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Jaime Humberto Moreno Acero
Magistrado ponente
STP8437-2019
Radicación n° 104917
Acta 153A
Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019).
Asunto
Decide la Sala la impugnación interpuesta por la Clínica Santa Cruz de la Loma S.A., frente al fallo proferido el 2 de mayo de 2019 por la Sala Penal del Tribunal Superior de San Gil, que declaró improcedente la dispensa constitucional del derecho fundamental al debido proceso, defensa y contradicción, presuntamente vulnerados por la Superintendencia Nacional de Salud, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Procuraduría Provincial de San Gil, la Administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), MEDIMAS E.P.S. S.A.S. y SALUDCOOP E.P.S. en liquidación.
Hechos y Fundamentos de la Acción
Los sucesos que motivaron la solicitud de amparo constitucional y las pretensiones de la interesada fueron reseñados por la Sala Penal del Tribunal Superior de San Gil, de la forma como sigue:
(…)
Luego de indicar el objeto social que aparece en el certificado de existencia y representación legal de la mencionda entidad y de hacer alusión a los contratos que con ocasión de dicho objeto se han celebrado, como son los Contratos No. DC-1614-2017 y DC-0654-2017, al igual que los OTRO SI que fueron realizados respecto de cada uno de estos, transcribiendo apartes de los mismos, se refirió al contenido contrato No DC-1618-2017, para enseguida señalar que la Superintendencia Nacional de Salud, en cumplimiento de sus atribuciones de inspección, vigilancia y control, emitió mediante resolución No. 005163 del 19 de octubre de 2017, la medida preventiva de vigilancia especial a MEDIMAS EPS S.A.S. de conformidad con lo establecida en el numeral 1 del artículo 113 del Estatuto orgánico del Sistema Financiero por el término de 6 meses, el cual fue prorrogado mediante resolución No. 004770 del 19 de abril de 2018.
Agrega que el 5 de marzo de 2019, la Procuraduría General de la Nación a través del Grupo Elite Anticorrupción emitió comunicación de fecha 5 de marzo de 2019 requiriendo la adopción de las medidas necesarias para que MEDIMAS EPS S.A.S. se abstuviera de realizar pagos de anticipos con los recursos de la salud, específicamente con los dineros parafiscales provenientes de la Unidad de Pago por Capitación –UPC, a las instituciones prestadoras de servicios de salud con las cuales ha celebrado contrato de prestación de servicios médicos y que ostentan la calidad de accionistas de la sociedad PRESTNEWCO, a su vez, accionista única de MEDIMAS EPS S.A.S., añadiendo que la solicitud de abstención de pago mencionada se emite por cuanto los montos mensuales, al parecer superan la real capacidad de prestación del servicio, según se desprende de la información aportada en la queja disciplinaria.
Aduce que la Clínica Santa Cruz de la Loma no hace parte de MEDIMAS EPS como una asociada de la misma o como integrante del grupo MEDIMAS, sino como una IPS contratada por MEDIMAS EPS, para la prestación del servicio de salud, en la modalidad de urgencias y consulta externa en medicina general y especializada, en laboratorio y RX, entre otros servicios.
Resalta que el 10 de abril de 2019, se enteró por medios de comunicación (televisión), que la Superintendencia Nacional de Salud emitió la Resolución No. 004344 de la misma fecha citada mediante la cual se ordenó la cesación provisional de acciones que ponen en riesgo el destino de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud por parte de MEDIMAS EPS y en consecuencia el giro directo autorizado a las entidades que están vinculadas económicamente con la EPS SALUDCOOP tanto directa como indirectamente, como es el caso de la Clínica Santa Cruz de la Loma, hasta tanto el Contralor designado certifique que los valores facturados corresponden a servicios y suministros efectivamente prestados y de acuerdo con las condiciones de los contratos legalmente establecidos. Así mismo ordenó al ADRES no realizar el giro directo autorizado por MEDIMAS EPS hasta que no se cumpliera con ciertas condiciones.
