Asistente Jurídico Inteligente
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PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR
MAGISTRADA PONENTE
ATP187-2020
Radicación n°. 109300
Acta 37
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veinte (2020).
VISTOS
Se pronuncia la Sala, en grado jurisdiccional de consulta, acerca de la sanción impuesta el 13 de diciembre de 2019 por la SALA PENAL DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE CÚCUTA a CLAUDIA ADALGIZA ARIAS CUADROS y a YOLANDA MARGARITA SÁNCHEZ GÓMEZ, jefas de la Oficina de Asesoría Jurídica del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de la Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras, respectivamente, dentro del incidente de desacato adelantado por DIEGO ELÍAS DORA CEBRA, representante legal de la ASOCIACIÓN DE AUTORIDADES TRADICIONALES DEL PUEBLO BARÍ – ÑATUBAIYIBARÍ.
ANTECEDENTES PROCESALES
1. El 19 de mayo de 2014, el Tribunal Superior de Cúcuta resolvió negar por improcedente la acción de tutela interpuesta por DIEGO ELÍAS DORA CEBRA, representante legal de la Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí – Ñatubaiyibari del departamento de Norte de Santander, contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio del Interior, la Agencia Nacional de Minería y el Municipio de Tibú, Norte de Santander, con vinculación oficiosa de la Organización Nacional Indígena de Colombia ONIC, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo.
Dicha decisión fue impugnada por el apoderado de la accionante.
2. El 17 de junio de 2014, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia decidió confirmar en su totalidad el fallo de primera instancia, siendo remitida a la Corte Constitucional para su revisión.
3. El 3 de febrero de 2017, mediante sentencia T-052/2017, la Corte Constitucional dispuso:
“PRIMERO. – LEVANTAR la suspensión de términos ordenada dentro de este proceso mediante auto de diciembre 16 de 2014.
SEGUNDO. – REVOCAR la sentencia dictada en segunda instancia el 17 de junio de 2014 por la Sala de Tutelas Nº 3 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que a su turno confirmó la proferida el 19 de mayo de 2014 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Cúcuta, por la cual se negó por improcedente la acción de tutela presentada por Diego Elías Dora Cebra, representante legal de la Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí ÑATUBAIYIBARI del departamento Norte de Santander contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio del Interior, la Agencia Nacional de Minería y el Municipio de Tibú (Norte de Santander), con vinculación de la Asociación Campesina del Catatumbo ASCAMCAT. En su lugar, CONCEDER parcialmente el amparo solicitado.
TERCERO. – ORDENAR al INCODER, a la Agencia Nacional de Tierras y/o a las demás entidades que la hubieren sustituido en su función, emprender en forma inmediata la totalidad de las acciones necesarias para la pronta resolución de las solicitudes de ampliación, saneamiento y delimitación de los resguardos indígenas Motilón Barí y Catalaura La Gabarra que a la fecha se encuentran pendientes de decisión, actuación que deberá culminar con una decisión de fondo respecto de tales solicitudes, en el término máximo de un (1) año, contado a partir de la notificación de esta sentencia.
CUARTO. – AUTORIZAR el adelantamiento de las acciones preparatorias necesarias para la toma de una decisión en torno a la solicitud de constitución de una zona de reserva campesina presentada por ASCAMCAT ante el INCODER que a la fecha se encuentren pendientes de realización, con la advertencia de que no podrá procederse a resolver de fondo al respecto, hasta tanto no concluya de manera definitiva la actuación sobre ampliación, saneamiento y delimitación de resguardos actualmente pendiente, y, dependiendo de sus resultados, después de agotarse debidamente el trámite de consulta previa, en caso de que éste se hubiere determinado como necesario.
QUINTO. – ORDENAR al INCODER, a la Agencia Nacional de Tierras y/o a las demás entidades que la hubieren sustituido en su función, y el Ministerio del Interior, en lo de su competencia, que en caso de que al concluir el trámite de saneamiento de los resguardos de la comunidad Barí actualmente pendientes, se determine la necesidad de adelantar un proceso de consulta previa respecto de la solicitud de constitución de la ZRC del Catatumbo, realicen ese trámite en el término máximo de cuatro (4) meses contados a partir de la fecha en que tal necesidad hubiere sido esclarecida, y en su desarrollo se tengan en cuenta los criterios jurisprudenciales refrendados y precisados por esta providencia.
