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FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO
Magistrado ponente
STP2548-2018
Radicación n.° 96893
Acta 060
Bogotá D. C., febrero veintidós (22) de dos mil dieciocho (2018).
VISTOS
La Sala resuelve la impugnación formulada por el Jefe del Área de Sanidad del Departamento de la Policía Nacional Seccional Tolima, Mayor Carlos Andrés Camacho Vesga contra la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2017 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué que concedió el amparo al derecho fundamental a la salud en el marco de la acción de tutela promovida por BRIAN CAMILO LÓPEZ SERRANO frente a la entidad impugnante.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN
1. Manifestó BRIAN CAMILO LÓPEZ SERRANO que es beneficiario del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y de Policía; que desde su niñez ha recibido la prestación de los servicios de medicina general y especializada, así como atención en el área de odontología, última en la que fue diagnosticado con «deformidad en mi dentadura, apiñamiento dental y anomalía dentomaxilofacial», patologías en razón de las cuales ha recibido diferentes valoraciones y tratamientos.
2. Señaló el actor que el 28 de diciembre de 2016, su médico tratante especialista en cirugía maxilofacial, Leonardo Castellanos dispuso su remisión «al Servicio de Maxilofacial del Hospital Central de la Policía Nacional ubicado en la ciudad de Bogotá D.C. para valoración, tratamiento y cirugía de corrección de la anomalía Dentomaxilofacial con Prognatismo Mandibular Clase III Esquelética Progenia»; razón por la cual, en la misma calenda se dirigió a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional con sede en la ciudad de Ibagué para aportar la documentación correspondiente.
3. No obstante, reprochó el accionante que desde aquélla época y pese a los múltiples requerimientos, hasta la fecha de presentación de la demanda (27 de noviembre de 20171) la Dirección de Sanidad del Departamento de la Policía Nacional Seccional Tolima, no ha emitido las autorizaciones correspondientes para que se realicen las valoraciones y los procedimientos médicos ordenados aduciendo «que no hay presupuesto y además la no renovación oportuna del contrato por parte de la Policía Nacional con los cirujanos especialistas».
4. Afirmó el actor que «el peligro de no realizarse prontamente la cirugía para la corrección de la anomalía es la deformidad física de mi rostro, dolencia en la masticación y la ingestión de alimentos, dolor articular y la pérdida del avance del tratamiento, por lo cual se debería empezar nuevamente todo el tratamiento para poder realizarse dicha cirugía».
5. Por las razones previamente expuestas BRIAN CAMILO LÓPEZ SERRANO acudió al Juez de Tutela para que una vez agotado el procedimiento previsto en el Decreto 2591 de 1991, proteja los derechos fundamentales a la salud, seguridad social, vida digna y atención integral en salud, y en consecuencia, ordene a la entidad accionada: por un lado, que «le asigne cita en el Servicio Maxilofacial del Hospital Central de la Policía Nacional en la ciudad de Bogotá para valoración, tratamiento y cirugía»; de otra parte, que autorice y lleve a cabo la intervención quirúrgica «para la corrección de la anomalía Dentomaxilofacial con Prognatismo Mandibular Clase III Esquelética Progenia…»; y finalmente, que «el Hospital Central de la Policía Nacional corra con los gastos de la misma y los del posoperatorio, incluidos mis desplazamientos y los de un acompañante a la ciudad de Bogotá».
TRÁMITE DE LA ACCIÓN
1. De la petición de amparo conoció la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, que en proveído del 28 de noviembre de 2017 avocó el conocimiento de la demanda, comunicó lo pertinente a la entidad cuestionada para que ejerciera los derechos de contradicción y defensa; asimismo, vinculó al presente tramité a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional con sede en Bogotá y al Hospital Universitario «Hernando Moncaleano Perdomo» de Neiva (Huila)2.
2. Dentro del plazo concedido por el Cuerpo Colegiado de primer nivel, se pronunció el Gerente del Hospital Universitario «Hernando Moncaleano Perdomo», Jesús Antonio Castro Vargas3, quien en relación con los hechos y pretensiones de la demanda adujo lo siguiente:
«1. El señor BRIAN CAMILO LÓPEZ SERRANO, registra que fue atendido en ésta Institución Hospitalaria el día 15 de mayo del año 2017, por consulta especializada con el profesional Dr. César Augusto Osorio Mosquera, Especialista en Cirugía Oral y Maxilofacial, quien valora al paciente de acuerdo a la patología que presenta con resultados de Imágenes y demás exámenes que trae, por Deformación Dentofacial Clase III Esquelética y dental.