Señala que con la orden emanada por la SUPERSALUD, consistente en suspender los giros de MEDIMAS EPS a la Clínica Santa Cruz de la Loma, en virtud del contrato de prestación de servicios de salud que entre las partes está legalmente suscrito se vulneran y ponen en peligro derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción, toda vez que a su juicio se ha impuesto a la Clínica una carga que no debía soportar, sin que se hubiese respetado el debido proceso por cuanto en ningún momento se le notificó de la decisión tomada, ni se le dio la oportunidad de defenderse u oponerse a la medida emitida por la Superintendencia Nacional de Salud.
(…)
Agrega que con el déficit financiero que implica para la clínica la suspensión del giro directo proveniente de la ADRES por los servicios prestados en salud para los usuarios afiliados de MEDIMAS EPS S.A.S. eventualmente estarían forzados al incumplimiento de las obligaciones propias de la institución necesarias para el funcionamiento de la misma, añadiendo que eso también conllevaría la vulneración de derechos del personal vinculado con la institución de forma directa o indirecta, al igual que generaría una emergencia social en salud por la cantidad de pacientes que a diario se atienden, al igual que la suspensión de contratos de trabajo de las 117 personas que se encuentran vinculadas a la Clínica en forma directa y de 26 contratistas más vinculados por prestación de servicios, advirtiendo que sin recursos la entidad tendría que cerrarse.
(…)
Solicita que como consecuencia de la prosperidad del amparo, se ordene:
“ (…) a la Superintendencia Nacional de Salud, REVOCAR y Corregir el ítem No. 37 del parágrafo segundo, del artículo primero de la Resolución No. 004344 del 10 de abril de 2019, eliminando y/o excluyendo de la lista de las IPSs vinculadas con MEDIMAS EPS, a la CLÍNICA SANTA CRUZ DE LA LOMA S.A. (…)”.
“(…) a la Superintendencia Nacional de Salud, REVOCAR la orden de SUSPENSIÓN de los giros directos a la CLÍNICA SANTA CRUZ DE LA LOMA DE SAN GIL S.A., a través del ADRES”.
Subsidiariamente, ordenar:
“(…) a la Superintendencia Nacional de Salud HOMOLOGAR de manera definitiva la orden de suspensión de giros directos a la CLIÍNICA SANTA CRUZ DE LA LOMA DE SAN GIL S.A. a través de ADRES, permitiendo el giro de recursos económicos y suficientes con destino a la CLÍNICA SANTA CRUZ DE LA LOMA DE SAN GIL S.A. en virtud de los servicios en salud que presta MEDIMAS EPS, para suplir las necesidades básicas de esta institución, como son pago de nómina, seguridad social, pago de prestaciones sociales, pago de servicios públicos, pagos de arriendos, pago de suministros y medicamentos dirigidos al servicio de urgencias y hospitalización, para que de esta manera, no se afecten y vulneren los derechos fundamentales de nuestros trabajadores y de los usuarios de la salud”.
“(…) a la SUPERSALUD no afectarla orden de giro de dineros que se hubiesen destinado por MEDIMAS EPS S.A.S. con anterioridad a la expedición de la Resolución No. 4344 del 10 de abril de 2019, ya que el último giro directo recibido de la ADRES se realizó el 15 de marzo de 2019”.
Fallo Recurrido
La Sala Penal del Tribunal Superior de San Gil, mediante la sentencia referenciada, declaró la improcedencia de la protección constitucional invocada, al estimar que la interesada (i) no está legitimada para abogar por derechos ajenos, tales como sus trabajadores o personas vinculadas a través de contrato de prestación de servicios, pues carece de poder especial para ello, sumado a que no es un profesional del derecho; (ii) cuenta con la posibilidad de acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, para controvertir la resolución por la cual protesta; y (iii) no demostró la existencia de un perjuicio irremediable.
Impugnación
Fue presentada por la parte actora, quien insistió en los argumentos que nutrieron el libelo introductorio y enfatizó en que, a pesar de no ser abogada, puede procurar por la protección de garantías superiores de terceros, dado la existencia de un daño irreparable en este caso, por la insostenibilidad económica de la Clínica Santa Cruz de la Loma S.A., ocasionada por la Resolución 4344 de 10 de abril de 2019, emitida por la Supersalud.
Consideraciones
Conforme lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, es competente la Corporación para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en tanto lo es en relación con la sentencia de tutela adoptada en primera instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior de San Gil, al ser su superior funcional.
