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FABIO OSPITIA GARZÓN
Magistrado Ponente
Tutela de 2ª instancia No. 119212
Acta No. 280
Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
VISTOS
Decide la Sala la impugnación interpuesta por MARÍA CAMILA GIRALDO GIRALDO, LAURA CAMILA VALDERRAMA SÁNCHEZ, YULIANA RENTERÍA ROMAÑA, NATALIA GIRALDO BERNAL, EVELYN YALENA MONTOYA AGUIRRE, JULIANA JARAMILLO RAMÍREZ, ANA PAULINA NIETO, MARÍA PAULA MEJÍA VÉLEZ, MARÍA NELLY MARIACA RAMÍREZ, CAROLINA ARBOLEDA AGUDELO, SAMANTHA JARAMILLO ARROYAVE, MARÍA CAMILA GIRALDO OCAMPO, SARA LUCÍA BARRERA ACOSTA Y ANA MARÍA CANO ARROYAVE contra el fallo de tutela proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia el 13 de agosto de 2021, que negó el amparo constitucional invocado contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, las Registradurías Especiales de Medellín, Itagüí y Santa Rosa de Osos, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y debido proceso.
Fue vinculado en primera instancia, como tercero con interés legítimo en el asunto, el Consejo Nacional Electoral.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN
De la demanda y los informes rendidos, se destacan como hechos jurídicamente relevantes los siguientes:
1. Las accionantes conforman la lista de candidatas que el movimiento político de mujeres jóvenes denominado “Estamos Listas” pretende postular para participar en el proceso de elección del Consejo Municipal de la Juventud de Medellín, Itagüí y Santa Rosa de Osos.
2. El 28 de julio de 2021, iniciaron el proceso de inscripción de las listas en la plataforma de la Registraduría Nacional del Estado Civil, sin embargo, no fue posible que culminaran con esta etapa, debido a que su lista está conformada únicamente por mujeres, por tanto, no cumple la “cuota de género” establecida en la Ley Estatutaria 1885 de 2018, reiterada en la Resolución 4923 de 2021, según la cual, las listas deben estar conformadas por hombres y mujeres.
Además, que la plataforma dispuesta para la inscripción exige que se enuncie el género, posibilitando simplemente indicar si se es hombre o mujer, desconociendo las “identidades de sexo – genéricas,… a las mujeres diversas sexualmente: lesbianas, bisexuales, intersexuales y trans que hacen parte del Movimiento Político”.
3. Las tutelantes consideran que la exigencia en mención es inconstitucional, por no ser el reflejo de la diversidad de género y desconocer la discriminación histórica que han sufrido las mujeres en materia política y electoral.
4. Por ello, estando dentro del término para la inscripción de las listas de candidatas, procedieron a interponer derechos de petición ante las Registradurías Especiales de Medellín, Itagüí y Santa Rosa de osos, para que les permitieran registrar el comité inscriptor del municipio de Santa Rosa de Osos, toda vez que su inscripción no fue posible por fallas en la plataforma.
5. De igual forma, solicitaron que inscribieran las listas independientes del Movimiento Político de Mujeres “ESTAMOS LISTAS, para participar en las elecciones del Consejo Municipal de la Juventud de cada uno de esos municipios.
En consecuencia, peticionan que se ordene a las registradurías accionadas inscribir el comité inscriptor del municipio de Santa Rosa de Osos para el Consejo Municipal de la Juventud correspondiente a la lista independiente del Movimiento Político de Mujeres “ESTAMOS LISTAS”.
De igual manera, pretenden que se ordene a las accionadas inscribir las listas conformadas exclusivamente por mujeres de dicho movimiento, para la participación en la elección de los Consejos Municipales de Juventud de Medellín, Itagüí y Santa Rosa de Osos.
RESPUESTA DE LAS AUTORIDADES ACCIONADAS Y VINCULADAS
1. Las Registradurías Especiales del Estado Civil de Itagüí, Santa Rosa de Osos y Medellín, informaron que la plataforma para las inscripciones electorales está diseñada conforme a los lineamientos de la Ley estatutaria 1885 de 2018, que establece, en el parágrafo 1º del artículo 7º, la cuota de género, reiterada en el numeral 7º del artículo 4º de la Resolución 4923 de 2021 de la Registraduría Nacional, norma especial que regula todo lo concerniente al derecho a elegir y ser elegido entre los jóvenes de 14 a 28 años que pretenden participar en la conformación de los Consejos Municipales de Juventudes.