SEXTO. – ORDENAR la creación de una Mesa Consultiva entre la comunidad indígena Barí y ASCAMCAT, con el acompañamiento de la ONIC y ANZORC, así como del Ministerio de Agricultura, entidad que la coordinará, presidirá y liderará su trabajo, la cual deberá reunirse dentro del mes siguiente a la notificación de esta sentencia, y formular, dentro del mes subsiguiente, medidas de desarrollo alternativo para los territorios que simultáneamente ocupan pueblos indígenas y comunidades campesinas, las cuales se presentarán, dentro del mismo plazo, a la Agencia Nacional de Tierras, o a la entidad que para el momento resulte competente, sin perjuicio de que dicha Mesa Consultiva pueda proseguir su trabajo y presentar en el futuro propuestas adicionales sobre los mismos temas, todo ello de conformidad con lo explicado en el punto 12 de la parte motiva de esta providencia.
SÉPTIMO. – Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991”.
4. El 17 de junio de 2019, los demandantes propusieron incidente de desacato por incumplimiento de la orden constitucional, por lo que el 12 de agosto de 2019, el A quo ordenó su apertura y convocó a la Agencia Nacional de Tierras, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio del Interior, a la Agencia de Renovación del Territorio, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Agencia de Desarrollo Rural, a la Unidad de Restitución de Tierras y a Parques Nacionales Naturales de Colombia.
LA DECISIÓN QUE SE REVISA
El 13 de diciembre de 2019, la Sala Penal de Decisión del Tribunal Superior de Cúcuta sancionó a CLAUDIA ADALGIZA ARIAS CUADROS, jefa de la Oficina de Asesoría Jurídica del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a 10 días de arresto y multa de 5 salarios mínimos mensuales legales vigentes; y a YOLANDA MARGARITA SÁNCHEZ GÓMEZ, jefa de la Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras, a 20 días de arresto y multa de 10 salarios mínimos mensuales legales vigentes, por el incumplimiento de lo ordenado en la sentencia T-052/2017.
En sustento de tal decisión, la primera instancia señaló que, frente al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, hubo desacato de la orden impartida por la Corte Constitucional, en cuanto a que, pese haber sido correctamente notificado, no se ha hecho presente en ningún momento procesal desde su vinculación al trámite de seguimiento.
Por otro lado, con respecto a la Agencia Nacional de Tierras, determinó que, pese a que se le ha concedido ampliación del término para el cumplimiento de sus obligaciones en diferentes oportunidades, pues resulta entendible que no sea suficiente tiempo para lo que debe hacerse, ha sido poco significativa su actuación al punto que, incluso, ha incumplido en la ejecución de su propio cronograma.
ACTUACIONES POSTERIORES
El 19 de diciembre de 2019, la abogada de la Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras, mediante escrito dirigido al Tribunal Superior de Cúcuta, manifestó que, aunque evidentemente ha habido incumplimiento en los plazos establecidos, esto no se deriva de negligencia, pues afirma que la orden impartida es de gran magnitud y se han presentado diversas dificultades –de carácter externo- para poder acatarla.
De otro lado, el 9 de febrero de 2020, CLAUDIA ADALGIZA ARIAS CUADROS manifestó, en escrito dirigido a esta Corporación, que no existen presupuestos fácticos ni jurídicos que soporten un incumplimiento por parte de Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, pues no hace parte de la acción de amparo primigenia y ha cooperado cuando ha sido requerido.
CONSIDERACIONES
1. La jurisprudencia de forma reiterada ha expuesto que el incidente de desacato no sólo constituye un instrumento que procura la ejecución de la sentencia de tutela, sino que, además, comporta un procedimiento de carácter sancionatorio en contra del posible responsable del incumplimiento, en el que resulta imperioso garantizar el debido proceso y el respeto por las formas propias del juicio.
Por ende, es preciso indicar que la actividad del juez que conoce del incidente de desacato, se contrae a verificar:
“(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”. De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada” (C-367/2014).
Adicionalmente, ha señalado la Corte Constitucional que le corresponde al juzgador, «indagar por la presencia de elementos que estén dirigidos a probar la responsabilidad subjetiva» (CC T- 512/2011), de manera que, al ser el desacato una manifestación del poder disciplinario del juez, la responsabilidad de quien en él incurra es de carácter subjetivo, lo que significa que no puede presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento sino que, para que haya lugar a imponer una sanción, se requiere comprobar la negligencia de la autoridad accionada.
