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EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER
Magistrado Ponente
STP10128-2021
Radicación Nº 118384
Acta No. 199
Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil veintiuno (2021)
ASUNTO
Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el accionante BERNARDO ZÚÑIGA OCAMPO, contra la sentencia de tutela emitida el 16 de julio de 2021 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán, mediante la cual negó el amparo su derecho fundamental de petición y declaró improcedente el amparo de sus prerrogativas al debido proceso, mínimo vital, seguridad social, entre otros, presuntamente vulnerados por la Sub Dirección Regional de Apoyo del Pacifico – Grupo Seccional de Apoyo de la Fiscalía General de la Nación – Seccional Popayán.
A tal actuación fueron vinculados la Dirección Seccional de Fiscalías de Popayán y a la Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales -UGPP.
PROBLEMA JURÍDICO A RESOLVER
Corresponde a la Corte determinar si la entidad accionada vulneró el derecho fundamental de petición del actor, en atención a que, a su juicio, la respuesta frente al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios y la reliquidación y pago de prestaciones del 100% del salario básico al momento de su retiro de la entidad, fue incongruente con lo solicitado.
ANTECEDENTES PROCESALES
Correspondió el conocimiento de la actuación a la Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán, autoridad que el 6 de julio de 2021, avocó el conocimiento de la acción de tutela y dispuso el traslado de la demanda a las autoridades accionadas y vinculadas a efectos de garantizarles su derecho a la defensa y contradicción.
RESULTADOS PROBATORIOS
1. La Sub Directora Regional de la Sub Dirección Regional de Apoyo del Pacifico de la Fiscalía General de la Nación, refirió que, el actor estuvo vinculado a la Rama Judicial desde el 1º de agosto de 1974 hasta el año 1988 y desde esa fecha hasta 1991 en el Cuerpo Técnico de la Policía Judicial y desde ese año hasta el 31 de julio de 2007 en la Fiscalía General de la Nación.
Manifestó que aquél presentó derecho de petición el 20 de marzo de 2021 ante la Dirección Administrativa y Financiera de la esa institución – Seccional Cauca, el cual, dice el accionante, le fue negado mediante escrito de 21 de abril de 2021.
En contra de esta determinación interpuso recurso de reposición el 29 de abril de 2021, el que fue resuelto mediante Resolución Nº. 0223 de 17 de 2021 (no especifica mes), notificado el 24 de julio de 2021, por medio del cual se confirma la decisión contenida en el GSA-1060-20420-447 de 21 de abril de 2021.
Se opuso a todas y cada una de las pretensiones del actor, toda vez que la controversia que plantea el accionante se ubica en un plano diferente al de la protección de un determinado derecho fundamental y se sitúa en el campo de la jurisdicción contencioso administrativa, escenario en el cual se ha de dilucidar con el pleno de las garantías de las partes el análisis probatorio que pretende el actor le sea resuelto en esta instancia.
Expuso que la acción de tutela no es una instancia para la revocatoria de actos administrativos, pues la única vía es acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que los mismos gozan de plena validez y se encuentran debidamente ejecutoriados.
Resaltó que la pretensión del promotor de amparo es el pago de unas sumas de dinero, o acreencias laborales, lo que de por sí, torna improcedente la acción de tutela, pues existen otros medios de defensa judicial.
En armonía con lo anterior, solicitó despachar desfavorablemente las pretensiones del demandante.
2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP consideró que la pretensión del demandante por vía de tutela es abiertamente improcedente, así como que lo solicitado carece de fundamento fáctico y jurídico, en razón a que esta vía no es el mecanismo idóneo para poner en entredicho la validez jurídica de los actos administrativos como tampoco para exigir pagos y reconocimientos económicos.
Mencionó que, esa entidad se encuentra en término para decidir sobre la solicitud de reliquidación de pensión del demandante, por lo que brilla por su ausencia la vulneración de derechos fundamentales. Por tanto, solicitó su declaratoria de improcedencia.
EL FALLO IMPUGNADO
Lo profirió la Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán el 16 de julio de 2021, por medio del cual negó el amparo del derecho de petición y declaró improcedente las demás pretensiones expuestas por el actor en la tutela.
En cuanto a la negativa del derecho de petición, consideró el Tribunal que esta prerrogativa no había sido vulnerada por la autoridad accionada, toda vez que la respuesta ofrecida es de fondo, clara, precisa y congruente a lo solicitado. En tanto, indicó claramente las razones por las cuales no se accedió al reconocimiento y pago de prima especial de servicios hasta el año 2020 y reliquidación y pago de prestaciones del 100% del salario básico, determinación en contra de la cual se le brindó al actor la posibilidad de impugnarla.
