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Proceso No 24464
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN PENAL
Magistrado Ponente:
DR. EDGAR LOMBANA TRUJILLO
Aprobado Acta No.024
Bogotá D. C., dieciséis (16) de marzo de dos mil seis (2006).
VISTOS
Se pronuncia la Sala sobre el recurso de apelación interpuesto por la doctora LUZ EDITH ORTIZ LOZANO, Secretaria de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, contra el acto administrativo mediante el cual la Presidencia de la Sala Penal de dicha Corporación calificó insatisfactoriamente los servicios prestados por ella en al año 2004.
ANTECEDENTES
1. En formulario de evaluación suscrito el 26 de mayo de 2005, la Presidenta de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, calificó insatisfactoriamente con 55 puntos en total, los servicios prestados por la doctora LUZ EDITH ORTIZ LOZANO, Secretaria de esa Corporación, durante el periodo comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2004.
La calificación integral fue de 55 puntos, discriminados así:
Factor calidad: 20 puntos
Factor eficiencia o rendimiento: 21 puntos
Factor organización del trabajo: 14 puntos
Cabe anotar que de conformidad con el artículo 60 del Acuerdo 1392 del 21 de marzo de 2002, emitido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, “Por el cual se reglamenta la evaluación y calificación de servicios de los funcionarios y empleados de carrera de la Rama Judicial”, la calificación de servicios se hará dentro de la siguiente escala:
Excelente: de 85 hasta 100
Buena: de 60 hasta 84
Insatisfactoria: de 0 hasta 59
Y que además, por disposición del artículo 171 de la Ley 270 de 1996, “Estatutaria de la Administración de Justicia”, relativo a la evaluación de los empleados, la calificación insatisfactoria de servicios dará lugar al retiro del empleado.
2. El texto del formulario oficial de calificación integral de servicios, en cuyo encabezado se encuentra el título“RESOLUCIÓN (Sólo para calificaciones insatisfactorias)”, contiene entre otras la siguiente leyenda:
“Se hace saber al interesado (a) que contra este acto administrativo procede el recurso de reposición, ante quien profirió la decisión, del cual podrá hacer uso por escrito, en esta diligencia de notificación o dentro de los cinco (5) días siguientes.”
3. Contra la anterior resolución, la Secretaria de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá interpuso el “recurso de Reposición y en subsidio Apelación”, por estimar que merece una mejor calificación en cada uno de los factores, por una serie de razones que expresa a través de memoriales suscritos por ella y por su apoderado.
4. Al resolver el recurso de reposición, mediante resolución del 20 de septiembre de 2005, la Presidenta de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá modificó la calificación emitida a la servidora LUZ EDITH ORTIZ LOZANO, en el sentido de fijar un total de 57 puntos, de la siguiente manera:
Factor calidad: 22 puntos
Factor eficiencia o rendimiento: 21 puntos
Factor organización del trabajo: 14 puntos
La motivación de este nuevo acto administrativo fue plasmada en la resolución del 21 de septiembre de 2005, aprobada por la Sala Plena Penal mayoritaria del día anterior, según Acta No. 30.
Como la calificación de 57 puntos es igualmente insatisfactoria, en la resolución del 21 de septiembre de 2005, se concedió ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el recurso de apelación interpuesto en forma subsidiaria por la doctora LUZ EDITH ORTIZ LOZANO.
5. En punto del recurso de apelación contra la calificación insatisfactoria, la Presidencia de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, expresó:
“Respecto del recurso de apelación instaurado, este resulta procedente, por lo que se concederá ante la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, ello con fundamento en la decisión de fecha 17 de febrero de 2005, con ponencia del Magistrado ALFREDO GÓMEZ QUINTERO, en la que sostiene:
‘1.- De modo que en esas condiciones y prescribiendo la misma ley (Ley 909 de 2004) en su artículo 38 que “sobre la evaluación definitiva del desempeño procederá el recurso de reposición y de apelación”, debe concluirse que son estos los medios de impugnación que proceden contra la calificación de servicios de los empleados judiciales, aún cuando ella sea satisfactoria y que, omitidas tales disposiciones en la decisión impugnada, el recurso de apelación (objeto del recurso de queja), fue incorrectamente denegado’.”
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Por las razones que a continuación se expone, es improcedente el recurso de apelación interpuesto por la Secretaria de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, contra la resolución a través de la cual la Presidencia de la Sala Penal de esa corporación calificó insatisfactoriamente los servicios prestados por ella durante el año 2004. Por tanto, la Corte carece de competencia para emitir un pronunciamiento de fondo.