Indicaron que en la fecha que venció el término para el registro de listas -28 de julio de 2021-, las integrantes del movimiento “ESTAMOS LISTAS” presentaron escritos en cada una de las registradurías de esos lugares, donde solicitaban que sus listas, conformadas únicamente por candidatas mujeres, fueran inscritas para participar en los Consejos Municipales y Locales de Juventud, peticiones que están pendientes de resolución.
Aseguraron que no han vulnerado las prerrogativas constitucionales de las demandantes, toda vez que han actuado conforme con los lineamientos dictados por la Ley Estatutaria que regula la materia.
2. El Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil sostuvo que la entidad que representa adelantó el proceso de registro de comités inscriptores de listas de jóvenes independientes y se encuentra realizando la inscripción de candidaturas, con plena observancia de las Leyes Estatutarias 1622 de 2013 y 1885 de 2018, sin que, dentro del marco de sus competencias, esté interpretar acerca de la exigibilidad de los requisitos contemplados en la normatividad aplicable para la inscripción de candidatos, como el correspondiente a la cuota de género.
Refirió que, por las fallas que presentó la plataforma para el registro de los comités promotores de listas de jóvenes independientes, el 28 de julio de 2021 se habilitó el registro de manera manual, para no afectar el proceso, ni vulnerar el derecho a la participación política de los jóvenes que pretendían inscribir las listas de candidatos, para lo cual se dieron las instrucciones por correo electrónico.
Indicó que la plataforma habilitada para realizar el registro de los comités inscriptores de las listas de jóvenes independientes y la implementada para adelantar las inscripciones de candidatos, se diseñaron para que hagan un primer filtro del cumplimiento de los requisitos previstos en las Leyes Estatutarias 1622 de 2013 y 1885 de 2018, incluido el correspondiente a la cuota de género, según el cual, la lista debe conformarse de forma alterna entre los géneros, de tal manera que dos candidatos del mismo género no queden en orden consecutivo en una lista, por lo que si el sistema detecta que no se atiende este requisito, no permite continuar el proceso.
En todo caso, afirmó, el registrador correspondiente aprueba el registro de las listas de jóvenes una vez verifique el cumplimiento de los requisitos, pero si determina que falta alguno, como es el de la cuota de género, la inscripción no será aceptada, en cumplimiento de las funciones establecidas en el artículo 32 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011.
Señaló que la Resolución 5271 del 25 de septiembre de 2019, mediante la cual el Consejo Nacional Electoral aceptó la inscripción de listas integradas únicamente por mujeres, se profirió para las elecciones de Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y Juntas Administradoras Locales celebradas el 27 de octubre de 2019, con reglas aplicables a las elecciones de corporaciones públicas, las cuales no se hacen extensivas a las elecciones de los Consejos Municipales y Locales de Juventud, por estar reguladas por normas especiales.
Por último, afirmó que la Registraduría Nacional del Estado Civil no ha vulnerado o ha amenazado los derechos fundamentales de la parte actora, porque las actuaciones adelantadas se han enmarcado dentro de la normatividad que regula el registro de comités inscriptores de listas de jóvenes independientes y la inscripción de candidatos en las elecciones de Consejos Municipales y Locales de Juventud.
EL FALLO IMPUGNADO
La Sala Penal del Tribunal Superior de Antioquia negó el amparo invocado, por advertir la existencia de otros medios de defensa judicial, idóneos y eficaces, para la defensa de los derechos fundamentales que las accionantes consideran vulnerados, y por no estarse frente a un perjuicio irremediable que amerite la intervención excepcional del juez de tutela.
Argumentó que la Ley Estatutaria 1885 de 2018, cuya normatividad las accionantes pretenden que sea inaplicada, fue revisada por la Corte Constitucional de manera integral y definitiva, por virtud del control de constitucionalidad contemplado en el numeral 8° del artículo 241 de la Carta Política.
