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JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA
Magistrado Ponente
STP1298-2018
Radicación No 96350
(Aprobado Acta No.37)
Bogotá. D.C., seis (6) de febrero de dos mil dieciocho (2018).
VISTOS
La Sala decide la impugnación interpuesta por el Jefe del Área de Sanidad Tolima de la Policía Nacional, contra el fallo proferido el 15 de noviembre de 2017, por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, mediante el cual concedió el amparo del derecho fundamental a la salud del que es titular HERMELINDO JARAMILLO ARTEAGA, vulnerado por dicha dependencia.
Trámite que también se siguió contra la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y se ordenó vincular a la Clínica de Ojos del Tolima Ltda.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN
Así fueron sintetizados los fundamentos de la acción en el fallo constitucional de primera instancia:
Señaló el prenombrado que le diagnosticaron glaucoma y otros trastornos específicos del aparato lagrimal y mala visión en ambos ojos, por lo que el 17 de octubre del año que avanza la oftalmóloga Diana Patricia Hernández Mendieta le ordenó el medicamento carboximetilcelulosa sódica 5.000 mg oftálmica frasco y control en tres meses, el cual no fue suministrado por la accionada, al considerar que estaba excluido del plan de beneficios de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y respecto de la consulta no le brindaron información.
Adujo que también fue atendido por la especialista en optometría, quien le ordenó lentes progresivos policarbonato blanco con filtro UV, de uso permanente, suministro que también le negaron porque no existía presupuesto.
Manifestó que no puede cubrir esos costos debido a que su situación económica es precaria, pues a pesar de ser pensionado el dinero que recibe no le alcanza para cubrir sus necesidades.
Consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la salud, seguridad social y vida y solicitó que se ordene a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional le autoricen y entreguen el medicamento y lentes ante referidos y le presten los servicios médicos de manera integral exonerándolo de la cancelación de copagos o cuotas moderadoras.1
EL FALLO IMPUGNADO
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué tuteló el derecho a la salud del accionante. En consecuencia, ordenó a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional que en coordinación con el Área de Sanidad Tolima, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, «entreguen al precitado el medicamento carboximetil celulosa sódica 5.000 mg solución oftálmica frasco gotero x 15 ml No. 3 y le suministren oportunamente el tratamiento integral que se derive de las patologías visuales que le fueron diagnosticadas y las que provengan de las mismas, entre ellas los controles por oftalmología, siempre que sea prescrito por los galenos tratantes».
Igualmente, dispuso que dentro de los 10 días siguientes al conocimiento del contenido de la decisión, dichas autoridades «realicen al señor Jaramillo Arteaga un diagnóstico a través de los especialistas adscritos a su red prestacional, para que confirmen, descarten o modifiquen la orden de suministro de los lentes progresivos policarbonatos blanco con filtro UV, dispuesta por una especialista particular el 23 de octubre hogaño, y si se determina que dicho tratamiento es necesario, así se cambie la fórmula, deberá ser suministrado dentro de los 10 días siguientes a la valoración».2
LA IMPUGNACIÓN
El Jefe del Área de Sanidad Tolima de la Policía Nacional recurrió la anterior decisión, por cuanto se autorizó y programó la entrega del fármaco solicitado por el tutelante; información que le fue suministrada vía telefónica e, igualmente, se le indicó que debe allegar las órdenes médicas de la proteína insolate, multivitaminas centrum, para proceder en ese mismo sentido.
En cuanto a la valoración por especialista para efectos de determinar si deben suministrarse los lentes progresivos policarbonatos blanco con filtro UV, el recurrente sostuvo que se dispuso consulta por optometría.
Por otra parte, disintió en lo que concierne a la orden de garantizar un tratamiento integral, pues en su criterio resulta impertinente, en la medida que el actor «cuenta con todos los servicios ofrecidos por el Plan de Salud de la Institución y puede hacer uso del mismo por encontrarse activo al Plan Obligatorio de Salud de la Policía Nacional…» y agregó que la amplitud del fallo en dicho aspecto pone en riesgo la viabilidad financiera del Subsistema de Salud de la Policía Nacional, en tanto «estableció el suministro ilimitado de servicios médicos» a favor del accionante3.