Adicionalmente, expuso que fue resuelto de manera desfavorable, el recurso de reposición presentado contra la Resolución Nº. 0223 de 17 de junio de 2021, el que se ahondó en las razones de la negativa.
Indicó que, la negativa de la entidad accionada no puede ser considerara transgresora de las garantías fundamentales del demandante, dado que la labor del juez constitucional no se extiende a cuestionar los argumentos que sirvieron de fundamento para negar lo solicitado, limitando el análisis a la satisfacción de los presupuestos que integran el núcleo esencial del derecho de petición, mismos que avizoró satisfechos.
LA IMPUGNACIÓN
Notificado del contenido del fallo el accionante lo impugnó e insistió en que si bien los actos administrativos de 21 de abril y 17 de junio de 2021, fueron decididos y notificados, consideró que la decisión inicial era contradictoria y no es coherente entre lo solicitado y lo decidido y que tal como se confirma de aquella determinación, su status de pensionado data del 1º de agosto de 2007 y por ende de manera alguna ha solicitado pretensión de ninguna naturaleza hasta diciembre de 2020, como le fue dicho.
A partir de esto, consideró que existe una violación de su prerrogativa de petición porque la decisión administrativa no fue coherente entre lo solicitado y lo decidido.
Reiteró que, toda decisión judicial o administrativa debe tener consonancia y congruencia , entre lo que se considera en la parte motiva y la resolutiva, ello en consideración a que la entidad accionada negó un reconocimiento y pago de su petición, hasta el mes de diciembre de 2020 y, en relación al reconocimiento y pago a partir del mes de enero de 2021, reiteró que de ninguna manera solicitó se le reconociera como la accionada lo decidió.
CONSIDERACIONES
1. De conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 2017, en concordancia con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta contra la sentencia adoptada en primera instancia el 16 de julio de 2021, por la Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán, al ser su superior funcional.
2. La Sala resolverá el problema jurídico planteado, con fundamento en la línea jurisprudencial que respecto de la procedencia de la acción de tutela frente a la inexistencia de vulneración de prerrogativas fundamentales.
En sentencia T-130 de 2014, el máximo órgano de la jurisdicción constitucional señaló:
« se desprende que el mecanismo de amparo constitucional se torna improcedente, entre otras causas, cuando no existe una actuación u omisión del agente accionado a la que se le pueda endilgar la supuesta amenaza o vulneración de las garantías fundamentales en cuestión.
En el mismo sentido lo han expresado sentencias como la SU-975 de 2003 o la T-883 de 2008, al afirmar que “partiendo de una interpretación sistemática, tanto de la Constitución, como de los artículos 5º y 6º del [Decreto 2591 de 1991], se deduce que la acción u omisión cometida por los particulares o por la autoridad pública que vulnere o amenace los derechos fundamentales es un requisito lógico-jurídico para la procedencia de la acción tuitiva de derechos fundamentales (…) En suma, para que la acción de tutela sea procedente requiere como presupuesto necesario de orden lógico-jurídico, que las acciones u omisiones que amenacen o vulneren los derechos fundamentales existan (…)”, ya que “sin la existencia de un acto concreto de vulneración a un derecho fundamental no hay conducta específica activa u omisiva de la cual proteger al interesado (…)”
3. Justamente, ha explicado la Sala que, para justificar la intervención del Juez Constitucional dentro de la acción de tutela es necesario corroborar la existencia de una situación que vulnere o ponga en riesgo las prerrogativas fundamentales del solicitante así, cuando no se evidencia conducta atribuible al accionado respecto de la cual pueda determinarse menoscabo o posibilidad de afectación a un derecho iusfundamental, deberá declararse la improcedencia de la acción.
4. Ahora bien, no se puede perder de vista el carácter subsidiario de la acción de tutela respecto de actos administrativos, ello como quiera que este mecanismo de amparo se da en protección y defensa de los derechos constitucionales, en virtud del artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y en el marco del Decreto 2591 de 1991, el cual en su artículo 6º precisa el orden subsidiario y residual que la caracteriza.
5. Sin embargo, puede ocurrir, y así lo ha dicho la Corte Constitucional, que a pesar de que los interesados cuenten con los medios ordinarios para defender sus derechos concretos, ninguno de estos mecanismos actúe de manera efectiva y eficiente.