Refirió que la acción de tutela es improcedente para atacar actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, según lo dispone el numeral 5° del artículo 6º del Decreto 2591.
Finalmente, sostuvo que la parte actora puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si considera que las registradurías accionadas no han emitido decisiones ajustadas a derecho.
LA IMPUGNACIÓN
Fue propuesta por las accionantes, quienes insistieron en la vulneración de sus derechos fundamentales con sustento en los mismos hechos y argumentos expuestos en la demanda de tutela.
Aseguran que el Tribunal, pese a la importancia de las funciones constitucionales del Consejo Nacional Electoral y las decisiones que ha adoptado en la materia, “decidió no notificar de la misma como tercero eventualmente afectado y mucho menos como accionado”.
CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con lo normado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para resolver la impugnación contra el fallo de primera instancia proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Antioquia.
Problema jurídico
Consiste en establecer si la acción de tutela resulta procedente para ordenar a las entidades accionadas que en el proceso de inscripción de listas de candidatos para participar en las elecciones de los Consejos Municipales y Locales de Juventud de Medellín, Itagüí y Santa Rosa de Osos, inapliquen el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley Estatutaria 1885 de 2018 y el artículo 4º numeral 7º de la Resolución 4923 del 29 de mayo 2021, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en relación con el cumplimiento de la cuota de género.
Análisis del caso
1. La acción de tutela tiene por objeto la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales, cuando sean amenazados o vulnerados por la conducta activa u omisiva de las autoridades públicas, o los particulares en los casos que la ley regula, siempre que el interesado no cuente con otros medios de defensa judicial (artículo 86 de la Constitución Política y 1º del Decreto 2591 de 1991).
2. Como cualquiera otra acción judicial, la tutela debe cumplir ciertos requisitos de procedencia, entre ellos, el de subsidiariedad, que implica que quien acude a ella debe haber agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición para salvaguardar sus derechos, y que solo pueda prescindir de ellos, por vía excepcional, para evitar la materialización de un perjuicio irremediable. (Cfr. CC T – 282 de 2012).
Esto significa que cuando el ordenamiento jurídico establece otro mecanismo efectivo de protección, el interesado debe acreditar que acudió en forma oportuna al mismo, por ser, en ese específico escenario donde se debe ventilar la controversia y la posible violación de sus prerrogativas fundamentales.
3. Previo a abordar el estudio del asunto propuesto, la Sala debe precisar, en primer término, para responder a las críticas formuladas por las accionantes por la falta de vinculación del Consejo Nacional Electoral, que al margen de si su convocatoria era o no necesaria, los reparos que se hacen en este sentido resultan infundados, porque el trámite que se echa de menos fue debidamente agotado.
La actuación informa que el tribunal a quo, mediante auto del 5 de agosto del año en curso, ordenó vincular al Consejo Nacional Electoral y dispuso que por la Secretaría de la Sala Penal le remitieran copia de la demanda junto con sus anexos, lo cual se materializó con oficio 5487 del día siguiente, enviado al correo cnenotificaciones@cne.gov.co. Sin embargo, esa entidad guardó silencio, dentro del término otorgado para que se pronunciara al respecto.
4. Como se anticipó, las accionantes orientan el mecanismo de amparo a demostrar que el requisito referente a la cuota de género, previsto en el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley Estatutaria 1885 de 2018 y el artículo 4º numeral 7º de la Resolución 4923 del 29 de mayo 2021, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, es inconstitucional, porque les impide inscribir las listas del Movimiento ESTAMOS LISTAS -conformadas exclusivamente por mujeres-, para participar en las elecciones de los Consejos Municipales y Locales de Juventud de Medellín, Itagüí y Santa Rosa de Osos.
Por tanto, pretenden que el juez de tutela ordene a las Registradurías accionadas inaplicar dichas disposiciones normativas, con el propósito de inscribir las listas de candidatas para participar en las elecciones de esos espacios de participación juveniles.
