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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN PENAL
SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Nº 1
FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOS
Magistrado ponente
STP1128-2018
Radicación n° 96176
Acta 27
Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018).
1. VISTOS
Decide la Sala la impugnación presentada por la Dirección de Sanidad Seccional Santander de la Policía Nacional frente al fallo de tutela proferido el 15 de noviembre de 2017 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, mediante el cual concedió el amparo del derecho a la salud de YULEINE PABÓN CABALLERO, trámite que se hizo extensivo a la Dirección General de Sanidad de la Policía Nacional.
2. HECHOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN
1. YULEINE PABÓN CABALLERO es miembro activo de la Policía Nacional en el grado de patrullera. La prestación de sus servicios de salud se encuentran a cargo de la Dirección de Sanidad Seccional de Santander de la Policía Nacional.
2. Debido a sus quebrantos de salud, adelantó el tratamiento ordenado por los médicos tratantes, quienes el 15 y 30 de agosto del año anterior, ordenaron consultas en las especialidades de neurocirugía y proctología, respectivamente.
3. Para efectos de acceder a los mencionados servicios médicos la mencionada compareció personalmente a la Dirección de Sanidad Seccional de Santander, donde fue informada que no había presupuesto y que debía esperar.
4. La actora acude a la acción de tutela por cuanto la no materialización de los servicios médicos pendientes, prolongan sus dolencias y afectan sus derechos a la salud y la vida digna.
3. PRETENSIONES
La parte demandante solicita se ordene a la Dirección de Sanidad Seccional de Santander, le asigne las citas con los especialistas de proctología y neurocirugía y se autorice el tratamiento integral.
4. INTERVENCIONES
En el trámite de primera instancia se contó con la intervención de la Dirección de Sanidad Seccional de Santander de la Policía Nacional y la Clínica Regional del Oriente1, quienes indicaron que:
i. A la señora YULEINE PABÓN CABALLERO se le han brindado todas las atenciones ordenadas respecto de sus enfermedades y tratamientos.
ii. Las consultas con las especialidades de proctología y neurocirugía se encuentran dentro del plan de medicamentos y procedimientos contemplados para el subsistema de salud de la Policía Nacional.
iii. Para la realización de esas consultas, se contrata con la red externa, “razón por la cual debe generarse un compás de espera”, sin que ello represente menoscabo en la salud de quien acciona, ya que la directriz médica no cuenta con la indicación de que el “procedimiento sea URGENTE o PRIORITARIO”.
iv. No puede ordenarse el tratamiento integral, dado que las patologías por las cuales se expidieron los mandatos de consulta con especialista, no se consideran catastróficas y porque la prestación integral del servicio deviene de la propia ley.
Con base en ello peticionó como pretensión principal, negar la acción de tutela por inexistencia de vulneración y subsidiariamente, de ampararse los derechos reclamados, se autorice el recobro ante el FOSYGA.
5. DEL FALLO RECURRIDO
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga concedió el amparo de los derechos a la salud, seguridad social y vida digna, en relación con el actuar de la Dirección de Sanidad Seccional Santander de la Policía Nacional; y la negó en torno a la Dirección General de Sanidad y la Clínica Regional del Oriente de la Policía Nacional por falta de legitimidad pasiva.
En tal virtud, dispuso que la Dirección de Sanidad Seccional de Santander de la Policía Nacional debía garantizar la realización de las valoraciones con el especialista de neurocirugía y proctología.
Así como que, se brinde una atención integral con ocasión de los diagnósticos “CONSTIPACIÓN y TRASTORNO DE DISCO LUMBAR Y OTROS CON RADICULOPATÍA”.
Fundó la decisión en que pese al considerable tiempo transcurrido desde el momento en que se ordenaron las atenciones médicas, al de presentación de la demanda de amparo, la Dirección de Sanidad Seccional de Santander de la Policía Nacional había prolongado el incumplimiento de las obligaciones que tiene como garantizadora de la prestación de los servicios de salud de los miembros de esa institución.
Sin que resulte válida la espera solicitada para finiquitar la contratación con la red externa encargada de la realización de las consultas, pues ello trasgrede el principio de integralidad que gobierna los servicios de salud y consecuentemente, impide una adecuada recuperación de su salud y el mejoramiento de las condiciones dignas de vida de la demandante.
5. DE LA IMPUGNACIÓN
Fue promovida por la Dirección de Sanidad Seccional de Santander.