Es precisamente en dichos casos, que el juez de tutela debe hacer un examen razonable y ponderado en cuanto a la validez y efectividad del medio judicial alternativo. Este dinamismo judicial permite, en un Estado Social de Derecho, asegurar la vigencia de un orden justo, de conformidad con lo establecido en el artículo 2º de la Constitución Política1.
6. De otra parte, tenemos que el artículo 23 de la Constitución Política, consagra el derecho de petición como garantía fundamental y, por tanto, de aplicación inmediata. Tal garantía actualmente se encuentra regulado por la Ley 1437 de 2011, según la cual, entre otras actuaciones el ciudadano podrá solicitar el reconocimiento de un derecho, como en este evento.
7. Como garantía constitucional y legal, el ejercicio del derecho de petición por parte de los ciudadanos, supone el movimiento del aparato estatal – o del particular- con el fin de resolver la petición elevada e impone a las autoridades una obligación de hacer que se traduce en el deber de dar pronta respuesta a lo solicitado de manera coherente a lo pedido.
8. La Corte Constitucional se ha referido de manera reiterada a las reglas que enmarcan el ejercicio del derecho fundamental de petición.
En la Sentencia C-007/2017, la Corte, al hacer referencia a los aspectos del derecho fundamental que deben ser regulados mediante ley estatutaria y cuales otros pueden ser materia de ordenación por el juez ordinario, se refirió a su núcleo esencial, retomando lo dicho en las Sentencias C-818 de 2011 y C-951 de 2014.
De conformidad con la citada sentencia, son elementos del núcleo esencial del derecho de petición los siguientes:
(i) La pronta resolución, entendida como el deber de la autoridad de responder en el menor tiempo posible, con todo, siempre dentro del término legal que, por lo general, es de 15 días hábiles, sin que ello quiera decir, por supuesto, que la petición no pueda ser resuelta antes. Sin embargo, es claro que en tanto dicho plazo no expire, no puede considerarse que el derecho fundamental ha sido afectado y por ende tampoco podrá reclamarse aún al juez de tutela su amparo.
(ii) La respuesta de fondo, que se refiere al deber de dar respuesta material a la petición. Elementos de una respuesta de este tipo, en palabras de la Corte Constitucional, son los siguientes:
(…) para que no se vulnere el derecho fundamental de petición, la respuesta debe observar las siguientes condiciones: a) claridad, esto es que la misma sea inteligible y que contenga argumentos de fácil comprensión; b) precisión, de manera que la respuesta atienda directamente a lo solicitado por el ciudadano y que se excluya toda información impertinente y que conlleve a respuestas evasivas o elusivas; c) congruencia, que hace referencia a que la respuesta esté conforme con lo solicitado; y por último, d) consecuencia en relación con el trámite dentro del cual la solicitud es presentada, “de manera que, si la respuesta se produce con motivo de un derecho de petición elevado dentro de un procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la información, no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada o ex novo, sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente”.
Como elementos característicos de esta prerrogativa, la Corte Constitucional en la sentencia T-058 del 22 de febrero de 2018, al reiterar su propia jurisprudencia, estableció ha resaltado:
Particularmente, en relación con la respuesta a la petición, se ha advertido en reiteradas oportunidades que, so pena de ser inconstitucional, esta debe cumplir con los requisitos de (i) oportunidad; (ii) ser puesta en conocimiento del peticionario y (iii) resolverse de fondo con claridad, precisión, congruencia y consecuencia con lo solicitado.
En este sentido, la Sentencia T-610 de 2008, reiterada en la C-951 de 2014, estableció que la respuesta a las peticiones deben reunir los requisitos resaltados a continuación para que se considere ajustada al Texto Superior:
La respuesta debe ser “(i) clara, esto es, inteligible y contentiva de argumentos de fácil comprensión; (ii) precisa, de manera que atienda directamente lo pedido sin reparar en información impertinente y sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas; (iii) congruente, de suerte que abarque la materia objeto de la petición y sea conforme con lo solicitado; y (iv) consecuente con el trámite que se ha surtido, de manera que, si la respuesta se produce con motivo de un derecho de petición elevado dentro de un procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la información, no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada o ex novo, sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente”(resaltado propio).
Ahora bien, la obligación de resolver de fondo una solicitud no significa que la respuesta sea aquiescente con lo solicitado, sino el respeto por el ejercicio del derecho fundamental de petición, es decir, se debe emitir una respuesta clara, precisa, congruente, de fondo, sin que ello signifique necesariamente acceder a lo pretendido.