2. Es de referir, que actualmente la Policía Nacional – Área De Sanidad del Departamento del Tolima no tiene suscrito contrato de prestación de servicios de salud con la ESE Hospital Universitario Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva, para atender sus afiliados, desde el 26 de junio del presente año, significa entonces que el Área de Sanidad del Departamento de Policía Tolima, debe de buscar en su red prestadora de servicios una IPS con la cual tenga suscrito contrato para atender a sus afiliados, obligación constitucional y legal que debe tener como entidad aseguradora de los mismos.
3. […] Valga reiterar que el trámite administrativo de las EPS, EPS-S y las Secretarías de Salud locales (según el caso), en concordancia con el literal e, del artículo 156 de la Ley 100 de 1993, al Hospital no le corresponde autorizar los servicios de salud requeridos, porque somos una IPS (Institución Prestadora de Servicios de Salud), constituida en E.S.E. para prestar servicios habilitados a través de contratos suscritos con las EPS-S, Aseguradoras y/o la Secretaría de Salud Departamental y en algunas ocasiones para prestar los servicios de salud, siempre y cuando medie contrato o convenio; es por ello que la Policía Nacional – Área De Sanidad del Departamento del Tolima, por obligación constitucional y legal debe tener una Red Prestadora de Servicios en todo el país que permita ofrecer una atención médica integral a todos sus afiliados».
En razón de lo anterior, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción en lo que respecta a esa entidad y que en su lugar se «ordene a la Policía Nacional – Área De Sanidad del Departamento del Tolima, remitir al señor BRIAN CAMILO LÓPEZ SERRANO, para una IPS con quien tenga suscrito contrato para el efecto».
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, mediante fallo dictado el 12 de diciembre de 20174, concedió el amparo al derecho fundamental a la salud de BRIAN CAMILO LÓPEZ SERRANO, y en consecuencia ordenó a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional que a través del Área de Sanidad de esa Institución con sede en Ibagué (Tolima) «en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente proveído designe un especialista en cirugía maxilofacial para que realice una valoración [al actor] con el fin de realizar el procedimiento quirúrgico ordenado en su momento por los profesionales adscritos al Hospital Universitario Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva, Huila, y en caso de su viabilidad, en el término de quince (15) días contados a partir de ello se disponga la logística pertinente para su materialización, sin perjuicio, claro está, de garantizar el tratamiento integral que requiera el accionante para superar la acotada deformidad».
Lo anterior en razón a que la prestación del servicio médico requerido por el accionante BRIAN CAMILO LÓPEZ SERRANO es necesario para salvaguardar su vida, integridad y dignidad, recalcando que el prenombrado no tiene por qué soportar las dificultades interadministrativas que ha esgrimido la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional – Seccional Tolima, para negarle las autorizaciones tanto para la valoración como para el procedimiento quirúrgico ordenados por su médico tratante.
IMPUGNACIÓN
1. El fallo de tutela de primera instancia fue impugnado por el Jefe del Área de Sanidad del Departamento de la Policía Nacional Seccional Tolima, Mayor Carlos Andrés Camacho Vesga5; recurso que fue concedido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, tras establecer que fue presentado en término6, en auto del 22 de enero de 20187.
El recurrente solicitó la revocatoria del fallo de primer nivel tras considerar que la actuación de la dependencia a la que representa «en todo momento se ha ajustado a las disposiciones especiales que regulan la prestación de los servicios de sanidad en el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional».
Con todo, en el evento de confirmarse el fallo de amparo constitucional, solicitó que se autorice a la entidad para «recobrar» al Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) el valor del costo de los procedimientos ordenados al accionante.
2. Encontrándose las diligencias en esta sede, el actor BRIAN CAMILO LÓPEZ SERRANO8 se opuso a los argumentos de la impugnación, solicitando que se sean desestimados; informando además, que hasta la fecha (aludiendo al 9 de febrero de 2018) el ente accionado «no ha realizado esfuerzos para la atención prioritaria que amerita mi caso en salud, como es la de ordenar en forma oportuna y por los especialistas idóneos la cirugía maxilofacial ordenada».
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. De conformidad con lo establecido en el artículo 1º, numeral 2º del Decreto 1382 de 2000, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en razón de ser el superior funcional de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué.
2. El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualesquier autoridad pública o por particulares en los casos previstos de manera expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o, existiendo, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio de carácter irremediable.
3. Para su procedencia se requiere el cumplimiento de algunos requisitos, siendo uno de ellos y quizás el primero y más elemental, la existencia cierta del agravio, lesión o amenaza a uno o varios derechos fundamentales que demande la inmediata intervención del juez de tutela en orden a hacerla cesar, motivo por el cual la solicitud de amparo debe contener un mínimo de demostración en cuanto a la vulneración que afecta los derechos que se quieren proteger, pues si no son objeto de ataque o amenaza carece de sentido hablar de la necesidad de amparo.
