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PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR
Magistrada Ponente
ATP530-2018
Radicación N.º 97074
Acta 53
Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil diecisiete (2017).
VISTOS
Se pronuncia la Sala en grado jurisdiccional de consulta, sobre la sanción que mediante providencia del 23 de enero de 2018, le impuso la SALA PENAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ al DIRECTOR DE SANIDAD DEL EJÉRCITO, BRIGADIER GENERAL GERMÁN LÓPEZ GUERRERO, dentro del incidente de desacato adelantado por YESID SÁNCHEZ DÍAZ.
ANTECEDENTES
1. Mediante fallo de tutela del 4 de marzo de 2008, la entonces, Sala de Decisión de Tutelas No. 3 de esta Corporación, revocó el fallo de tutela proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá y, en su lugar, concedió el amparo del derecho fundamental a la salud de YESID SÁNCHEZ DÍAZ.
En virtud de lo anterior, resolvió:
ORDENAR a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, inicie la prestación del servicio médico, quirúrgico, hospitalario y farmacéutico que requiere actor, de acuerdo a las consideraciones de la presente decisión.
2. El 27 de octubre de 2017 YESID SÁNCHEZ DÍAZ propuso incidente de desacato. Argumentó que la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional no acató la sentencia de tutela proferida a su favor pues, al término de la prestación del servicio militar, le fue suspendida la atención médica que requiere para atender las patologías derivadas del accidente que sufrió con ocasión de las labores propias de la actividad castrense. En particular, se queja el accionante que tiene pendiente la realización de 2 cirugías que no han podido practicarse por cuanto, a la fecha, su afiliación al Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares se encuentra en estado «inactivo».
Por tal razón, solicitó al juez colegiado la apertura del respectivo incidente de desacato.
ACTUACIÓN PROCESAL
1. Mediante auto del 30 de octubre de 2017, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá dispuso requerir, al Director de Sanidad del Ejército, para que informara las razones por las cuales no había dado cumplimiento integral a la orden constitucional impartida en la sentencia de tutela del 4 de marzo de 2008.
2. Como él guardó silencio, mediante providencia del 1 de diciembre siguiente, la primera instancia determinó abrir trámite de desacato en contra del nombrado funcionario.
3. Enterado en debida forma del trámite incidental, mediante oficio del 26 de diciembre de 2017, el Brigadier General Germán López Guerrero solicitó el cierre y archivo definitivo de la actuación. Las razones fueron las siguientes:
Teniendo en cuenta el fallo de tutela se revisa el expediente médico laboral del accionante y de acuerdo al Acta N°3218 del Tribunal Médico Laboral la patología de “Callo óseo doloroso en cuello de pie derecho” es la lesión sufrida durante el servicio militar y por las que se prestará el servicio de salud.
Por tanto, mediante oficio N° 20173392299141 se solicitó a la Dirección General de Sanidad Militar la activación del señor YESID SANCHEZ DIAZ en el sistema de afiliados al Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares SALUD.SIS para que sea tratado por la patología antes mencionadas, lo que le permite acceder a los servicios médicos, quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios para dicha lesión.
(…)
Se solicita respetuosamente a ese Estrado tenga en cuenta que la afiliación, activación y modificación de los servicios médicos en el Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares es competencia exclusiva de la Dirección General de Sanidad Militar y este tipo de trámite administrativo requiere de un tiempo aproximado de quince (15) días. Una vez la Dirección General modifique el estado de afiliación del señor SANCHEZ DIAZ, éste podrá solicitar los servicios que requiera por la afección adquirida en servicio militar.
En constancia de lo anterior, aportó copia del Acta de Tribunal Médico Laboral N° 3218 y del oficio N° 20173392299141.