1. Por disposición del artículo 171 de la Ley 270 de 1996, -Estatutaria de la Administración de Justicia- contra la calificación insatisfactoria de los servicios prestados por los empleados de carrera, proceden los recursos de la vía gubernativa.
Como lo estipula el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas proceden los recursos de reposición, apelación y queja.
La reposición se interpone ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque.
El recurso de apelación, se interpone “para ante el inmediato superior administrativo con el mismo propósito”.
El recurso de queja, ante el superior del funcionario que dictó la decisión, tiene lugar cuando se rechace la apelación.
2. Como se observa, no en todos los casos procede el recurso de apelación, dado que se requiere –como condición de procedibilidad- que la autoridad que emite el acto cuestionado tenga superior administrativo, como lo dispone el numeral 2° del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo.
Así que, no en todos los casos procede el recurso de apelación, pues no siempre la autoridad que emite el acto impugnado tiene un “inmediato superior administrativo”, toda vez que esto depende de la estructura y la organización jerárquica de la entidad de que se trate.
3. La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia ha reiterado que en cuestiones administrativas, la Corte Suprema de Justicia no es superior administrativo de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial.
Si ello es así, como en el caso que se examina la calificación de servicios fue efectuada por la Presidencia de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, cuerpo colegiado que en materia administrativa no tiene superior jerárquico, el recurso de apelación es improcedente, y la Sala de Casación Penal carece de facultad jurídica para emitir un pronunciamiento de fondo.
En auto del 9 de diciembre de 2004, la Sala Plena de la Corte acotó:
“1. Ha sido doctrina reiterada de la Corte, amparada –principalmente- en el artículo 115 de la Ley 270 de 1996, que “las Corporaciones Judiciales son administrativamente autónomas en la designación y manejo de los empleados a su servicio, con sujeción, desde luego, al respectivo régimen de carrera”, razón por la cual ellas “carecen de un superior administrativo en lo que hace a la administración del personal a su cargo, dada su calidad de nominadora”1.
Por tal razón, en diversas ocasiones ha concluido que su Sala Plena no es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones disciplinarias adoptadas por los Tribunales en relación con sus empleados, puesto que asumir ese conocimiento comportaría afirmar la existencia de un poder jerárquico respecto de estos, en cuanto al cumplimiento de sus funciones administrativas y, por contera, un deber de subordinación de dichas Corporaciones frente a la Corte, que únicamente se presenta en el orden funcional, como máximo Tribunal que es de la jurisdicción ordinaria (art. 234 C. Pol.), pero no, se itera, en el campo de las tareas administrativas, entre las que se cuenta la disciplinaria.
A ello no se opone que la Corte, según el caso, ex lege, sea el organismo nominador de los Magistrados de los Tribunales y, en cuanto tal, el encargado de otorgarles licencias o comisiones de servicios, así como evaluar la calidad de sus decisiones para la calificación de servicios, pues la nominación de un funcionario y el cumplimiento de las tareas anejas a esa atribución, no implica, en todos los casos, la existencia de un inexorable y general poder de subordinación en el ámbito administrativo. Por eso el Consejo de Estado, al ocuparse de la misma materia que concita la atención de la Corte, puntualizó que “la facultad nominadora no siempre implica superioridad administrativa (tales los casos de Magistrados de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, miembros del Consejo Nacional Electoral, Auditor General de la República –Magistrados de la Corte Constitucional, agrega la Sala-), máxime si se tiene en cuenta que, como en el presente asunto, los Tribunales son Corporaciones administrativamente autónomas en la designación y manejo de los empleados a su servicio, con sujeción desde luego al régimen legal de los mismos. De otra manera, al tenor de lo dispuesto en el artículo 228 superior, la administración de justicia es función pública, su ejercicio desconcentrado y autónomo, es decir, con total independencia de sus nominadores”(se subraya).2” (Exp. Nº 11-001-02-30-008-2004-00001, aprobado con Acta No.32 del 9 de diciembre de 2004)
Si bien la providencia mencionada se refiere en concreto a la función disciplinaria, por ser ésta -en tratándose de empleados judiciales- una gestión exclusivamente administrativa, impera la misma lógica para el caso de la calificación de servicios de los empleados judiciales, que igualmente se concreta en actos administrativos, regidos en todos sus aspectos por la normativa de esa especialidad.
De ahí que si en materia disciplinaria la Corte Suprema de Justicia no es superior administrativo de los Tribunales Superiores de Distrito, tampoco lo es en cuanto a la calificación de servicios, porque no existe norma jurídica que así lo disponga.