5. Los Consejos Municipales de Juventudes fueron regulados por el estatuto de ciudadanía juvenil (Ley Estatutaria 1622 de 2013), modificado por la Ley Estatutaria 1885 de 2018, que reglamentó el Sistema Nacional de Juventudes, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 4o. El artículo 41 de la Ley 1622 de 2013 quedará así:
Artículo 41. Consejos Municipales de Juventud. En cada uno de los Municipios del territorio nacional, se conformará un Consejo Municip al de Juventud, integrado por Jóvenes procedentes de listas de jóvenes independientes, de procesos y prácticas organizativas de las y los jóvenes formalmente constituidos, y de juventudes de los partidos políticos elegidos mediante voto popular y directo de las y los jóvenes. (…)
El estatuto de ciudadanía juvenil asignó a la Registraduría Nacional del Estado Civil la organización y dirección de las elecciones para conformar los Consejos Municipales y Locales de Juventud. Dentro de sus funciones está lo concerniente al proceso de inscripción de las listas de candidatos para conformar estos cuerpos colegiados:
Artículo 43 de la Ley Estatutaria 1622 de 2013, modificado por el artículo5º de la Ley Estatutaria 1885 de 2018. Convocatoria para la elección de los Consejos Municipales, Locales y Distritales de Juventud. La Registraduría Nacional tendrá a su cargo la organización y dirección de las elecciones para conformar los Consejos Municipales y Locales de Juventud. Por tanto, destinarán todos los recursos necesarios para llevar a cabo las elecciones en sus procesos correspondientes y establecerán un proceso de inscripción acompañado de una amplia promoción, difusión y capacitación electoral a toda la población objeto de la ley teniendo en cuenta los principios constitucionales vigentes y el enfoque diferencial.
PARÁGRAFO. La Registraduría Nacional del Estado Civil como entidad encargada de la organización y dirección de las elecciones de Consejos Municipales y Locales de Juventud tiene a cargo entre otras, las siguientes funciones:
(…) 4. Inscribir las listas de las candidaturas y verificar los requisitos de la inscripción.
Dentro de los requisitos que debe verificar la Registraduría Nacional del Estado Civil para la inscripción de candidatos a los consejos municipales de juventud, está el referente a la cuota de género, que propugna por su conformación equitativa entre hombres y mujeres, a partir de listas alternas entre los géneros,
ARTÍCULO 7o. Modificatorio del artículo 46 de la Ley 1622 de 2013 quedará así:
Artículo 46. Inscripción de candidatos. En la inscripción de candidatos a los Consejos de Juventud se respetará la autonomía de los partidos, movimientos, procesos y prácticas organizativas de las juventudes y listas independientes, para la conformación de sus listas ante la Registraduría Nacional del Estado Civil. La inscripción de candidatos a los Consejos Municipales, Distritales y Locales de Juventud se realizará a través de listas únicas y cerradas ante la Registraduría Nacional del Estado Civil. El número de candidatos inscritos en cada lista presentada no podrá exceder el número de curules a proveer. El período de inscripción de las listas de candidatos iniciará cuatro meses antes de la respectiva elección y durará un mes.
Mediante la Sentencia C-484-17 del 26 de julio de 2017, la Corte Constitucional, al efectuar la revisión de constitucionalidad del Proyecto de la Ley Estatutaria 1885 de 2018, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 153 y 241 numeral 8º de la Constitución Política, declaró exequible los artículos citados.
El examen que realiza la Corte Constitucional de los proyectos de leyes estatutarias, reviste las siguientes características: “(i) es jurisdiccional, en cuanto le está vedado estudiar la conveniencia u oportunidad del proyecto de ley, siendo su revisión en derecho; (ii) es automático, al no requerir para su inicio la presentación de una demanda de inconstitucionalidad; (iii) es integral, al tener que examinar el proyecto de ley en su contenido formal y material, además de confrontarlo con la totalidad de las disposiciones de la Carta; (iv) es definitivo, en cuanto debe decidir concluyentemente sobre el proyecto de ley, haciendo tránsito a cosa juzgada constitucional; (v) es participativo, en la medida que cualquier ciudadano podrá intervenir en el asunto para defenderlo o impugnarlo; y (vi) es previo, al implicar la revisión anticipada sobre la constitucionalidad del proyecto” (CC-100-19).
Esto significa que la pretensión principal de las accionantes, referente a que se ordene a las Registradurías accionadas inaplicar la cuota de género prevista en la Ley Estatutaria, resulta improcedente, en tanto el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional otorga a las decisiones amparadas por ella, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, lo cual impide a los funcionarios judiciales su desconocimiento.