Basó su inconformidad en que deben tenerse en cuenta los trámites y fases establecidos para la contratación pública, como también que las órdenes no cuentan con la observación de urgencia o prioridad y por ello la espera para su realización no afecta derechos y garantías fundamentales.
De la misma manera se opuso a la orden de tratamiento integral, por cuanto las enfermedades dictaminadas a la accionante no son catastróficas y no existe un dictamen preciso y definitivo que determine el procedimiento médico a seguir.
Adicionalmente peticionó analizar y otorgar el recobro ante el FOSYGA de los medicamentos, procedimientos e insumos que deban asumir con ocasión de la orden de tratamiento integral.
5. CONSIDERACIONES
7.1. De conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el canon 1º, numeral 4º del Decreto 1983 de 2017, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación presentada contra el fallo emitido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bucaramanga, cuyo superior funcional lo es esta Corporación.
2. El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover la solicitud de protección constitucional ante los jueces de la República, con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o que existiendo, la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
2. El derecho a la seguridad social contemplado en el artículo 48 de la Carta adquiere carácter de derecho fundamental cuando las circunstancias del caso conducen a que su desconocimiento ponga en peligro derechos y principios fundamentales, como la vida, dignidad o la integridad del individuo2, motivo por el cual todas las personas sin excepción pueden acudir a la acción de tutela para lograr la efectiva protección de su garantía fundamental a la salud.
Así mismo, el derecho a la salud protege a la vez, múltiples ámbitos de la vida humana, por lo que ha sido considerado un derecho de naturaleza compleja tanto por su concepción, como por la diversidad de obligaciones que de él se derivan y por la magnitud y variedad de acciones y omisiones que su cumplimiento demanda del Estado y de la sociedad en general, complejidad que implica a efectos de garantizar el goce efectivo del mismo que esté supeditado a los recursos materiales e institucionales disponibles.
Ahora bien, como garantía fundamental la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha tenido dos momentos. El primero, en el que consideró que mediante el ejercicio de la acción de tutela era posible garantizar el goce efectivo de los llamados derechos de libertad, aunque era viable proteger derechos de contenido prestacional como la salud, siempre y cuando tuviera una relación íntima e inescindible con prerrogativas como la vida, integridad personal o mínimo vital, o se concretara en una garantía de naturaleza subjetiva cuando eran desconocidos servicios incluidos en los diferentes planes de atención en salud.
Sobre el particular se indicó:
“Así las cosas, con anterioridad para obtener la protección directa del derecho a la salud era necesario, (i) que la prestación negada se encontrara incluida dentro del Plan Básico de Salud, el Plan obligatorio de salud o el Plan obligatorio de salud Subsidiado ó (ii) que el desconocimiento de ese derecho constitucional impidiera el goce efectivo de un derecho fundamental, como la vida o integridad personal”.3
En el segundo, estimó que la salud es un derecho fundamental autónomo cuando se concreta en una garantía subjetiva o individual derivada de la dignidad humana, entendida esta última como uno de los elementos que le da sentido al uso de la expresión “derechos fundamentales”, alcance efectuado, adicionalmente, en armonía con los instrumentos internacionales sobre derechos humanos que hacen parte del ordenamiento jurídico colombiano. Esta interpretación efectuada por la Corporación constitucional, permitió dejar de lado el criterio de la conexidad por considerarlo artificioso e innecesario para garantizar la efectividad de los derechos constitucionales, pues, éstos, unos más que otros, tienen innegablemente un contenido prestacional, por lo que “la jurisprudencia constitucional ha dejado de decir que tutela el derecho a la salud en conexidad con el derecho a la vida y la integridad personal, para pasar a proteger el derecho fundamental autónomo a la salud.”4
De conformidad con la normatividad vigente y, en especial, de los mandatos constitucionales, todas las entidades que suministren la atención en salud deben procurar, no solo de manera formal sino también material, la mejor prestación del servicio, con la finalidad de efectivizar los derechos de sus afiliados, pues la salud comporta el goce de distintos derechos, en especial el de la vida en condiciones dignas, el cual debe ser garantizado por el Estado, conjunto de circunstancias que ineludiblemente no escapan al régimen especial de la Fuerza Pública.
2. Ahora bien, de acuerdo al marco jurídico y jurisprudencial referido, razón asiste a la Sala Penal del Tribunal Superior de Bucaramanga al considerar que someter al paciente a una espera indefinida, vulnera los derechos fundamentales de quien acciona, porque no sólo limita la posibilidad del tratamiento a determinar, sino que impide su pronta recuperación.
