Asistente Jurídico Inteligente
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JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA
Magistrado Ponente
STP1542 – 2020
Radicación n° 108583
Acta n° 37
Bogotá D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veinte (2020).
VISTOS
Decide la Sala la impugnación interpuesta, a través de apoderado, por PORVENIR S.A. contra el fallo de proferido por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Decisión Penal, el 28 de noviembre de 2019, que negó el amparo constitucional invocado por dicha persona jurídica contra los Juzgados 63 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá y 46 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de la misma ciudad, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.
A la presente actuación se vinculó de oficio al ciudadano Miguel Antonio López Santana, y a las partes e intervinientes en la acción de tutela de radicado No. 11001220400020190256200.
ANTECEDENTES
Y
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN
Así fueron sintetizados en el fallo de primera instancia1:
[…] «La representante legal de PORVENIR S.A. acudió a la acción de tutela contra la juez 63 penal municipal con función de control de garantías y el juez 46 penal del circuito de conocimiento de Bogotá, en razón de que estos, mediante fallos emitidos los días 6 de septiembre y 17 de octubre de 2019, respectivamente, le ordenaron pagarle a MIGUEL ANTONIO LÓPEZ SANTANA todas las incapacidades que se causen hasta cuando este se reintegre a su trabajo o la Junta Nacional de Calificación de Invalidez resuelva sobre el recurso de apelación interpuesto contra el dictamen de pérdida de capacidad laboral, sin considerar que, conforme al artículo 67 de la Ley 1753 2015, a partir del día 540, dichas incapacidades deben ser canceladas por la EPS.»
EL FALLO IMPUGNADO
El Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Decisión Penal, mediante decisión adoptada el 28 de noviembre de 2019, negó el amparo.
Con base en pronunciamientos de la Corte Constitucional, afirmó la improcedencia de la acción de tutela contra fallos de la misma naturaleza. Expresó, asimismo, que si bien dicha corporación ha aceptado que en determinados casos procede el amparo contra decisiones derivadas de una acción de tutela, los planteamientos esbozados por la accionante van dirigidos a cuestionar las providencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas y no a alguna clase de irregularidad presentada durante su trámite.
LA IMPUGNACIÓN
Inconforme con la anterior determinación, la parte actora la impugnó. Sostuvo que la misma se muestra contradictoria, por cuanto allí se expuso que la Corte Constitucional admitió algunas excepciones para la procedencia de la acción de tutela contra fallos de tutela; sin embargo, la primera instancia la negó alegando la inexistencia de irregularidades en el procedimiento.
Aseguró que en la decisión atacada se realizó una indebida valoración probatoria, toda vez que los funcionarios judiciales accionados desconocieron que el dictamen que se encontraba en trámite de apelación por parte del señor Miguel Antonio López Santana ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez no es aquel que determina la pérdida de capacidad laboral sino el que define el origen de la enfermedad: común, laboral o mixta. Este último, según manifestó, ni siquiera ha sido objeto de decisión por la Junta Regional de Calificación de Invalidez como para saber si el mencionado señor apelará.
Aseveró, además, que se incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto se aplicó un criterio diferente al establecido en el ordenamiento jurídico vigente2 respecto de la entidad en cabeza de la cual corresponde el reconocimiento y pago de las incapacidades de origen común que superen los 540 días.
Finalmente, alegó el desconocimiento del precedente jurisprudencial, en atención a recientes pronunciamientos de la Corte Constitucional3 de cuyo contenido se advierte la obligatoriedad de que las EPS realicen el pago por concepto de incapacidades superiores a 540 días.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. De conformidad con lo normado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta contra la sentencia del Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Decisión Penal.
2. El problema jurídico que convoca la Sala en esta oportunidad consiste en establecer si frente al fallo de tutela de primera instancia proferido el 28 de noviembre de 2019 por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Decisión Penal, se configuran las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y si, en consecuencia, debe concederse el amparo invocado.
Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias.
1. El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus garantías fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares en los casos expresamente previstos en la ley, siempre que no haya otro medio de defensa judicial, o existiendo, cuando la tutela se utilice de forma transitoria para evitar la materialización de un perjuicio irremediable.
2. En tratándose de la procedencia de la acción de tutela para cuestionar decisiones judiciales, salvo que comporten vías de hecho, la acción es improcedente, porque su finalidad no es la de revivir oportunidades o momentos procesales culminados, reponer términos de ejecutoria que permitan la impugnación de las decisiones, y tampoco constituirse en el escenario donde puedan efectuarse valoraciones probatorias diferentes a la que realizó el juez de conocimiento, a quien corresponde hacer esa labor de acuerdo con la competencia que le asigna la ley.
Si así fuera, ha dicho la Corte, el recurso de amparo, instrumento de defensa de derechos fundamentales, trocaría en medio adverso a la seguridad jurídica y a la estabilidad social. Por estas razones el juez de tutela debe respetar las competencias regladas atribuidas a otras autoridades, sin afectar su autonomía.