LA DECISIÓN QUE SE REVISA
Agotado el trámite anterior, mediante decisión del 23 de enero de 2018, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá resolvió sancionar con tres días de arresto domiciliario y multa equivalente a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, al Brigadier General Germán López Guerrero en su calidad de Director de Sanidad del Ejército, por desacato al fallo de tutela que amparó el derecho fundamental a la salud de SÁNCHEZ DÍAZ.
En sustento de ello, sostuvo que el ente incidentado ha asumido una actitud negligente y dilatoria frente a la necesidad de adoptar una solución que garantice al actor la prestación de los servicios médicos que requiere, dado que:
(…) el accionante no solo ha permanecido inactivo en el Subsistema de Salud de las Fuerzas Armadas, lo que impide que sea atendido, aunado a que la enditad limitó la prestación del servicio a una sola patología, a pesar de que la Junta Médica dictaminó otras secuelas.
Así, bajo tal argumentación, la Sala halló acreditado, tanto el incumplimiento del fallo de tutela, como la responsabilidad subjetiva del funcionario obligado a acatarlo.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. De conformidad con lo establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, la competencia para conocer de la consulta de la sanción impuesta en el incidente de desacato, radica en cabeza de esta Sala como superior funcional de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá.
2. La rebeldía de la autoridad accionada que constituye desacato.
El carácter sancionatorio que define al trámite incidental, amerita que el estudio entre contenido de la decisión y rebeldía frente a la misma, se efectúe con mesura, teniendo como horizonte la orden proferida, misma que debe cumplir presupuestos de claridad y precisión, pero que no debe ignorar las circunstancias del caso.
La orden que el juez profiere como medida de protección de los derechos fundamentales, debe ser atendida por los accionados, para así hacer efectiva la protección de aquellos, objetivo éste propio del trámite del cumplimiento de la tutela, muy distinto al fin del incidente de desacato, en el que corresponde hacer juicios no de responsabilidad objetiva, sino subjetiva, respecto de los motivos por los cuales no se ha cumplido con el amparo ordenado por el Juez Constitucional.
El destinatario de la orden, si se aparta de su cumplimiento, o lo retarda, solo podrá ser sancionado en los términos del artículo 52 de Decreto 2591 de 2001, si las circunstancias y las razones aducidas, no son atendibles jurídicamente.
Por tanto, habrá rebeldía sancionable si la desobediencia no está rodeada de circunstancias que imposibiliten o impidan cumplir inmediatamente el fallo de tutela, si no existe dolo o negligencia grave o propósito deliberado de no someterse a la decisión que ampara los derechos fundamentales, o cuando examinada la conducta de quien está obligado a cumplir la sentencia se evidencia la buena fe e intención de acatar la ley y satisfacer el objeto de la acción pública, pues se trata de sancionar con prisión o multa las arbitrariedades debidamente comprobadas de los accionados.
En este punto, hay que diferenciar el objeto de los incidentes de desacato y de cumplimiento del amparo de tutela. A este respecto, la Corte Constitucional en sentencia CC T-632/06, hizo las siguientes precisiones:
Como ha señalado esta Corporación en diversas oportunidades1, de acuerdo con los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991, corresponde a los jueces que conocen en primera instancia de los procesos de tutela velar por el cumplimiento de los fallos que se profieran dentro de los mismos, así estos hayan sido dictados en segunda instancia o por la Corte Constitucional en sede de revisión.
En este orden de ideas, dicho funcionario mantiene la competencia hasta tanto se de cabal cumplimiento a la orden impartida y cese la vulneración de los derechos fundamentales del demandante, o desaparezcan las causas de amenaza de los mismos (artículo 27 ibídem).
El juez debe entonces analizar en cada caso si se ha dado cumplimiento a la orden impartida, en los términos y dentro de los plazos previstos en la respectiva decisión. Si el funcionario encargado de cumplir lo ordenado no lo hace, el juez debe dirigirse a su superior y requerirlo para que haga cumplir al inferior la orden e inicie el proceso disciplinario respectivo. Si pasadas 48 horas el superior tampoco procede como le indica el juez, éste puede adoptar todas las medidas necesarias para lograr el cumplimiento de la providencia (artículo 27 ibídem).