Por lo anterior, dado que “al ser el desacato un mecanismo de coerción que surge en virtud de las facultades disciplinaria de los jueces a partir de las cuales pueden imponer sanciones consistentes en multas o arresto, éstas tienen que seguir los principios del derecho sancionador” (T-763/1998, T-171/2009), éste requiere que exista plena observancia del debido proceso, por lo que el juez instructor debe respetar las garantías de los involucrados y, en caso de no hacerlo, puede incurrir en vías de hecho (T-458 de 2003).
Además, dentro del trámite incidental, regulado en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, se contempla la consulta, instituida como un medio de protección de los derechos de la persona sancionada por el incumplimiento de la orden de tutela, a través de la verificación de la legalidad de la sanción impuesta, labor que le compete al juez superior del que adoptó la decisión «generalmente con base en motivos de interés público o con el objeto de proteger a la parte más débil en la relación jurídica de que se trata» (CC T-652/2010).
Aclarado lo anterior, procede la Sala a verificar el trámite adelantado por la primera instancia, que culminó con dos sanciones de 10 y 20 días de arresto y multa de 5 y 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
2. En el presente evento, se tiene que el 3 de febrero de 2017, mediante sentencia T-052/2017, la Corte Constitucional le ordenó a la Agencia Nacional de Tierras emprender, en el término máximo de un año, las acciones necesarias para la resolución de las solicitudes de ampliación, saneamiento y delimitación de los resguardos indígenas Motilón Barí y Catalaura La Gabarra y, una vez concluido esto, en el término máximo de cuatro meses, determinar la necesidad de adelantar un proceso de consulta previa respecto de la solicitud de constitución de la ZRC del Catatumbo.
No se vislumbra que le haya sido impartida una orden directa al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, más allá de aquellas en las que, haciendo referencia a la Agencia Nacional de Tierras, se vincula a “las demás entidades que la hubieren sustituido en su función”.
3. Frente a la decisión que se revisa, luego de hacer un detallado estudio acerca de los plazos que debía cumplir la Agencia Nacional de Tierras, el Tribunal Superior de Cúcuta concluyó que: i) lo ordenado por la Corte Constitucional es complejo; ii) la agencia accionada ha realizado diversas actividades para cumplir lo ordenado, pero no ha culminado; y iii) la demora en el cumplimiento desborda notoriamente el lapso impuesto. Por lo anterior, considera que lo realizado no ha sido suficiente y, por ende, la entidad no se ha tomado con seriedad su encargo.
Por otro lado, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, se le reprocha, únicamente, su inasistencia al trámite incidental tras haber sido vinculado al mismo.
4. Debido a que la Corte Constitucional ha establecido que el grado jurisdiccional de consulta que se surte en el marco del trámite incidental de desacato tiene como finalidad establecer la legalidad de la decisión adoptada por el inferior, se estudiará, única y exclusivamente, la providencia por la que se imponen las sanciones de multa y de privación de la libertad, con el objeto de garantizar los derechos de las personas a quienes les fueron impuestas tales sanciones (C-055/93, T-421/03), con lo que no se estudiará el fallo de tutela.
Para delimitar el problema jurídico sometido a consideración de la Sala debe decirse, en primer lugar, que existe en la actualidad un incumplimiento del fallo de tutela. Al respecto, el Tribunal de Cúcuta encontró que la Agencia Nacional de Tierras no obedeció los plazos establecidos por la Corte Constitucional. Entonces, lo que concita la atención de la Sala, son las razones de esa entidad para desobedecer la orden.
De otro lado, ha de evaluarse la responsabilidad subjetiva del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en punto del incumplimiento, que para el a quo se deriva de una supuesta actitud indolente en el trámite incidental.
Así entonces, la Sala se centrará en revisar: i) si el incumplimiento de la orden impartida en la sentencia T-052/2017 le es atribuible a la Agencia Nacional de Tierras –y más puntualmente a YOLANDA MARGARITA SÁNCHEZ GÓMEZ-, verificando la existencia de un nexo causal entre el comportamiento del demandado y el resultado; ii) en caso de estar demostrada la relación de causalidad, si hay presencia de culpa o dolo que permitan afirmar que ha habido contumacia o negligencia de la autoridad accionada; y iii) la procedencia de las sanciones disciplinarias.