6. De otra parte, se tiene que la Registraduría Nacional del Estado Civil, en cumplimiento de las funciones específicas asignadas en el estatuto de ciudadanía juvenil, mediante Resolución 4923 del 29 de mayo de 2021, reglamentó el procedimiento de inscripción de las listas de jóvenes independientes para las elecciones de Consejos Locales y Municipales de Juventud a realizarse el 28 de noviembre de 2021. En lo referente a la cuota de género, fijó las siguientes pautas, que coinciden con las previstas en la ley estatutaria:
ARTÍCULO 4. SOLICITUD, REQUISITOS Y PROCEDIMIENTO PARA EL REGISTRO DE LOS COMITÉS INSCRIPTORES DE LAS CANDIDATURAS DE LISTAS DE JÓVENES INDEPENDIENTES. Para iniciar el proceso del registro en la plataforma los integrantes del comité inscriptor, deberán aceptar el compromiso de cumplir con las disposiciones del Ministerio de Salud y Protección Social, contenidas en las resoluciones citadas en la parte considerativa de la presente resolución.
(…) 7. Las listas que se inscriban para la elección de los Consejos Municipales y Locales de Juventud deberán conformarse de forma alterna entre los géneros de tal manera que dos candidatos del mismo género no queden en orden consecutivo en una lista, atendiendo los principios de paridad, igualdad y universalidad de género.” (Negrilla por la Sala)
Por manera que, el reclamo de las demandantes respecto a que se inaplique el artículo 4º numeral 7º de la Resolución 4923 del 29 de mayo de 2021, resulta igualmente improcedente, de una parte, por tratarse de una norma que recoge literalmente el mandato de la ley estatutaria, y de otra, por tratarse de un acto administrativo de naturaleza general, impersonal y abstracto, contra el cual puede ejercerse el medio de control de la simple nulidad, en cualquier tiempo, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
7. La actuación también informa que las accionantes, el día que expiraba el plazo para inscribir las listas de jóvenes independientes para participar en las elecciones de los Consejos Municipales de Juventudes (28 de julio de 2021), presentaron solicitudes ante cada una de las registradurías de sus municipios, tendientes a que les permitieran inscribir sus listas según la conformación definida por ellas, estando a la espera de que esas entidades resuelvan sus planteamientos.
En consecuencia, si las determinaciones que lleguen a adoptar las registradurías accionadas, resultan adversas a los intereses de las tutelantes, estas aún contarían con la posibilidad de ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que sea el juez natural quien evalué la inconformidad presentada en este escenario constitucional.
Dentro de dicho trámite, en los términos y condiciones de los artículos 229 y s.s. del CPACA en armonía con lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la parte demandante, en cualquier momento o estado del proceso, puede solicitar las medidas cautelares que estime necesarias, ya sean ordinarias o de urgencia1, cuya finalidad está precisamente orientada a evitar el perjuicio inmediato o irremediable que pueda generar la decisión de la administración que se cuestiona2. Así lo ha destacado el Consejo de Estado3 y la Corte Constitucional4, en diferentes pronunciamientos.
En las anotadas condiciones, la viabilidad de la demanda de tutela se descarta incluso como mecanismo transitorio, al tener las medidas cautelares dispuestas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los mismos efectos que se pretenden en este escenario constitucional.
Se confirmará, por tanto, la decisión impugnada.
Por lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA Nº 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
R E S U E L V E:
PRIMERO. Confirmar el fallo impugnado.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. REMITIR el proceso a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 ibidem.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FABIO OSPITIA GARZÓN
LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA
Aclara voto
HUGO QUINTERO BERNATE
NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA
Secretaria
1 Artículo 234 CPACA. “MEDIDAS CAUTELARES DE URGENCIA. Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior. Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete”
2 Artículo 229 Ley 1437 de 2011 “PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento…”
3 Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sub Sección A. CP: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN. sentencia de 29 de agosto de 2013, radicado No. 11001-03-25-000-2012-00491-00 (1973-12).
4 Cfr. Corte Constitucional sentencia Rad. SU355-2015 de 11 de junio de 2015.