Entre dichas medidas se encuentran, por ejemplo, la facultad de decretar y practicar pruebas y de ajustar las órdenes dictadas para lograr la efectiva protección del derecho tutelado. Ciertamente, dado que el juez de primera instancia mantiene las facultades y obligaciones constitucionales que le son otorgadas en la etapa del juzgamiento, está facultado –incluso obligado- para ejercer su actividad probatoria a fin de establecer si se ha dado cumplimiento a la orden impartida y para asegurar la efectiva protección a los derechos fundamentales de los peticionarios.2 Además, como se indicó en la sentencia T-086 de 20063, tiene la facultad de ajustar y complementar las órdenes emitidas, a fin de garantizar el goce efectivo del derecho involucrado.4
Ahora bien, la obligación de velar por el cumplimiento de las decisiones de tutela no se identifica con el trámite del incidente de desacato. En efecto, el incidente de desacato -regulado en los artículos 27 y 52 ibídem- es un trámite de carácter coercitivo y sancionatorio previsto por la normativa para determinar la responsabilidad subjetiva del encargado de cumplir la orden y su superior jerárquico -en la hipótesis antes analizada-, y para castigar su incumplimiento por negligencia comprobada. Se trata de una de las herramientas de las que dispone el juez para lograr el cumplimiento, pero que no siempre lo garantiza.5
Es por ello que éste puede promoverse paralelamente a la presentación de la solicitud de cumplimiento, y su trámite no desplaza la obligación del juez de hacer cumplir el fallo. Es más, el incidente de desacato puede ser tramitado o no por el juez que verifica el cumplimiento, mientras que éste no puede abstenerse de hacer cumplir la decisión.6 Además, el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el trámite del desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento.7 Se trata de dos figuras distintas que si bien pueden concurrir, no son sustituibles.
Proferido el fallo de tutela por la otrora Sala de Decisión de Tutelas No. 3 de esta Corporación, YESID SÁNCHEZ DÍAZ solicitó tramitar «incidente de desacato» en razón a que la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional no acató la sentencia de tutela proferida a su favor.
Por tanto la Sala se ocupará de verificar lo acontecido respecto a la petición de cumplimiento y al incidente de desacato que propuso el citado demandante.
3. Límites, facultades y deberes del juez en torno al incidente de desacato.
El incidente de desacato es un instrumento procesal con el cual se busca verificar «(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) el alcance de la misma»; (4) la exigibilidad y posibilidad de cumplimiento.
De manera excepcional ha contemplado la jurisprudencia constitucional, la posibilidad de que el juez que resuelve el incidente de desacato pueda proferir órdenes adicionales a las que inicialmente se impartieron o introducir ajustes a las mismas, respetando eso sí, el alcance de la protección constitucional y el principio de la cosa juzgada, bajo los siguientes lineamientos, expuestos por la Corte Constitucional en decisión CC T-086/03, así:
(1) La facultad puede ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es necesario modificar la orden, en sus aspectos accidentales, bien porque:
(a) la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane;
(b) porque implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público o
(c) porque es evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir.
(2) La facultad debe ejercerse de acuerdo a la siguiente finalidad: las medidas deben estar encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce efectivo del derecho fundamental tutelado.
(3) Al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad.
(4) La nueva orden que se profiera, debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz.
