamental de petición al accionante y ordenó al Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales que remitiera al Ministerio de Salud y Protección Social un expediente que, según las pruebas analizadas, no se encuentra en su poder.
En su lugar, tutelará el derecho fundamental al debido proceso del actor y, como medida encaminada a su inmediato restablecimiento, ordenará al Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Barranquilla que, en un término no superior a cuarenta y ocho (48) horas, envíe el expediente contentivo del proceso ejecutivo laboral número 08001310501020090027500, seguido por José Haffeth Bravo Silva contra el Instituto de Seguros Sociales, al Ministerio Salud y Protección Social, para que este último, en el que el Decreto 541 de 2016, modificado por el Decreto 1051 del mismo año, subrogó las obligaciones del ISS liquidado en materia de condena de sentencias, determine la viabilidad de pagar al accionante las acreencias que le fueron reconocidas en la sentencia que profirió el juzgado accionado a su favor, el 11 de marzo de 2010.
3 Folio 178, cuaderno de anexos.