Criterio sostenido también por la Corte Constitucional al señalar que: «…es indispensable un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o en el menoscabo material o moral del derecho cuya efectividad se solicita a través de la acción de tutela. Por consiguiente, quien pretende la protección judicial de un derecho fundamental debe demostrar los supuestos fácticos en que se funda su pretensión, como quiera que es razonable sostener que quien conoce la manera exacta como se presentan los hechos y las consecuencias de los mismos, es quien padece el daño o la amenaza de afectación» (C.C.S.T-864/1999).
4. En el caso concreto, se tiene que BRIAN CAMILO LÓPEZ SERRANO, persigue en últimas que, a través de este mecanismo excepcional de protección el Juez de Tutela ordene a las autoridades de Sanidad de la Policía Nacional comprometidas en esta acción que dispongan de las medidas necesarias y pertinentes para que: (i) se «asigne cita en el Servicio Maxilofacial del Hospital Central de la Policía Nacional en la ciudad de Bogotá para valoración, tratamiento y cirugía»; (ii) se autorice y lleve a cabo la intervención quirúrgica «para la corrección de la anomalía Dentomaxilofacial con Prognatismo Mandibular Clase III Esquelética Progenia…»; y (iii) se disponga que «el Hospital Central de la Policía Nacional corra con los gastos de la misma y los del posoperatorio, incluidos mis desplazamientos y los de un acompañante a la ciudad de Bogotá».
Al respecto, como tuvo oportunidad de reseñarse en los antecedentes de esta decisión, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, mediante el fallo que es objeto de la presente impugnación, concedió la solicitud de amparo elevada por el accionante ordenando a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional que a través del Área de Sanidad de esa Institución con sede en Ibagué (Tolima):
«en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente proveído designe un especialista en cirugía maxilofacial para que realice una valoración [al actor] con el fin de realizar el procedimiento quirúrgico ordenado en su momento por los profesionales adscritos al Hospital Universitario Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva, Huila, y en caso de su viabilidad, en el término de quince (15) días contados a partir de ello se disponga la logística pertinente para su materialización, sin perjuicio, claro está, de garantizar el tratamiento integral que requiera el accionante para superar la acotada deformidad».
En oposición a ello, el Jefe del Área de Sanidad del Departamento de la Policía Nacional Seccional Tolima, señaló que el fallo de tutela debía ser revocado toda vez que esa dependencia «en todo momento se ha ajustado a las disposiciones especiales que regulan la prestación de los servicios de sanidad en el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional», solicitando que en el evento de confirmarse el fallo de amparo constitucional, se autorice a la entidad para «recobrar» al Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) el valor del costo de los procedimientos ordenados al accionante.
De otra parte, el actor BRIAN CAMILO LÓPEZ, mediante memorial allegado a esta Corporación, solicitó que se desestimen los argumentos del impugnante y se confirme el fallo de amparo, máxime cuando hasta el momento los entes accionados no han realizado las gestiones necesarias para garantizar la atención prioritaria en salud que requiere «como es la de ordenar en forma oportuna y por los especialistas idóneos la cirugía maxilofacial ordenada».
5. Establecido lo anterior, como punto de partida debe recordarse que el derecho a la seguridad social contemplado en el artículo 48 de la Constitución Política adquiere carácter de derecho fundamental cuando las circunstancias del caso conducen a que su desconocimiento ponga en peligro derechos y principios fundamentales, como el de la vida, la dignidad o la integridad del individuo (C.C.S.T-829/2005), motivo por el cual todas las personas, sin excepción, pueden acudir a la acción de tutela para lograr la efectiva protección de su garantía fundamental a la salud.
Ahora como quiera que ésta última prerrogativa protege múltiples ámbitos de la vida humana se ha considerado que su naturaleza es compleja tanto por su concepción como por la diversidad de obligaciones que de ella se derivan y por la magnitud y variedad de acciones y omisiones que su cumplimiento demanda del Estado y de la sociedad en general.
La concepción del derecho a la salud y su protección a través de la acción de amparo ha tenido dos momentos en el ámbito de la jurisprudencia constitucional: el primero, en el que se consideró que mediante el ejercicio de la tutela era posible garantizar el goce efectivo de los llamados derechos de libertad, aunque era viable proteger derechos de contenido prestacional como la salud siempre y cuando tuviera una relación íntima e inescindible con derechos como la vida, integridad personal o mínimo vital o se concretara en un derecho de naturaleza subjetiva cuando eran desconocidos servicios incluidos en los diferentes planes de atención en salud (C.C.S.T-053/2009); y el segundo, en el que se estimó que la salud es un derecho fundamental autónomo cuando se concreta en una garantía subjetiva o individual derivada de la dignidad humana, entendida esta última como uno de los elementos que le da sentido al uso de la expresión “derechos fundamentales”, alcance efectuado adicionalmente en armonía con los instrumentos internacionales sobre derechos humanos que hacen parte del ordenamiento jurídico colombiano.