Finalmente, solicitó que caso de confirmarse el fallo impugnado, se faculte a dicha institución para efectuar el recobro al Fosyga.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.- De conformidad con la preceptiva del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta contra la decisión proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué.
2.- El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial, o existiendo, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio irremediable.
3. La jurisprudencia constitucional ha resaltado en múltiples pronunciamientos la necesidad de que el Estado proporcione una atención eficaz y pronta para garantizar la salud y la vida de los miembros de la Fuerza Pública. En ese sentido ha dicho que la protección de tales derechos «obtiene un plus constitucional, toda vez que estos individuos pueden resultar seriamente comprometidos en atención a las labores que realizan, las cuales demandan un gran esfuerzo físico e implican una amplia gama de riesgos físicos y psíquicos propios de una actividad peligrosa»4.
Si bien, la Corte Constitucional ha admitido que el Decreto 1795 de 2000, regula lo referente al Sistema de Salud para las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, el mismo debe ser interpretado de conformidad con lo dispuesto en la Constitución. En ese sentido, la prestación obligatoria del servicio por medio de los establecimientos de sanidad deberá efectuarse bajo plena observancia de los principios de calidad, ética, eficiencia, universalidad, solidaridad, protección integral, obligatoriedad, entre otros.
Además, el Estado debe procurar que los soldados y policías reciban atención médica oportuna, adecuada, eficiente y permanente siempre que sufran una afección en su salud. Este deber cobra una relevancia especial cuando se trata de personas «que por su condición física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, especialmente cuando el derecho a la salud pueda resultar afectado de manera que implique un riesgo para la misma subsistencia. (…) la persona no puede quedar desamparada y el suministro del servicio médico asistencial debe continuar hasta que se resuelva la situación de la persona y se le garantice una verdadera protección de sus derechos»5.
Por medio de sus desarrollos jurisprudenciales, la Corte Constitucional ha dejado claro los deberes que corresponde cumplir a la Sanidad de la Fuerza Pública. De una parte, la obligación de velar porque los exámenes físicos y psicológicos orientados a valorar la aptitud para el ingreso al servicio sean veraces e íntegros. De otra, el deber de prestar una oportuna, adecuada, eficiente y continua atención en salud a los miembros del servicio activo y, de modo excepcional, también a aquellas personas que han sido separadas del servicio pero que se encuentran en una situación tal que, de no ser atendidas, su salud y su vida en condiciones justas y dignas se pone en serio peligro.6
Análisis del caso concreto
1.- De los términos en que se formuló la impugnación, sobreviene evidente que una de sus finalidades consiste en que se declare la ocurrencia de un hecho superado.
De acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, se observa que están acreditadas las circunstancias que ameritan la protección de los derechos fundamentales invocados.
En efecto, el accionante padece trastornos específicos del aparato lagrimal, con presunta afección de glaucoma; razón por la cual el 14 de octubre de 2017, la oftalmóloga tratante Diana Patricia Hernández Mendieta le recetó carboximetil celulosa sódica 5.000 mg solución oftálmica frasco gotero x 15 ml No. 3. Así mismo, se estableció que un galeno particular formuló al actor el uso permanente de lentes progresivos policarbonatos blanco con filtro UV.
La orden de tutela consistió en que la autoridad recurrente cumpliera con lo dispuesto por los profesionales de la salud, con el fin de brindarle un adecuado y oportuno tratamiento al hoy demandante.
Ahora bien, según lo manifestado por el Jefe del Área de Sanidad Tolima de la Policía Nacional, durante el trámite de impugnación, dicha dependencia autorizó la provisión del mencionado medicamento y la auscultación del accionante por el área de optometría, en aras de establecer si es indispensable que emplee los mencionados lentes.