5. Luego de revisado el expediente, se advierte que no hay elementos de prueba que permitan determinar que las demoras en el cumplimiento de la orden impartida en la sentencia T-052/2017 le sean atribuibles a la Agencia Nacional de Tierras ni que exista dolo o negligencia, necesarios para imponer sanciones disciplinarias.
Por el contrario, los elementos obrantes en la actuación indican que, desde el 28 de noviembre de 2017, la entidad se ha reunido con los representantes legales de los resguardos Motilón Barí, Catalaura La Gabarra con el acompañamiento de las Naciones Unidas, la Organización Indígena de Colombia, la Defensoría del Pueblo y otras entidades cooperadoras, para determinar la delimitación de los límites territoriales, la cartografía a escala de la zona referente al municipio de Tibú, la planificación e implementación de estrategias para la práctica del censo poblacional, la toma de puntos con coordenadas geográficas, la aplicación de formatos agronómicos y la realización de estudios etnohistóricos y de recopilación jurídica documental, entre otras actividades para dar cumplimiento a la orden.
Adicionalmente, se denota que el retraso en el cumplimiento del propio cronograma obedece, en esencia, a factores externos, pues en el tiempo desde que la Corte Constitucional impartió la orden ha habido intervenciones violentas en el Catatumbo en razón a la presencia de grupos armados al margen de la ley y cultivos ilícitos, discordias territoriales campesinas y conflictos entre las comunidades indígenas, entre otras, lo cual ha dificultado desarrollar los estudios socioeconómicos, jurídicos y de tenencia de tierras con las comunidades y realizar otras actividades en la fecha prevista en el cronograma, sin que esto signifique que no se hayan realizado, en cuanto que se ha seguido ejecutando la planeación y la más reciente acción data del 9 de febrero de 2020.
Así, aunque el término establecido por la Corte Constitucional se ha desbordado de manera notoria, no es posible afirmar que la Agencia Nacional de Tierras haya sido negligente, pues esa entidad ha hecho lo que ha tenido a su alcance para acatar la orden en su totalidad, solicitando incluso la ampliación del plazo de ejecución en diversas oportunidades, y ha informado que, por la complejidad de lo dispuesto, estima concluir sus labores en 2022.
Por lo anterior, no es posible presumir la responsabilidad subjetiva en cabeza de YOLANDA MARGARITA SÁNCHEZ GÓMEZ por el solo hecho de haber un incumplimiento, menos cuando ésta asumió la jefatura de la Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras mediante Resolución 4441 del 29 de abril de 2019.
De la misma manera ocurre con CLAUDIA ADALGIZA ARIAS CUADROS, en su calidad de jefa de la Oficina de Asesoría Jurídica del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ya que, aunque el Tribunal de Cúcuta reproche su inasistencia al trámite incidental, no es posible imponerle una sanción disciplinaria si no hay, siquiera, una orden que acatar, de tal forma que no hay posibilidad de un desobedecimiento intencional que requiera la imposición de una sanción de arresto y de multa para proteger efectivamente el derecho.
Con tal panorama, considera la Sala que, aunque la orden impartida por la Corte Constitucional está pendiente y se requiere su cumplimiento con celeridad, actualmente no hay razón para afectar la libertad personal y el patrimonio económico de YOLANDA MARGARITA SÁNCHEZ GÓMEZ y CLAUDIA ADALGIZA ARIAS CUADROS.
Así entonces, se revocarán los numerales “segundo” y “tercero” de la parte resolutiva de la decisión del 13 de diciembre de 2019 de la Sala Penal del Tribunal de Cúcuta, atenientes a las sanciones disciplinarias, y se dejarán los demás incólumes.
En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – EN SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA No. 2,
RESUELVE
1°. REVOCAR los numerales “segundo” y “tercero” de la parte resolutiva de la decisión del 13 de diciembre de 2019 de la Sala Penal del Tribunal de Cúcuta, atenientes a las sanciones disciplinarias.
2°. CONFIRMAR la decisión revisada en los demás aspectos.
3°. REMITIR las diligencias al Tribunal Superior de origen.
4°. NOTIFICAR este auto de acuerdo con el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFIQUESE y CUMPLASE
PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR
LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA
NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA
Secretaria