Importante resulta precisar, que la Corte Constitucional en la sentencia proferida en la tutela 086 de 2003, concretó cuál era la decisión que hacía tránsito a cosa juzgada y por ende, qué aspectos no adquirían esta naturaleza y podían ser modificados. Esta situación fue explicada por la citada Corporación así:
3.1. La misión primordial que la Constitución encomienda al juez de tutela es decidir si en cada caso concreto el derecho invocado por el accionante ha sido violado o amenazado y, en caso de que así sea, es su deber tutelarlo y, en consecuencia, tomar las medidas necesarias para que cese la violación o la amenaza. Entonces, se pueden distinguir dos partes constitutivas del fallo: la decisión de amparo, es decir, la determinación de si se concede o no el amparo solicitado mediante la acción de tutela, y la orden específica y necesaria para garantizar el goce efectivo del derecho amparado. El principio de la cosa juzgada se aplica en términos absolutos a la primera parte del fallo, es decir, a lo decidido. Por lo tanto, la decisión del juez de amparar un derecho es inmutable y obliga al propio juez que la adoptó Como la orden es consecuencia de la decisión de amparo y su función es la de asegurar el goce efectivo del derecho en el contexto fáctico particular de cada caso, los efectos de la cosa juzgada respecto de la orden específica tienen unas características especiales en materia de acción de tutela. Las órdenes pueden ser complementadas para lograr “el cabal cumplimiento” del fallo dadas las circunstancias del caso concreto y su evolución. Tal fue la determinación del legislador extraordinario, quién definió en el propio estatuto de la acción de tutela (Decreto 2591 de 1991) que el juez no pierde la competencia, y está facultado a tomar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la decisión, es decir, proteger el derecho fundamental afectado. Dice el decreto:
“Artículo 27.- Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.
Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.
(…)
En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.” (Subrayas fuera del texto original).
En la misma providencia de marras, advirtió la Corte que la labor del juez constitucional no termina con el proferimiento de la sentencia, sino con el cumplimiento del amparo, de lo cual debe estar atento sobre todo en situaciones complejas, tal es el caso, para usar las propias palabras de la Corporación, de los procesos en donde «varias autoridades administrativas», conjuntamente tienen que concurrir para «salvaguardar el goce efectivo del derecho». Y, específicamente sobre el alcance de las potestades del juez de tutela luego del fallo precisó:
La variedad de órdenes y actores que deben realizarlas, o la complejidad de las tareas impuestas, que pueden suponer largos procesos al interior de una entidad, obligan al juez de tutela a ser ponderado al momento de concebir el remedio, ordenarlo y vigilar su cumplimiento. La labor del juez en sede de tutela no acaba, entonces, en el momento de proferir sentencia y renace cuando alguna de las partes vuelve a plantear el caso, por ejemplo, en un incidente de desacato. El juez de tutela debe garantizar el goce efectivo del derecho, y en aquellos casos en que impartir una orden no basta, es necesario que el juez mantenga el control de la ejecución de la misma. Es esa, precisamente, la razón por la que el Decreto 2591 de 1991 concede facultades especiales al juez en materia de tutela.8 Por ello es posible, por ejemplo, que un juez de tutela considere necesario que la entidad que debe cumplir el mandato impartido en un fallo de tutela, deba entregar periódicamente informes al juez, para que éste verifique el cumplimiento del mismo, pudiendo a la vez, adoptar determinaciones que permitan ajustar la orden original a la nuevas circunstancias que se puedan presentar todo con miras a garantizar el goce efectivo del derecho fundamental amparado y sin modificar la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada.
También en la mencionada providencia, la Corte Constitucional admitió que el juez que haya conocido en primera o segunda instancia de la tutela, tiene competencia en el trámite de la consulta para complementar o ajustar las órdenes impartidas en el trámite de la acción constitucional. En estos términos se pronunció la Corporación citada:
Por tanto, considera la Sala que el juez encargado de resolver la consulta en un incidente por desacato, puede complementar o ajustar las órdenes impartidas, cuando tiene competencia para ello, por haber sido juez de primera o segunda instancia dentro del proceso; ha comprobado que tal modificación a las órdenes originalmente impartidas es indispensable para asegurar el goce efectivo del derecho amparado en la sentencia; y existe una relación directa entre el objeto del proceso de desacato y la necesidad de adoptar medidas adicionales para que dadas las circunstancias del caso concreto el fallo sea cumplido.