El censor también expresó que de lo anterior se informó al interesado a través de llamada telefónica al número de celular 3184023061; al tiempo que le fue requerida copia de las órdenes médicas sobre proteína insolate, multivitaminas Centrum, con el objeto de adelantar el correspondiente trámite de suministro.
Del anterior panorama se extrae que en lo concerniente a las referidas pretensiones, la presente acción de tutela carece de objeto por hecho superado, pues la protección del derecho fundamental invocado y la orden que en su momento se profirió para tal fin, recaen sobre la gestión adelantada por la entidad demandada.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha precisado:
… se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de tal manera que “carece” de objeto el pronunciamiento del juez. La jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en tutela. Es decir, el hecho superado significa la observancia de las pretensiones del accionante a partir de una conducta desplegada por el agente transgresor7.
Sin embargo, atendiendo a que el acatamiento del deber por parte del Área de Sanidad Tolima de la Policía Nacional se dio en virtud del mandato impartido por el a quo en la sentencia de tutela ahora impugnada, no resulta procedente revocar el amparo como lo pretende la entidad recurrente, pues si bien dio cumplimiento en los aspectos específicos previamente señalados, ello ocurrió después de la emisión del fallo y fue en razón de lo allí dispuesto que se satisfizo la pretensión constitucional de HERMELINDO JARAMILLO ARTEAGA.
No obstante, se aclarará la providencia de primera instancia en el entendido de que frente a tales pretensiones del accionante, se presenta la carencia actual de objeto.
2.- Otro motivo de disenso atañe a la orden de garantizar un tratamiento integral, pues en su criterio la misma resulta impertinente, en tanto el actor «cuenta con todos los servicios ofrecidos por el Plan de Salud de la Institución y puede hacer uso del mismo por encontrarse activo al Plan Obligatorio de Salud de la Policía Nacional…»
Adicionalmente, aseguró que lo indicado por la Sala Penal del Tribunal Superior de Ibagué, en cuanto a que se «establec(a) el suministro ilimitado de servicios médicos», resulta demasiado amplia y pone en riesgo la viabilidad financiera del Subsistema de Salud de la Policía Nacional.
2.1.- Tal como se indicó en el acápite anterior, la Sala considera que es deber del Área de Sanidad Tolima de la Policía Nacional brindar al actor la protección que requiere para el tratamiento de su enfermedad visual; toda vez que la sanidad es un servicio público esencial orientado a dar respuesta a las necesidades del personal activo, retirado, pensionado y beneficiario.
El Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de Policía se inspira, entre otros, en el principio de universalidad, que permite la protección integral a sus afiliados en las fases de prevención, protección, diagnóstico, recuperación, rehabilitación, en los términos que establece el Plan de Servicios de Sanidad Militar y Policial.
Recuérdese que la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, en el ordinal 2º de la parte resolutiva del fallo de tutela, indicó que la autoridad accionada debe «… suministren oportunamente el tratamiento integral que se derive de las patologías visuales que le fueron diagnosticadas y las que provengan de las mismas, entre ellas los controles por oftalmología, siempre que sea prescrito por los galenos tratantes».
2.2.- La Corte considera que contrario a lo sostenido por el impugnante, el a quo no decretó el «suministro ilimitado de servicios médicos» o la atención integral para todas las enfermedades que HERMELINDO JARAMILLO ARTEAGA pueda padecer en el futuro, pues ello desconocería que la acción de tutela es un mecanismo judicial de carácter excepcional, breve y sumario que permite la protección constitucional de derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, y cuando no se disponga para el efecto de otros medios de defensa judicial, la cual es viable siempre que se funde en hechos ciertos y reconocidos de cuya ocurrencia se pueda inferir la violación o vulneración de derechos fundamentales.
Debe destacarse que el mandato tutelar no se basó en padecimientos futuros, inciertos e indiscriminados del actor; sino que en términos precisos y específicos, se dispuso brindar una completa y cabal atención frente al padecimiento visual que actualmente lo aqueja y aquellos que se deriven del mismo; de lo contrario sería excesivo limitar la prestación de los servicios a ciertas fases del tratamiento o suministrar los medicamentos conforme el actor los vaya requiriendo, debido a que ello implicaría la interposición de tantas acciones de tutela como prescripciones médicas surjan, pese a originarse de la misma patología.