4. Es cierto que el artículo 171 de la Ley 270 de 1996 –Estatutaria de la Administración de Justicia- estipula que proceden los recursos de la vía gubernativa contra la calificación insatisfactoria de servicios de los empleados de carrera.
En el mismo sentido, el Acuerdo 1392 del 21 de marzo de 2002, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, “Por el cual se reglamenta la evaluación y calificación de servicios de los funcionarios y empleados de carrera de la Rama Judicial” indica:
ARTICULO 55.- La calificación insatisfactoria conlleva la exclusión de la carrera judicial y el retiro del servicio, que se contendrán en el mismo acto administrativo proferido por el respectivo superior jerárquico, contra el cual proceden los recursos de la vía gubernativa.
Sin embargo, la referencia a “los recursos de la vía gubernativa” no comporta necesariamente que en todos los casos tenga lugar el recurso de apelación, porque éste, como antes se dijo al estudiar el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, sólo es procedente cuando la autoridad que profirió el acto cuestionado tiene un “inmediato superior administrativo”.
En la estructura institucional del Estado, las Salas de los Tribunales Superiores no cuentan con un superior jerárquico en lo administrativo -la Corte Suprema de Justicia no lo es- y por ende sus actos administrativos no tienen recurso de apelación ante la Corte Suprema de Justicia.
5. Debe quedar claro que la validez del anterior aserto, es decir, que no es procedente el recurso de apelación para la calificación de servicios, se restringe a los eventos en los cuales quien califica es la Sala de especializada del Tribunal Superior, toda vez que las Salas de Decisión de los Tribunales Superiores no tienen superior jerárquico en lo administrativo.
Ni la Sala Plena del mismo Tribunal, ni la Corte Suprema de Justicia tienen el carácter de superior jerárquico de las Salas de Decisión de los Tribunales Superiores, en lo que tiene que ver con temas administrativos.
Existen eventos donde el recurso de apelación contra la calificación de servicios sí procede, como por ejemplo, cuando el Secretario de una Sala Penal de Tribunal Superior es quien califica los servicios de un Auxiliar Judicial adscrito a la misma secretaría; ese acto administrativo tiene recurso de reposición ante el mismo Secretario y recurso de apelación ante la Sala Penal.
El anterior era el caso sobre el cual proveyó la Sala de Casación Penal en el auto del 17 de febrero de 2005, cuando decidió un recurso de queja, porque se había denegado el recurso de apelación contra una calificación de servicios.
De ahí que no es atinada la cita que hizo la Presidencia de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, del auto antes mencionado, para conceder la apelación instaurada por la doctora LUZ EDITH ORTIZ LOZANO, como si fuese jurisprudencia universalmente aplicable para colegir que en todos los casos procede el recurso de apelación.
Las situaciones concretas son distintas: cuando es el Secretario quien califica los servicios, procede el recurso de reposición ante el mismo Secretario, y el de apelación ante la respectiva Sala de Decisión.
Cuando es la Sala especializada la autoridad que califica los servicios del Secretario de la respectiva Sala, únicamente procede el recurso de reposición. La apelación es improcedente, por cuanto la Sala de Decisión no tiene superior jerárquico a quien deba acatar en materia administrativa.
Reflexiones que compaginan con las anteriores fueron vertidas por la Sala de Casación Penal en auto del 27 de mayo de 2003. (Asunto administrativo No. 003)
6. Tampoco las previsiones de la Ley 904 de 2004, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, desdibujan las consideraciones anteriores.
Dicha Ley se aplica en general a todos los empleos de la administración pública nacional, regional o territorial, que no tengan regímenes especiales.
Y por previsión del artículo 2°, las disposiciones de la Ley 904 de 2004 “se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales” tales como:
– Rama judicial del Poder Público
-. Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo
-. Fiscalía General de la Nación
-. Entes universitarios autónomos
-. Personal regido por la carrera diplomática y consular
-. El que regula el personal docente
-. El que regula el personal de carrera del Congreso de la República
El artículo 38 de la Ley 904 de 2004, que atañe a la evaluación del desempeño laboral de los empleados de carrera administrativa, establece que.
“Sobre la evaluación definitiva del desempeño procederá el recurso de reposición y de apelación”.
Aunque la Ley 904 de 2004 puede aplicarse con carácter supletorio en caso de vacíos en el régimen de la carrera judicial, en lo que tiene que ver con los recursos en contra de la calificación insatisfactoria tal situación no se presenta, es decir no existen vacíos, porque el artículo 171 e la Ley 270 de 1996, es claro al establecer que contra la calificación insatisfactoria de servicios proceden los recursos de la vía gubernativa, como viene de indicarse.