3. Como ha sido recurrentemente recordado por esta Sala, la acción constitucional de tutela es un mecanismo de protección excepcional frente a providencias judiciales, su prosperidad va ligada al cumplimiento de estrictos requisitos de procedibilidad que implican una carga para el accionante, tanto en su planteamiento como en su demostración, como lo ha expuesto la propia Corte Constitucional4.
Por este motivo, y como ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela contra providencias judiciales exige:
1. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
b. Que hayan sido agotados todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que atañe a los derechos fundamentales del accionante.
e. Que el accionante identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.
f. Que la decisión judicial contra la cual se formula la acción de tutela no se corresponda con sentencias de tutela.
Los anteriores requisitos, no pueden quedarse en meros enunciados, pues han sido reiterados por la Corte Constitucional, primero en la sentencia C-590 de 2005, luego en las decisiones T-332, T-212 y T-780 de 2006, reforzando lo dicho en la primera de las mencionadas providencias, en el sentido que, cuando se trata de acciones de tutela contra providencias judiciales, las mismas solo pueden tener cabida «…si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad. Dentro de estos pueden distinguirse unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela, y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesta» (Textual).
4. Con relación al último presupuesto general de procedibilidad reseñado, debe indicarse que, en posturas pacíficas tanto de esta corporación como de la Corte Constitucional, se ha establecido que no puede utilizarse la tutela para atacar una decisión que se profirió en un proceso de esa misma naturaleza. Particularmente en la sentencia CC SU-1219/01, la Corte Constitucional señaló las siguientes pautas:
Por excepción es viable interponer una acción de tutela cuando en el trámite o procedimiento de una anterior el funcionario judicial ha incurrido en vías de hecho. Por ejemplo, cuando actúa con absoluta falta de competencia o no integra adecuadamente el contradictorio.
Si el presunto defecto es de fondo y se materializa en el fallo de la acción de tutela, contra esa providencia no es procedente interponer posteriormente otra acción de la misma clase, toda vez que el mecanismo jurídico idóneo establecido para analizar la constitucionalidad de una sentencia de tutela es únicamente la revisión a cargo de la Corte Constitucional.
Como no es factible interponer una nueva solicitud de amparo contra la sentencia que definió una anterior, quien estime que la primera sentencia está construida sobre vías de hecho debe solicitar a la Corte Constitucional que revise dicho fallo, en los términos de los artículos 31, 32 y 33 del Decreto 2591 de 1991. De esta manera, la persona afectada no queda desamparada jurídicamente ante la eventualidad de que en realidad la sentencia sea materialmente injusta.
Si la Corte Constitucional no revisa la sentencia de tutela oficiosamente ni a solicitud del interesado, dicho fallo hace tránsito a cosa juzgada. Si accede a revisar la sentencia, a lo resuelto por dicha Corporación debe estarse como última palabra sobre el asunto, y hace tránsito a cosa juzgada.
En esa línea, en sentencia SU-627/15, el Alto Tribunal Constitucional reiteró:
(…) este tribunal fija la regla de la no procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela, que se funda en la consideración de que es importante evitar que la sentencia de tutela pueda ser objeto de la acción de tutela, pues con ello “la resolución del conflicto se prolongaría indefinidamente en desmedro tanto de la seguridad jurídica como del goce efectivo de los derechos fundamentales”. Así, pues, admitir una nueva acción de tutela “sería como instituir un recurso adicional ante la Corte Constitucional para la insistencia en la revisión de un proceso de tutela ya concluido”, lo que es contrario a la Constitución y a las normas reglamentarias en la materia. Y lo es, porque una vez ha concluido el proceso de selección “opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional” (…). (Apartes subrayados fuera del texto).
En igual sentido, la mencionada sentencia unificó la jurisprudencia en punto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de la misma naturaleza, señalando, entre otras reglas que:
4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede.
4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional.
4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación.
En ese orden de ideas, se ha reconocido por parte de la jurisprudencia constitucional que las sentencias de tutela proferidas por los jueces de la República, una vez se agota el trámite de la eventual revisión ante la Corte, quedan revestidas de cosa juzgada constitucional, lo que implica que la decisión se torna inimpugnable e inmutable y puede ser exigida de manera coercitiva.
Sin embargo, también se ha establecido, que ese principio de cosa juzgada no puede entenderse en términos absolutos, dado que, en ciertos eventos, como cuando está de por medio el principio de fraus omnia corrumpit (el fraude lo corrompe todo), éste puede entrar en tensión con el principio de justicia material, a partir del cual es posible desvirtuar la doble presunción de acierto y legal que tiene la decisión del juez.