2. También resulta acertado el fallo de primera instancia, en el sentido que a la dirección de sanidad conforme a su naturaleza jurídica, le asiste la responsabilidad y la obligación de garantizar la prestación de los servicios de salud, se encuentren o no incluidos en el plan de servicios de Sanidad Militar y Policial, estos últimos siempre y cuando se reúnan los requisitos jurisprudenciales determinados.
2. Demostrada está la necesidad de los servicios deprecados a través de la acción de tutela5 y con ello, la consecuente responsabilidad de la Dirección de Sanidad Seccional de Santander de autorizarlos y garantizar su oportuna realización.
2. Ese “compás de espera” alegado por la accionada y soportado en el proceso de contratación que debe verificarse, incumple los principios de oportunidad, integralidad, continuidad y eficiencia, lo que genera retraso en el inicio del tratamiento debido, independientemente que la orden médica precise urgencia o prioridad, porque cuando de servicios de salud se trata, esos postulados deben cumplirse cabalmente, sin que el afiliado o paciente deba sufrir los retrasos originados de trámites administrativos.
2. De otra parte, como quiera que lo ordenado por los médicos tratantes se encuentra contemplado en el Plan de Servicios de Sanidad Militar y Policial, ningún análisis demanda las condiciones económicas del accionante, pues esta es una circunstancia que debe analizarse cuando se trate de medicamentos, procedimientos o insumos no contemplados por ese plan.
2. Por lo anterior, se confirma el fallo impugnado en relación con la orden de realización de las valoraciones de la demandante por los especialistas de neurocirugía y proctología.
2. En cuanto al tratamiento integral, la Corte Constitucional en la CC T-178-2017 sintetizó que tal medida procede siempre que concurran los siguientes presupuestos:
«(i) la descripción clara de una determinada patología o condición de salud diagnosticada por el médico tratante, (ii) por el reconocimiento de un conjunto de prestaciones necesarias dirigidas a lograr el diagnóstico en cuestión; o (iii) por cualquier otro criterio razonable»
Así como también, cuando: i) «están involucrados sujetos de especial protección constitucional, vale decir, los que guardan relación con, entre otros, menores de edad, adultos mayores, desplazados, personas con discapacidad física, o que padezcan de enfermedades catastróficas» y ii) «las personas exhiben condiciones de salud extremamente precarias e indigna».
Con base en lo anterior difiere la Sala con lo decidido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, por cuanto en el sub lite, no se tiene un diagnóstico concreto y definitivo respecto de la patología que aqueja a la accionante, precisamente las consultas con especialistas buscan determinar el tratamiento a seguir.
Además, conforme a lo aportado en el libelo de tutela y durante el trámite de esta acción, no se tiene información sobre negativa o retrasos en otros servicios de salud más que los que dieron origen a esta, que demanden una orden preventiva como el tratamiento integral, que por demás, resulta ser excepcional.
Y finalmente, la accionante no es sujeto de especial protección constitucional, ni se encuentra en alguna condición de salud precaria o indigna.
Por ende en este aspecto, el fallo será modificado, para, en su lugar, negar la pretensión de tratamiento integral.
7.11. Como último punto, no se accederá a conceder la facultad de recobro ante el FOSYGA, por cuanto, al ser un régimen expresamente excepcionado del Sistema General de Seguridad Social, de acuerdo con el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, no cuenta con dicha posibilidad. Sobre el particular Corte Constitucional en la sentencia CC T-540-2001, señaló:
«En ese sentido, advierte la Sala que ni la Ley 352 de 1997, ni el Decreto 1795 de 2000, mediante el cual el Presidente de la República, en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la Ley 578 de 2000, estructuró el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional (SSMP), contienen disposición alguna que permita a la Corte declarar que la Dirección General de Sanidad Militar pueda repetir contra el Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), por los sobrecostos en que incurra por el cumplimiento de la orden que se le imparte en el fallo de tutela».
En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el fallo emitido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, en punto a la orden de tratamiento integral, para en su lugar, negar dicha pretensión, atendiendo las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. En lo demás, se confirma.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: Notifíquese de acuerdo con lo previsto en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese y cúmplase.
FERNANDO LEON BOLAÑOS PALACIOS
EYDER PATIÑO CABRERA
LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO
Nubia Yolanda Nova García
Secretaria
1 Folio 15 cuaderno primera instancia
2 T-829 de 2005.
3 T-053 de 2009
4Corte Constitucional, T-650 de 2009
5 Folios 6 y 8 cuaderno primera instancia