7. La naturaleza de las instituciones conlleva en no pocas ocasiones a que frente a determinados actos administrativos sea improcedente el recurso de apelación, porque su estructura jurídica no lo permite, como sucede siempre que la decisión es adoptada por el superior jerárquico. Tal realidad ha sido reconocida y aceptada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, inclusive en materia penal, como se verifica con los siguientes pronunciamientos que se traen a manera ilustrativa:
Sentencia C-102 de 1996:
“La Corte admite que, en determinadas circunstancias, los procesos de única instancia, no implican una situación desfavorable procesalmente. Ello ocurre cuando la persona es procesada ante la instancia superior de una jurisdicción, puesto que en tales eventos el investigado goza de la garantía de ser juzgado por el más alto tribunal.”
Sentencia C.-411 del 28 de agosto de 1997,
“El principio de la doble instancia, con todo y ser uno de los principales dentro del conjunto de garantías que estructuran el debido proceso, no tiene un carácter absoluto. Luego está autorizado el legislador para indicar en qué casos no hay segunda instancia en cualquier tipo de proceso, sin perjuicio de los recursos extraordinarios que, como el de revisión, también él puede consagrar, y sobre la base de que, para la defensa de los derechos constitucionales fundamentales afectados por vías de hecho, quepa extraordinariamente, la acción de tutela. Por otra parte, la misma Constitución Política se ha ocupado en definir ciertos juicios como de única instancia, pues los ha confiado a las corporaciones que tienen la mayor jerarquía dentro de la respectiva jurisdicción.”
Es que existen entidades donde no es posible jurídicamente organizar la segunda instancia. La solución para ese inconveniente está en las manos del legislador y no de las propias instituciones.
Consciente de la imposibilidad jurídica de establecer la segunda instancia en algunos establecimientos, en materia disciplinaria la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, en su artículo 76 introdujo una solución general, así:
“En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le correspondiere investigar al servidor público de primera instancia.”
Como se observa, una solución de esa naturaleza radica en cabeza del legislador, y no puede parodiarse en entidades a que la ley no se refiere, ni abrogarse por analogía, a riesgo de transgredir la cláusula constitucional según la cual los servidores públicos son responsables por extralimitación en el ejercicio de sus funciones3.
8. En tales condiciones, el recurso de apelación en este caso es improcedente, y de otra parte, la Sala de Casación Penal no puede asumir una competencia que la ley no le discierne.
Debe quedar claro que la Sala de Casación Penal se vio precisada a intervenir en el asunto, sólo para la emisión del presente auto, debido que el expediente arribó a la corporación en medio de un trámite administrativo de calificación de servicios que aún no concluye; en el cual, invocando una decisión de esta Sala que no viene al caso y que se interpretó inadecuadamente, se concedió el recurso de apelación, sin que el funcionario competente hubiese dilucidado previamente la existencia misma de ese medio de impugnación.
Por tanto, se declarará improcedente el recurso de apelación, se comunicará esta decisión a la impugnante y a su defensor4., y se enviará el expediente al Tribunal de origen.
9. Contra el presente auto procede el recurso de reposición en los términos de los artículos 50 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Penal,
RESUELVE
1. Declarar improcedente el recurso de apelación interpuesto por la doctora LUZ EDITH ORTIZ LOZANO, Secretaria de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, contra el acto administrativo mediante el cual la Presidencia de la Sala Penal de dicha Corporación calificó insatisfactoriamente los servicios prestados por ella, durante el periodo comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2004, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. Comunicar lo decidido en el presente auto a la doctora LUZ EDITH ORTIZ LOZANO, Secretaria de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, y a su defensor.
3. Remitir el expediente a la Presidencia de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá.
4. Contra el presente auto procede el recurso de reposición en los términos de los artículos 50 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.
Notifíquese y cúmplase
MAURO SOLARTE PORTILLA
SIGIFREDO ESPINOSA PÉREZ ALFREDO GÓMEZ QUINTERO
EDGAR LOMBANA TRUJILLO ÁLVARO O. PÉREZ PINZÓN
MARINA PULIDO DE BARÓN JORGE LUIS QUINTERO MILANÉS
YESID RAMÍREZ BASTIDAS JAVIER ZAPATA ORTIZ
Permiso
TERESA RUIZ NÚÑEZ
Secretaria
1 Autos de 22 de febrero de 2001 y 7 de febrero de 2002, entre otros.
2 Auto de 19 de octubre de 1999. Rad.: DIS-002
3 Constitución Política, articulo 6°.
4 Folio 180.