Debe recordarse que es diferente el derecho de petición al derecho a lo pedido: “el derecho de petición se ejerce y agota en la solicitud y la respuesta. No se decide propiamente sobre él [materia de la petición], en cambio si se decide por ejemplo sobre el reconocimiento o no del derecho subjetivo invocado (…)”. Es decir, la entidad o particular al que se dirija la solicitud está en la obligación de resolver de fondo la solicitud, lo que no significa que deba acceder necesariamente a las pretensiones que se le realicen.
9. Adicionalmente y, tal como lo establece el artículo 4º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las actuaciones administrativas podrán iniciarse, entre otras, por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés particular. De este modo, siendo una de las formas de inicio de la actuación administrativa, los actos administrativos que de ello se deriven, pueden ser cuestionados ante la jurisdicción contencioso administrativa, la que tiene como finalidad estudiar su legalidad.
10. Bajo este panorama, conforme a los elementos probatorios existentes, se tiene conocimiento de que el actor en ejercicio de su derecho de petición solicitó a la autoridad demandada el pago de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4º de 1992 y conforme a ello la reliquidación de las prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100% de la remuneración básica incluido el 30% de la prima especial.
Tal petición le fue resuelta al accionante el 21 de abril de 2021, mediante el oficio GSA-31060-20420-447, por parte de Ana Angela Becerra Eraso – Sub Directora Regional de Apoyo pacifico, en la que se explicó que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y los artículos 1º de la Ley 332 de 19 de diciembre de 1996 y 1º de la Ley 476 de 1998, sobre las que conceptuó la excepción establecida en la primera norma que hace alusión a la Ley 4º de 1992, no se refería a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularon con posterioridad a dicho decreto.
De este modo indicó que categóricamente si bien se consagró una prima entre el 30% y 60% del salario, que hará parte del ingreso base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema de seguridad social en salud, para quienes ostenten el cargo de Fiscal, exceptuando aquellos que encontrándose en régimen de rama eligieron acogerse a la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, estipulado en el Decreto 53 de 1993 y, de igual manera aquellos que ingresaron bajo la vigencia del decreto en comento.
11. Conforme estas argumentaciones, resolvió negativamente la petición del accionante en relación con el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, como incremento adicional del salario básico en un porcentaje no inferior al 30% así como la reliquidación y pago de las prestaciones sociales sobre el 100% del salario básico. Haciéndole saber al actor sobre la posibilidad de interponer el recurso de reposición.
12. Este último fue resuelto mediante Resolución Nº 0233 de 17 de junio de 2021, confirmando la decisión censurada haciendo alusión a que los servidores de la Fiscalía se encuentran supeditados al régimen prestacional y salarial expedido anualmente por el Gobierno Nacional.
A este respecto, se indicó que, para el año 2003 el Decreto 3549, no contempló la prima especial de servicios, es decir, a partir del año 2003, los salarios y prestaciones sociales se liquidaron en el caso concreto con base en el 100% del salario.
13. Si bien el sustento de la acción de tutela, se fincó en la falta de coherencia, es decir, disparidad entre lo pedido y lo decidido, lo cierto es que la fundamentación del recurso de reposición, hizo mención a la norma que respalda la negativa de la Fiscalía en acceder al pago de la prestación a la que hizo mención el actor en su petición, esto es el acogimiento del régimen salarial y prestacional del servidor que es fijado anualmente en cada uno de los decretos expedidos con fundamento en el artículo 4º de la Ley 4ª de 1992 y, que para el año 2003 el Decreto 3549, no contempló la mencionada prima especial de servicios, es decir que, para ese año, los salarios y prestaciones sociales se liquidaron con base en el 100% del salario, por lo que se reiteró, el objeto de la petición y del recurso no prosperaban.
15. De este modo y, al ser el derecho de petición una de las formas de inicio de la actuación administrativa, los actos administrativos que de ello se deriven, pueden ser cuestionados ante la jurisdicción contencioso administrativa, la que tiene como finalidad estudiar su legalidad, ello tal y como lo establece el artículo 4º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
16. Lo anterior es suficiente para concluir que la petición de amparo para los derechos fundamentales invocados por el demandante es improcedente, por lo que se confirmará la sentencia impugnada.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Decisión de Tutelas No. 1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero. Confirmar el fallo impugnado, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
Segundo. Remitir copia de la presente decisión a la actuación de extinción de dominio objeto de censura.
Tercero. Notificar a las partes de acuerdo con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto. Enviar las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Cúmplase,
JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA
EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER
PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR
NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA
Secretaria
1 Ver entre otros: sentencia T-1277 de 2005, T- 771 de 2004, T- 408 de 2002, T-432 de 2002 y SU- 646 de 1999.