En el presente asunto, se advierte la existencia de dos problemas jurídicos a resolver:
El primero, consistente a determinar si el A quo constitucional acertó o no al disponer que la Clínica Santa Cruz de la Loma S.A., carece de legitimación en la causa por activa para abogar por derechos ajenos, pese a que la Resolución 4344 de 10 de abril de 2019, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, aparentemente afecta los derechos al mínimo vital, trabajo y salud de sus empleados, usuarios y contratistas.
El segundo, relacionado con establecer si el mencionado cuerpo colegiado erró o no al definir que la Clínica Santa Cruz de la Loma S.A., cuenta con la posibilidad de acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, para controvertir el referido acto administrativo, a efectos de que continúe con la recepción de dineros girados por la prestación de servicios médicos y hospitalarios a MEDIMAS EPS.
En orden a resolver la problemática inicial, debe precisarse que la solicitud de amparo carece de formalidad cuando se trata de invocar la protección a los derechos fundamentales propios y presuntamente vulnerados. Sin embargo, la situación varía ostensiblemente ante determinadas circunstancias, esto es, cuando se actúa a nombre de otro, como ocurre justamente en el presente caso, pues, en ese evento convergen ciertas exigencias indispensables que se demandan para habilitar su accionar.
Para el efecto, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 señala:
Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.
De la lectura de la citada disposición normativa se puede establecer que:
La normatividad solamente legitima para que interponga la acción de amparo a la «persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales», quien puede hacerlo de manera directa o por medio de representante, bien que éste sea judicial o un agente oficioso.
Si se trata de representante judicial, que obviamente ha de ser un abogado, surge la obligación de demostrar la existencia del correspondiente mandato, el que no se evidencia en el presente asunto, en la medida en que por tratarse de libertades constitucionales se requiere de poder especial, por lo que no resulta válido ni admisible que la Clínica Santa Cruz de la Loma S.A. se limite a manifestar que sus agenciados «hacen parte de la misma» por estar «vinculados con la institución».
En el evento que se actúe como representante voluntario, además de exteriorizar tal circunstancia en la solicitud, debe acreditarse la indefensión del titular de las facultades cuya protección se solicita, lo que tampoco se advierte en este caso, pues, por el hecho que los supuestos afectados (trabajadores, usuarios y contratistas) se hallen en una presunta situación de vulnerabilidad no puede considerarse -automáticamente- como una circunstancia que los prive totalmente de la posibilidad de pedir el restablecimiento de sus prerrogativas por esta vía, bien sea directamente, otorgando poder a un abogado ora acudiendo a la Defensoría del Pueblo.
En este sentido, teniendo en cuenta que, por regla general, el único autorizado para interponer esta clase de demandas es el titular de la garantía constitucional, no se puede permitir que «(…) cualquier persona presente el amparo sin importar su interés o legitimidad frente al desenvolvimiento del derecho fundamental de otro, [pues ello] conllevaría al desconocimiento de la personalidad jurídica, la autonomía de la voluntad, la intimidad, el libre desarrollo de la personalidad (arts. 14 a 16 C.P.) y las libertades de éste (arts. 18 y 28 C.P.)». (CC T-565-2003 y CC T-542-2006).
Es así como la Sala comparte el criterio del Tribunal A quo, consistente en que la Clínica Santa Cruz de la Loma S.A. no debe ser tenida en cuenta como agente oficiosa de aquellos (empleados, usuarios y contratistas), dado que esa situación de presunta vulnerabilidad no constituye por sí mismo sustento suficiente para justificar la protección de garantías ajenas (CC T-614-2012).
Se itera que la Clínica Santa Cruz de la Loma S.A. carece del poder especial de dichas personas para la presentación de esta acción de tutela, quienes serían los directamente lesionados por la conducta que cuestiona la libelista, como sujetos que supuestamente son afectados por la Resolución 4344 de 2019, emitida por la Supersalud.
Además, si lo que pretende la memorialista es demostrar su legitimidad, como representante voluntaria de esos ciudadanos, debe decirse que la razón que alega como sustento de ello no sugiere que los mismos realmente se encuentren incapacitados para acudir ante un juez e interponer una acción de tutela o pronunciarse sobre el obrar de aquella entidad oficial, que aparentemente los está afectando.