2.3.- De tal manera, es razonable e indispensable que con ocasión de la enfermedad visual que padece el actor, se le suministren de forma continua todos los medicamentos, citas, exámenes y demás servicios ordenados por los galenos tratantes, sin exigirle el agotamiento de procedimientos administrativos cada vez que le sean prescritos.
En similar sentido, esta Sala de Decisión de Tutelas precisó:
Frente al tratamiento integral ordenado por la primera instancia, indicó la Jefe de Sanidad de la Policía Nacional Seccional Santander que no era procedente su otorgamiento, pues se desconocían las órdenes médicas que a futuro pudiera llegar a emitir el médico tratante.
Sobre el particular, debe indicar la Sala que de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional, el tratamiento integral se ordena para asegurar la protección efectiva del derecho a la salud, «durante la etapa preventiva de una enfermedad, en el curso de una patología y hasta lograr mejorar o restablecer su estado de salud».
En el caso objeto de análisis resulta claro que el menor A.D.F.G requiere tratamiento integral para la patología de «diarrea y gastroenteritis de presunto origen infeccioso» dictaminada y la prestación del servicio hasta el restablecimiento pleno de su salud en condiciones dignas, pues de lo contrario quedaría sometida la agente oficiosa a tener que formular nuevas acciones de tutela cada vez que por dicha afección el menor requiera de un procedimiento médico o el suministro de un medicamento, lo que atentaría contra los principios de economía, celeridad y eficacia que deben estar presentes en todas las actuaciones administrativas8.
3.- Por otra parte, el Jefe del Área de Sanidad Tolima de la Policía Nacional, de manera subsidiaria, pidió que se le permita efectuar recobros al Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA- por servicios excluidos de sus planes obligatorios, como mecanismo para garantizar el equilibrio financiero y la sostenibilidad del Sistema.
Sobre el particular, dígase que no es procedente acceder a lo deprecado porque según la Ley 100 de 1993, dicho recobro «no es aplicable cuando la prestación del servicio de salud sea a miembros de la Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, pues estos son considerados órganos pertenecientes a una sistema de salud especial y por ello no pueden catalogarse como Empresas Promotoras de Salud (EPS) y deberán regirse por las normas del sistema especial que lo creó».
Además, el sistema de salud de la Fuerzas Militares y de la Policía Nacional cuenta con unos fondos destinados a cubrir los eventos en los cuales los servicios no se encuentran incluidos en el Manual Único de Medicamentos, aspecto sobre el que la Corte Constitucional se ha pronunciado en los siguientes términos9:
La Sala colige que en casos como el que se examina, por tratarse de un régimen o sistema especial de seguridad social en salud, la financiación de los costos debe obtenerse de los recursos de fondos propios con los cuales se hace posible la operación del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, pues se observa que la Ley 352 de 1997, en forma similar a como lo hace la Ley 100 de 1993 en su artículo 218, establece:
“ART. 38. Fondos cuenta del SSMP. Para efectos de la operación del SSMP, funcionarán el fondo-cuenta del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y el fondo-cuenta del Subsistema de Salud de la Policía Nacional. Los fondos-cuenta tendrán el carácter de fondos especiales, sin personería jurídica, ni planta de personal. Los recursos de los fondos serán administrados en los términos que determine el CSSMP, directamente por la Dirección General de Sanidad Militar o por la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, y ejecutados por las Fuerzas Militares o por la Policía Nacional, según corresponda. Los recursos podrán ser administrados por encargo fiduciario conforme a lo dispuesto en el estatuto general de contratación de la Administración Pública. Ingresarán a cada uno de los fondos cuenta los siguientes recursos según sea el caso:
“a) Los ingresos por cotización del afiliado y por cotización correspondiente al aporte del Estado como aporte patronal;
“b) Los aportes del Presupuesto Nacional con destino al respectivo Subsistema contemplados en el artículo 32 y los literales b), c), d), y f) del artículo 34 de la presente Ley;
“c) Los ingresos por pagos compartidos y cuotas moderadoras realizados por los beneficiarios del respectivo Subsistema;
“d) Otros recursos o ingresos destinados para el funcionamiento de casa uno de los Subsistemas;
“e) Recursos derivados de la venta de servicios.