4. Análisis del caso concreto.
Resulta imposible adentrarse en la solución del incidente de desacato, sin hacer un análisis del contenido de (i) la petición formulada por el entonces accionante –ahora incidentista-, (ii) la sentencia de tutela, (iii) el deber ser y la conducta de las autoridades vinculadas a los trámites procesales cumplidos, con el consiguiente juicio frente al cargo de desobediencia o incumplimiento que se les atribuye, (iv) requerimientos y ajustes a lo resuelto en los fallos de tutela.
4.1 La petición.
YESID SÁNCHEZ DÍAZ solicitó tramitar «incidente de desacato» en razón a que la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional no acató la sentencia de tutela proferida a su favor. Lo anterior, porque desde que fue desvinculado de esa institución -por terminación de la prestación del servicio militar-, le fueron suspendidos lo servicios médicos que requiere con urgencia para atender las patologías derivadas del accidente que sufrió con ocasión de las labores de la actividad castrense. En particular, se quejó el accionante que tiene pendiente la realización de 2 cirugías que no han podido practicarse por cuanto, a la fecha, su afiliación al Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares se encuentra en estado «inactivo».
4.2 La decisión del fallo de tutela que hace tránsito a cosa juzgada.
Es sustancial para resolver el desacato consultado, identificar conforme a la sentencia de la Corte Constitucional T-086/03, qué aparte del fallo de tutela, constituye decisión y por ende hace tránsito a cosa juzgada y cuáles corresponden a órdenes que pueden ser complementadas o ajustadas de ser necesario para garantizar el goce efectivo del derecho amparado.
Conforme a esa premisa, es claro para la Corte, que en el fallo de segunda instancia dictado por la Sala de Decisión de Tutelas No. 3 de esta Corporación, lo que constituye “decisión” y, por tanto, hace tránsito a cosa juzgada, es el amparo al “derecho fundamental a la salud de YESID SÁNCHEZ DÍAZ”.
De ahí que, lo inmodificable, lo que es cosa juzgada es la decisión de proteger los derechos fundamentales del actor, de cara a que, la autoridad accionada, a fin de atender la patología que aqueja a SÁNCHEZ DÍAZ, autorice la prestación del servicio médico, quirúrgico, hospitalario y farmacéutico que requiere el peticionario.
Por lo tanto, si el núcleo del amparo otorgado es el que se acaba de reseñar, esa es la obligación que tiene que cumplirse para satisfacer los derechos constitucionales de SÁNCHEZ DÍAZ, siendo en consecuencia, el quid del problema jurídico, que no puede ser alterado ni modificado después de proferido el fallo de tutela.
Situación distinta es lo que se presenta con lo que en el fallo de tutela T-086/03 se denominan «órdenes», en cuanto éstas pueden ser complementadas, aclaradas, modificadas, precisadas, siempre que ello sea necesario para la satisfacción del derecho fundamental de salud que se amparó.
Bajo la línea jurisprudencial trazada por el Alto Tribunal Constitucional, en el fallo de tutela que ocupa la atención de la Sala, se encuentra dentro de esa última categoría, la orden dada «a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, inicie la prestación del servicio médico, quirúrgico, hospitalario y farmacéutico que requiere actor, de acuerdo a las consideraciones de la presente decisión».
4.3. El deber ser y la conducta de las autoridades vinculadas a los trámites cumplidos en la tutela y el incidente.
Como se explicó en acápite precedente, el Director de Sanidad del Ejército estimó que no estaba facultado para acatar el fallo de tutela, toda vez que «la afiliación, activación y modificación de los servicios médicos en el Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares es competencia exclusiva de la Dirección General de Sanidad Militar». De esta manera, el deber ser significa para este proceso, explicar qué tienen que hacer las citadas autoridades estatales, de cara al cumplimiento del fallo de tutela proferido a favor de SÁNCHEZ DÍAZ.