Concluye la Sala, entonces, que la interesada promovió la petición de amparo para la defensa de derechos fundamentales de los que no es titular, sin tener poder especial para ello, como tampoco se le podría aceptar que lo hiciere como agente oficioso, por lo que en esas condiciones lo procedente es declarar la falta de legitimación en la causa por activa en cuanto a este tópico, tal y como lo decidió el Tribunal.
Frente al segundo problema jurídico, esta Sala de Decisión de Tutelas ha sido reiterativa en señalar que, en virtud del requisito de la subsidiariedad de la acción de amparo, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser, en principio, definidos por las vías ordinarias y extraordinarias -administrativas o jurisdiccionales- y sólo ante la ausencia de dichos senderos o cuando ellos no son idóneos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la demanda de tutela (CSJ STP6150-2018, 10 May. 2018, radicado 98097, reiterado en CSJ STP7186-2018, 31 May. 2018, radicado 98465).
En efecto, el carácter residual de este diligenciamiento impone al interesado desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los recursos de defensa ofrecidos por el ordenamiento jurídico, en aras de obtener la protección de sus garantías fundamentales (CC T-480-2011).
Así las cosas, el reclamo de la demandante resulta improcedente, conforme lo estableció el A quo constitucional, pues es notoria la falta de subsidiariedad del presente trámite, si se tiene en cuenta que la queja planteada puede ventilarse a través del medio de control de la simple nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, con la posibilidad de solicitar medidas cautelares contra la referida decisión, con base en lo previsto en los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 20111, y que en virtud del canon 233 ejusdem pueden resolverse, incluso, desde la admisión de la demanda, de acuerdo con el numeral 2º, literal d), del precepto 164 ibídem.
Recuérdese que en los procesos declarativos que se adelantan en la mencionada jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte, debidamente sustentada, el Juez o Magistrado podrá decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, siendo, una de ellas, la suspensión provisional del acto administrativo cuestionado, conforme lo establecido en los numerales 1º y 3º del artículo 230 del referido estatuto adjetivo, petición que debe ser resuelta dentro del término máximo de quince (15) días, tal y como lo preceptúa el artículo 233 de la misma obra.
Sin embargo, el CPACA fue aún más allá y consagró las llamadas medidas cautelares de urgencia, previendo para ellas un trámite expedito y muy ágil, en los términos del precepto 234:
Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior. Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete.
Entonces, existen en el ordenamiento jurídico, en el ámbito contencioso administrativo, instrumentos de defensa judicial eficaces, expeditos e idóneos para resolver la controversia planteada y obtener lo que por vía de amparo constitucional se pretende, específicamente a través del medio de control de la simple nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, instancia donde, además, se itera, se cuenta con la posibilidad de solicitar la adopción de medidas cautelares urgentes o preventivas, en un término menor, incluso, que el dispuesto en la Constitución Política para la definición de las solicitudes de amparo.
Por intermedio de aquella herramienta, que se ofrece adecuada (CC SU-355-2015), puede la Clínica Santa Cruz de la Loma S.A. esgrimir las argumentaciones que a su elección intentan plantear por este sendero y propiciar un pronunciamiento, sin que sea procedente que se proponga al interior de este trámite constitucional, en aras de que se revoque la Resolución nº. 4344 de 10 de abril de 2019, emitida por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante el cual impidió el giro directo de recursos económicos que se hacen a través del ADRES, a dicha compañía.
En consecuencia, se confirmará el amparo solicitado, máxime cuando no está demostrada la presencia de algún perjuicio irremediable, conforme a sus características de inminencia, urgencia, gravedad y necesidad (CC T-225-1993, reiterados en CC T SU-617-2013 y CC T-030-2015), que permita la intromisión del juez constitucional en este evento, pues las afirmaciones de la accionante carecen de respaldo probatorio, tal y como lo sostuvo el Tribunal A quo.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas Nº 3 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
Resuelve
Primero: Confirmar el fallo impugnado.
Segundo: Remitir el expediente, luego de ejecutoriada esta decisión, a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
Notifíquese y cúmplase,
Jaime Humberto Moreno Acero
Eyder Patiño Cabrera
Luis Guillermo Salazar Otero
Nubia Yolanda Nova García
Secretaria
1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).