El criterio último referenciado, permitió dejar de lado el factor de la conexidad por considerarlo artificioso e innecesario para garantizar la efectividad material de los derechos constitucionales, pues todos ellos, unos más que otros, tienen innegablemente un contenido prestacional, por lo que «la jurisprudencia constitucional ha dejado de decir que tutela el derecho a la salud en conexidad con el derecho a la vida y la integridad personal, para pasar a proteger el derecho fundamental autónomo a la salud» (C.C.S.T-650/2009).
6. Aplicando los criterios previamente expuestos al caso concreto, esta Sala advierte desde ahora que no encuentra reparo alguno en relación con la orden de tutela impartida por el Tribunal de primera instancia, toda vez que, con ella se persigue garantizar los derechos fundamentales a la vida, integridad, salud y acceso efectivo a los servicios médicos y asistenciales de los que es titular BRIAN CAMILO LÓPEZ SERRANO, en su condición de beneficiario del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y de Policía.
Adicionalmente la orden impartida por el Juez Colegiado de primera instancia consultó los criterios que ha desarrollado la jurisprudencia de la Corte Constitucional en lo que respecta a la autorización de servicios e insumos médicos no previstos en el Plan Obligatorio de Salud o, como ocurre en este caso, en el Plan de Servicios de Sanidad, toda vez que, condicionó la prestación de los servicios, tratamientos, suministro de medicamentos y atención médico-asistencial en general, a que de manera previa se realice al joven BRIAN CAMILO LÓPEZ SERRANO las valoraciones médicas de rigor por médicos especialistas tratantes y que sean éstos quienes de manera inequívoca ordenen lo correspondiente.
Por manera que, acertó el Tribunal a quo al tutelar los derechos de BRIAN CAMILO LÓPEZ SERRANO e impartir órdenes para que las autoridades de Sanidad de la Policía competentes, adopten las medidas necesarias pertinentes a efectos de garantizar al paciente un tratamiento integral, continuo y sin dilaciones, pues, según se infiere de los extractos de su historia clínica9 la patología que padece –Anomalía Dentomaxilofacial con Prognatismo Mandibular Clase III Esquelética Progenia– afecta su integridad física y dignidad humana, pues no sólo le genera deformidad en su rostro, sino que además dificulta el proceso masticatorio –en el que intervienen los dientes y los huesos maxilares–, comprometiendo su calidad de vida.
7. Ahora, en lo que tiene que ver con la petición del Jefe del Área de Sanidad del Departamento de la Policía Nacional Seccional Tolima, relativa a que en caso de acceder a las aspiraciones de la parte actora –como en efecto ocurrió– se autorice para efectuar el respectivo recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía –FOSYGA– por los servicios excluidos de sus planes obligatorios, como mecanismo para garantizar el equilibrio financiero y la sostenibilidad de ese subsistema, advierte la Sala que tal pretensión no está llamada a prosperar.
Ello por cuanto, debe recordarse que la jurisprudencia nacional (CSJ STP 23. May. 2013, Rad. 66794) tiene precisado que no existe normatividad alguna que permita al Juez de tutela actuar de esa manera, más aún cuando: «…los Subsistemas de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no están sujetos a lo previsto en la Ley 100 de 1993 y, además, cuentan con los denominados ‘fondos-cuenta’ que funcionan de manera semejante al primeramente nombrado y les permite obtener la financiación de los diversos costos en que incurran en la prestación de los servicios de salud al personal adscrito y a los distintos beneficiarios, pues así se colige del contenido del artículo 38 de la Ley 352 de 1997…».
Así, no existiendo ninguna premisa normativa que obligue al Juez de tutela autorizar expresamente a las EPS para realizar recobros por la asunción de pagos derivados del suministro de medicamentos, servicios o implementos excluidos del Plan de Servicios de Sanidad Militar y Policial, mal haría en entrar a definir un asunto administrativo de contenido económico que no tenía por qué ser abordado en el marco del presente trámite constitucional.
8. Así las cosas, la Sala, atendiendo las razones previamente expuestas, al no encontrar reparo en la decisión de primera instancia, confirmará la sentencia del 12 de diciembre de 2017 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Decisión Penal de Tutelas n.° 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
1. CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2017 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, por las razones expuestas en la parte considerativa.
2. REMITIR las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO
JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO
LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA
NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA
Secretaria
1 Ver folio 31 del Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera Instancia.
2 Ver folio 33. Ibídem.
3 Ver folios 38 a 39. Ibídem.
4 Ver folios 45 a 50. Ibídem.
5 Ver folios 79 a 84. Ibídem.
6 Ver folio 90. Ibídem.
7 Ver folio 92. Ibídem.
8 Ver folios 4 a 5. Ibídem.
9 Ver folios 7 a 24. Ibídem.
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