Al respecto, de la información que se tiene, la satisfacción de la orden impartida en la sentencia de fecha 4 de marzo de 2008, implica la ejecución de un acto complejo, pues, de conformidad con lo normado en la Ley 352 de 1997, «Por la cual se reestructura el Sistema de Salud y se dictan otras disposiciones en materia de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional», la Dirección General de Sanidad Militar y la Dirección de Sanidad del Ejército, aun cuando hacen parte del subsistema de salud de las fuerzas militares, corresponden a entidades diferentes, con funciones disímiles. Veamos:
La citada legislación establece:
ARTÍCULO 9o. DIRECCIÓN GENERAL DE SANIDAD MILITAR. Créase la Dirección General de Sanidad Militar como una dependencia del Comando General de las Fuerzas Militares, cuyo objeto será administrar los recursos del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares e implementar las políticas, planes y programas que adopte el CSSMP y el Comité de Salud de las Fuerzas Militares respecto del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares. (…) (Destaca la Sala).
ARTÍCULO 10. FUNCIONES. La Dirección General de Sanidad Militar tendrá a su cargo las siguientes funciones respecto del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares:
a) Dirigir la operación y el funcionamiento del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares con sujeción a las directrices trazadas por el CSSMP;
b) Administrar el fondo-cuenta del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares;
c) Recaudar las cotizaciones a cargo de los afiliados al Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, así como el aporte patronal a cargo del Estado de que trata el artículo 32 y recibir los demás ingresos contemplados en el artículo 34 de la presente Ley;
d) Organizar un sistema de información al interior del Subsistema, de conformidad con las disposiciones dictadas por el Ministerio de Salud, que contenga, entre otros aspectos, el censo de afiliados y beneficiarios, sus características socio-económicas, su estado de salud y registrar la afiliación del personal que pertenezca al Subsistema;
e) Elaborar y presentar a consideración del Comité de Salud de las Fuerzas Militares y del CSSMP el programa general de administración, transferencia interna y aplicación de recursos para el Subsistema;
f) Evaluar sistemáticamente la calidad, eficiencia y equidad de los servicios directos y contratados prestados por el Subsistema;
g) Organizar e implementar los sistemas de control de costos del Subsistema;
h) Elaborar los estudios y las propuestas que requiera el CSSMP o el Ministro de Defensa Nacional;
i) Elaborar y someter a consideración del Comité de Salud de las Fuerzas Militares y del CSSMP el Plan de Servicios de Sanidad Militar con sujeción a los recursos disponibles para la prestación del servicio de salud en el Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares;
j) <Literal INEXEQUIBLE>
k) Elaborar el anteproyecto del presupuesto de inversión y funcionamiento para el servicio de salud operacional y asistencial del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares para consideración del Comité de Salud de las Fuerzas Militares y posterior aprobación del CSSMP;
l) Realizar el seguimiento del presupuesto y evaluar la relación costo-efectividad de la utilización de los recursos del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares;
m) Recomendar los regímenes de referencia y contrarreferencia para su adopción por parte del CSSMP;
n) Gestionar recursos adicionales para optimizar el servicio de salud en las Fuerzas Militares;
o) Las demás que le asigne la ley o los reglamentos.
Y más adelante dispone:
ARTÍCULO 11. DIRECCIONES DE SANIDAD EJÉRCITO, ARMADA Y FUERZA AÉREA. Las Direcciones de Sanidad de cada una de las Fuerzas creadas por normas internas de las mismas Fuerzas Militares, ejercerán bajo la orientación y control de la Dirección General de Sanidad Militar las funciones asignadas a ésta en relación con cada una de sus respectivas Fuerzas.
ARTÍCULO 14. FUNCIONES ASIGNADAS A LAS FUERZAS MILITARES. El Ejército Nacional, la Armada Nacional y la Fuerza Aérea serán las encargadas de prestar los servicios de salud en todos los niveles de atención a los afiliados y beneficiarios del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, a través de las unidades propias de cada una de las Fuerzas Militares o mediante la contratación de instituciones prestadoras de servicios de salud y profesionales habilitados, de conformidad con los planes, políticas, parámetros y lineamientos establecidos por el CSSMP.