Así, sostuvo la Corte, es posible que se configure el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, que se predica de un «proceso que ha cumplido formalmente con todos los requisitos procesales y que materializa en esencia un negocio fraudulento a través de medios procesales, que implica un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad». Y enfatizó:
Este fenómeno es más grave cuando el fraude es cometido directamente por el juez o con su anuencia. Con este fundamento, al constatar la existencia de fraude en una sentencia de tutela que no fue objeto de revisión, para evitar que esta se materialice, este tribunal advirtió que si bien “no puede revocar esa providencia, lo que implicaría hacer un análisis de fondo de la misma y transgredir las consecuencias que emanan una vez finiquitado el trámite de revisión en esta Corporación”, si puede, como ya lo hizo en la Sentencia T-104 de 2007, “hacer que esa decisión, por consecuencia, quede sin ningún valor jurídico, respetando la prohibición del non bis in ídem, fundamentando su actuación en el precepto fraus omnia corrumpit”. (Negrillas fuera del texto original) (Sentencia SU-627/15).
Análisis del caso concreto
5. En el caso bajo examen, el accionante cuestiona por vía constitucional el fallo proferido por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Decisión Penal, el 28 de noviembre de 2019, mediante el cual negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante.
Al respecto, la Sala encuentra que debe confirmar lo resuelto en sede de primera instancia pues se descarta que se configuren los requisitos que excepcionalmente habilitan la acción de tutela en estos casos. El accionante no probó que la decisión censurada fuera producto de un fraude, ya que lo único que se evidencia es una diferencia de criterio con las autoridades judiciales accionadas respecto de la decisión adoptada en sede de tutela.
También, verificado el sistema de trámites de revisión de la Corte Constitucional se evidencia que la acción de tutela en el marco de la cual fue concedido el amparo al señor Miguel Antonio López Santana, no fue seleccionada para su revisión5.
En este sentido, con relación al caso que ahora ocupa la atención de la Sala, existe cosa juzgada constitucional, tal como a continuación lo señaló la Corte Constitucional en sentencia T-661 de 2013:
«Como regla general, cuando el juez constitucional resuelve un asunto en concreto y posteriormente la Corte decide sobre su selección, la decisión judicial sobre el caso se torna definitiva, inmutable y vinculante. Si la Corte en ejercicio de la facultad discrecional de revisión, decide seleccionar el caso para su estudio, la cosa juzgada constitucional se produce con la ejecutoria del fallo de la propia Corte, y cuando no lo selecciona, la misma opera a partir de la ejecutoria del auto en que se decide la no selección. Luego de ello, la decisión queda ejecutoriada desde el punto de vista formal y material. Por tanto, no es posible que se profiera un nuevo pronunciamiento sobre el mismo asunto, pues ello desconocería la seguridad jurídica que brinda este principio de cierre del sistema jurídico.»
Así pues, se observa que la oportunidad para que el caso fuera revisado en sede de tutela concluyó cuando quedó en firme la decisión de la Corte Constitucional sobre no seleccionar el caso para revisión, por lo cual la decisión adoptada por el Juzgado 46 Penal Circuito de Conocimiento de Bogotá la cual confirmó el fallo proferido por el Juzgado 63 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de la misma ciudad se tornó definitiva, inmutable y vinculante.
Dado que, se itera, operó la cosa juzgada constitucional sobre el asunto en comento, la Sala confirmará la decisión impugnada pero en el sentido de declarar improcedente el amparo invocado, pues denegar y declarar improcedente son determinaciones diferentes, conforme fue explicado por la Corte Constitucional mediante la sentencia T-883 de 2008:
Denegar la acción implica un análisis de fondo, mientras que la improcedencia supone la ausencia de los requisitos procesales indispensables para que se constituya regularmente la relación procesal o proceso y el juez pueda tomar una decisión de fondo sobre el asunto sometido a su consideración. En este orden de ideas, ante la ausencia de un requisito lógico-jurídico esencial para que la relación procesal pudiera constituirse, el juez de instancia debió haber declarado improcedente la acción, mas resolvió denegar el amparo solicitado, lo que equivale a decir que, tras un análisis de fondo, la accionante no tenía derecho al amparo.
Por lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – EN SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA N° 1, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
1. MODIFICAR el fallo impugnado en el sentido DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo invocado conforme las razones anotadas en precedencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR a los sujetos procesales el presente fallo, por el medio más expedito.
TERCERO. Envíese la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término indicado en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA
EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER
NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA
Secretaria
1 Folios 85 y 86, cuaderno No. 2 de primera instancia.
2 Citó la Ley 1753 de 2015 – Plan Nacional de Desarrollo – y el Decreto 1333 de 2018 Por el cual se sustituye el Título 3 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, se reglamenta las incapacidades superiores a 540 días y se dictan otras disposiciones.
3 T-144 de 2016 y T-401 de 2017 M.P. Gloria Stela Ortiz Delgado entre otros.
4 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-590 de 2005 y T-332 de 2006.
5 Mediante Auto 9 de diciembre de 2019. Sala de Selección de Tutelas Número Nueve. Corte Constitucional. Magistrados: Diana Fajardo Rivera y Alejandro Linares Cantillo. Adjuntos soportes página web Corte Constitucional.