“Parágrafo. Los recursos a que hacen referencia los literales a), c) y e) serán recaudados y transferidos directamente al fondo cuenta correspondiente para su distribución y transferencia.”
Como bien puede apreciarse, la norma en cita, en cuanto regula el funcionamiento y financiación de los fondos-cuenta de los Subsistemas de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, se equipara al artículo 218 de la Ley 100 de 1993, en el que se crea y se establece la operación del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), por lo cual, estima la Sala, la Dirección General de Sanidad Militar, sin necesidad de expresa declaración por parte del juez en el fallo de tutela, podrá obtener los recursos del fondo-cuenta del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, como quiera que se trata de un régimen especial que se rige por sus propias normas. (Los resaltados fuera de texto).
4.- Finalmente, se advierte que la orden de amparo también se dirigió contra la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, sin sopesar que según el artículo 3º de la Resolución 03523 del 5 de noviembre de 2011, «es la dependencia de la Policía Nacional, encargada de administrar el Subsistema de Salud e implementar las políticas que emita el Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional y los planes y programas que coordine el Comité de Salud de la Policía Nacional respecto del Subsistema de Salud de la Policía Nacional. El Director de Sanidad o quien haga sus veces, desarrollará y hará cumplir las siguientes funciones de aplicación en el ámbito nacional, además de las consagradas en el artículo 19 del Decreto 1795 de 2000».
En ese orden de ideas, no existe razón para reclamar de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional responsabilidad y obligatoriedad frente al mandato del juez constitucional, pues se encuentra acreditado, conforme la Resolución 03523 del 5 de noviembre de 2009, que le fueron otorgadas funciones de carácter administrativo para la adecuada operatividad del sistema.
En consecuencia, se modificará el fallo impugnado en el sentido de precisar que la única autoridad que debe aprestarse al acatamiento de la orden emitida a fin de superar la conculcación del derecho de salud que asiste al actor, es el Área de Sanidad Tolima de la Policía Nacional, en asocio con los Establecimientos de Sanidad; motivo por el cual se dispondrá la desvinculación de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional de la presente acción.
En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – EN SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
1. MODIFICAR el ordinal 2º del fallo proferido el 15 de noviembre de 2017, por la Sala Penal del Tribunal Superior de Ibagué, en el sentido de precisar que la única autoridad obligada a aprestarse al cumplimiento de la orden, emitida con el fin de superar la conculcación del derecho de salud que asiste a HERMELINDO JARAMILLO ARTEAGA, es el Área de Sanidad Tolima de la Policía Nacional, en asocio con los Establecimientos de Sanidad. En consecuencia, se dispone la desvinculación de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional del presente mecanismo, acorde con lo expuesto en la motivación de la decisión.
2. CONFIRMAR la sentencia de primer grado en lo que fue objeto de impugnación, con la aclaración que frente a la pretensión del accionante de que se autorizara y entregara el medicamento carboximetil celulosa sódica 5.000 mg solución oftálmica frasco gotero x 15 ml No. 3 y se realizara la auscultación por el área de optometría, en aras de establecer si es indispensable el uso de lentes progresivos policarbonatos blanco con filtro UV, se presenta la carencia actual de objeto.
3. NOTIFÍQUESE de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
4. En firme esta determinación, remítase el proceso a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA
EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER
PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR
NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA
Secretaria
1 Fls.28 y 29
2 Fl.56
3 Fls.57-61
4 Sentencia T-601 de 2005
5 Sentencia T-854 de 2008
6 Ibídem
7 Sentencia T-011/16
8 Ver. CSJ, STP, 7 de febrero de 2017, Rad.89850
9 En la sentencia CC T-540/02.