PARÁGRAFO. En los establecimientos de sanidad militar se prestará el servicio de salud asistencial a todos los afiliados y beneficiarios del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares contemplados en los artículos 19 y 20 de la presente Ley, en los términos y condiciones que determine el Comité de Salud de las Fuerzas Militares. (Negrilla propia de la Sala).
En ese contexto, tratándose de dependencias distintas, con un marco de competencias disímiles, obsérvese que, no es la Dirección de Sanidad del Ejército sino la Dirección General de Sanidad Militar, la entidad a la que le asiste la obligación de activar los servicios médicos requeridos por SÁNCHEZ DÍAZ.
Por ende, tratándose del deber ser, colige la Sala que el Tribunal Superior de Bogotá incurrió en un error al sancionar por desacato al Director de Sanidad del Ejército pues, de los elementos de convicción aportados al expediente se aprecia con claridad que éste, de acuerdo a sus específicas competencias y en aras de la garantía del derecho fundamental a la salud de SÁNCHEZ DÍAZ, mediante oficio N° 20173392299141 solicitó a la Dirección General de Sanidad Militar la activación del señor YESID SANCHEZ DIAZ en el sistema de afiliados del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares.
Así, surge incuestionable que el incumplimiento del fallo de tutela no se deriva de un actuar rebelde, negligente o injustificado de la autoridad vinculada con la orden, sino del hecho de que ésta no es competente para realizar la activación del servicio de salud a favor del prenombrado actor. Por tanto, hasta que ello no ocurra, la Dirección de Sanidad del Ejército no puede brindar –como le es propio según sus funciones- los servicios de asistencia en salud al incidentante.
Entonces, valga precisar, si para que exista sanción por desacato se requiere comprobar la negligencia de la autoridad accionada en el acatamiento de la orden de tutela, y tal hipótesis no se actualiza en el caso particular, considera la Sala que, a diferencia de lo sostenido por el Tribunal a quo, en este caso no existe responsabilidad subjetiva del sancionado.
Lo anterior, conlleva entonces a que esta Corporación deba tomar determinaciones que armonicen esa situación, pues los fallos judiciales no pueden ir en contravía de las normas del ordenamiento patrio, y menos aún, dictar órdenes –de amparo constitucional en este caso-, a autoridades que carecen de competencia para llevarlas a cabo.
Enfatiza la Sala, como quiera que a nadie se le puede exigir lo imposible, y que, en el cumplimiento de las acciones de tutela debe verificarse la exigibilidad y posibilidad de acatar la decisión dentro del ámbito de sus funciones, válido resulta que el Director de Sanidad del Ejército haya indicado que carece de competencia legal para realizar la activación de los servicios de salud de SÁNCHEZ DÍAZ.
De esta manera, aunque en esta decisión no es viable imponerle obligaciones, ni sancionar por desacato a la Dirección General de Sanidad Militar, toda vez que desconoce la Sala si ésta dependencia hizo parte del proceso de tutela, en garantía del amparo constitucional concedido a YESID SÁNCHEZ DÍAZ, se hace necesario tomar determinaciones que modulen la situación para que dicha entidad tenga la oportunidad de manifestarse sobre los hechos y las pretensiones del incidentante.
Así las cosas, en desarrollo de las facultades de revisión inherentes al grado jurisdiccional de consulta, la Sala revocará las sanciones de arresto y multa impuestas al Director de Sanidad del Ejército por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, mediante providencia de 23 de enero de 2018.
Además, se ordenará al Director de Sanidad del Ejército para que requiera a la Dirección General de Sanidad Militar, a fin de que ésta última le informe de manera detallada y precisa, qué gestiones han sido adelantadas por dicha dependencia para la activación de los servicios de salud de YESID SÁNCHEZ DÍAZ. Actuación respecto de la cual, la primera de las referidas entidades deberá rendir información a la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – EN SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA NO. 3,
RESUELVE
1. REVOCAR la decisión objeto de consulta, mediante la cual le fueron impuestas sanciones de arresto y multa al Director de Sanidad del Ejército, por las razones expuestas en los considerandos de esta providencia.
2. ORDENAR al Director de Sanidad del Ejército para que requiera a la Dirección General de Sanidad Militar, a fin de que ésta última le informe de manera detallada y precisa, qué gestiones han sido adelantadas por dicha dependencia para la activación de los servicios de salud de YESID SÁNCHEZ DÍAZ. Actuación respecto de la cual, la primera de las referidas entidades deberá rendir información a la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia.
3. NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991.
4. REINTÉGRESE el diligenciamiento al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE
JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA
EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER
PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR
NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA
Secretaria
1 Ver en este sentido el auto A-136A de 2002 y las sentencias T-458 de 2003, T-744 de 2003, SU-1158 de 2003, T- 368 de 2005, entre otras. En particular, en el primer auto, la Sala Plena de la Corte expresó sobre este punto:
“En Conclusión, la Sala encuentra que el juez de primera instancia (singular o plural), que haya conocido el trámite de tutela, es en todo caso el competente para conocer del trámite incidencial por desacato. Esta interpretación tiene fundamento en los siguientes aspectos: (i) Obedece a una interpretación sistemática del decreto 2591 de 1991, (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales, (iii) esta en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela y, (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta.” M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
2 Ver al respecto el auto A-166A de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Mediante esta providencia, la Corporación ofició al juzgado que conoció en primera instancia del asunto que terminó con la sentencia T-677 de 2004, y a la entidad demandada, para que informaran sobre las actividades desplegadas para dar cumplimiento al fallo referido.
3 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta sentencia la Corte se ocupó de la revisión de la acción de tutela promovida por una ciudadana contra la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior de Cartagena, por haber incurrido presuntamente en una vía de hecho al revocar, en sede de consulta, la declaración de desacato proferida por el juez que en primera instancia había conocido de una tutela previa presentada por ella misma, contra la Alcaldía de Cartagena, CASDIQUE y Lime S.A. El tribunal accionado había revocado el auto que dio fin al incidente de desacato porque, a su juicio, los demandados no habían podido dar cumplimiento a la sentencia de tutela por razones ajenas a su voluntas. Además, fijó un nuevo plazo para que estas entidades cumplieran lo ordenado. En el caso concreto, la Corte encontró que el derecho de la accionante al debido proceso había sido vulnerado por el despacho accionado, al modificar la orden dictada en el fallo de tutela y reducir su margen de protección, sin que se introdujera una medida compensatoria de forma paralela. Por esta razón, concedió el amparo parcialmente y ordenó la fijación de dicha medida.
4 Tales modificaciones, según la sentencia referida, pueden ser realizadas por la diferencia que existe entre la decisión de tutelar un derecho y la orden que se imparte para el efecto. Sobre los eventos en que es posible introducir estas modificaciones, consultar el texto de la sentencia aludida. Por otras parte, en la sentencia SU-1198 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte enunció otras medidas que, en casos particulares, el juez que verifica el cumplimiento puede adoptar.
5 Ver en este sentido las sentencias T-458 de 2003, M.P. Marco Gerardo MOnroy Cabra, T-744 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T- 465 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Treviño y T- 939 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.entre otras.
6 Ver en este sentido la sentencia T-942 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
7 Ver al respecto la sentencia T-458 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
8 Por ejemplo: Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere. || Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante. || La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible. || El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso. || El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado. (Decreto 2591 de 1991) Al respecto también puede verse el artículo 27 del mismo Decreto 2591, citado previamente en esta sentencia.