Asistente Jurídico Inteligente
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DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN
Magistrado ponente
STP1611-2021
Radicación n° 114502
Acta 26.
Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021).
ASUNTO
Decide la Corte la impugnación presentada por MEDIMÁS EPS S.A. -vinculada como tercero con interés legítimo para intervenir-, contra el fallo proferido el 10 de diciembre de 2020, por la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por MAYRA ALEJANDRA GIRALDO BALANTA en protección de las garantías al trabajo, al mínimo vital, a la igualdad y a la salud, presuntamente vulnerados por la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y la Protección Social, la Presidencia de la República y la Defensoría del Pueblo, trámite al que fue vinculada la entidad promotora de salud impugnante.
HECHOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN
Los sucesos y pretensiones fueron reseñados por la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín de la siguiente manera:
Inicialmente en su escrito de tutela, la señora Maira Alejandra Giraldo Balanta hace una contextualización del estado de emergencia sanitaria declarado por el Gobierno Nacional con ocasión de la pandemia del COVID-19, advirtiendo que, en virtud de las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, el Gobierno procedió a expedir diferentes disposiciones tendientes a proteger el empleo y la actividad productiva.
Luego de hacer referencia a hechos de corrupción presentados al interior de la Superintendencia de Salud, señala la accionante que pese a las órdenes dictadas por el Gobierno Nacional sobre la necesidad de garantizar los empleos de los colombianos, mediante Resolución No. 12877 del 12 de noviembre de 2020, el Superintendente Nacional de Salud decidió revocar parcialmente la autorización de funcionamiento de MEDIMAS EPS S.A.S. en los departamentos de Antioquia, Nariño, Santander y Valle del Cauca, decisión a la que se opuso MEDIMAS.
Informa que labora para la IPS Especialistas Médicos Asociados de Antioquia, EMMA, la cual tiene contrato de prestación de servicios en salud en primer nivel con la EPS MEDIMAS, aclarando que hasta el momento la IPS ha cumplido con las obligaciones laborales de sus trabajadores. Agrega que vive con su pareja sentimental con quien comparte los gastos del hogar, siendo responsable de sus erogaciones personales y las de su señora madre, por lo que necesariamente requiere de su empleo.
Estima que, en su caso, se presenta un perjuicio irremediable en tanto es claro que la EPS tendrá que afectar la nómina y terminar los vínculos laborales con todos los trabajadores directos de la entidad, aproximadamente 700 trabajadores, a lo que se suman los trabajadores indirectos de las empresas prestadoras de los servicios de salud que dependen de la contratación con la EPS, entre ellas, la IPS con quien tiene su relación laboral. Advierte que las fuentes de financiación del sistema general de seguridad social en salud y su estructura misma no permiten que en los lugares donde una EPS no cuente con habilitación, existan empleos u obligaciones laborales que se sufraguen con los recursos de la salud, ante la carencia de una relación de causalidad.
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Finalmente, advierte que la Defensoría del Pueblo debería ser la primera entidad en manifestarse y velar por los derechos de los usuarios y de los trabajadores que se ven seriamente afectados con la decisión cuestionada.
2.2. Las pretensiones
Al considerar que con la anterior actuación se vulneran sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la igualdad y a la salud, la señora Maira Alejandra Giraldo Balanta pretende que se disponga la suspensión inmediata de la ejecución de la Resolución No. 12877 del 12 de noviembre de 2020, hasta tanto se supere la actual emergencia económica y sanitaria o hasta que la jurisdicción de lo contencioso administrativo decida sobre una eventual solicitud de suspensión provisional del acto administrativo.
DEL FALLO RECURRIDO
La Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, mediante fallo del 1 de diciembre de 2020 declaró improcedente el amparo por no cumplirse el presupuesto de subsidiariedad. En concreto, por existir mecanismo de defensa judicial idóneo, esto es, la acción de nulidad y/o de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, donde puede solicitar como medida cautelar la suspensión del acto administrativo.
Estimó no probada la existencia de perjuicios irremediables que tornaran necesaria la intervención del juez de tutela, pues, la eventual pérdida del trabajo no era una situación actual, sino contingente y depende de variables que podían ser conjuradas individual o institucionalmente.
Sumado a que, la decisión de revocatoria de la autorización de funcionamiento de MEDIMAS no encuadraría en las causales para la suspensión o terminación del contrato laboral.
Tampoco advirtió la causación de algún perjuicio irremediable para los usuarios de la EPS MEDIMAS, como se anunciaba en la demanda de tutela, dado que, dentro de las reglas y órdenes contenidas en la Resolución 12877 de 2020, la Superintendencia Nacional de Salud dispuso el traslado de los afiliados a aquellas EPS que no se encuentren con medida de restricción de afiliación, garantizando así su derecho a la salud.
Descartó la afectación del derecho a la igualdad, pues no se acreditó que la actora haya recibido un trato diferente por parte de la accionada.
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DE LA IMPUGNACIÓN
MEDIMÁS EPS S.A., fundó el disenso en que, la pretensión era que la acción de tutela fungiera como mecanismo transitorio para evitar perjuicios irremediables y si bien para la fecha de interposición de la acción de tutela aún no se había generado un despido masivo de empleados, lo cierto es que ello ocurrió el 1 de diciembre de 2020, hecho que precisamente era el que la accionante quería evitar.
De otra parte, refirió que, entre las personas a quienes debió cancelárseles la relación laboral, se encontraban madres cabeza de familia, personas con enfermedades graves y otros revestidas del fuero de estabilidad laboral reforzado como los sindicalizados. Además que, los usuarios serán distribuidos diferentes EPS, lo que vulnera el derecho de libre escogencia de aquéllos.
Indicó que, el procedimiento adelantado por la Superintendencia Nacional de Salud estuvo acompañado de irregularidades procesales y “corrupción”.
Solicitó revocar el fallo de primera instancia y acceder a la pretensión de suspensión de la resolución 12877 de 2020, emitida por la Superintendencia Nacional de Salud hasta que la jurisdicción contenciosa administrativa se pronuncie sobre la legalidad de ese acto administrativo y/o la jurisdicción penal sobre las denuncias promovidas por el Veedor de Salud y la Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia REC VER CIUDADANAS en contra de funcionarios de aquélla entidad.
CONSIDERACIONES
De acuerdo con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, es competente esta Sala para conocer la impugnación presentada contra el fallo emitido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, cuyo superior jerárquico es esta Corporación.
El problema jurídico se contrae a determinar si el A-quo acertó en declarar improcedente el amparo de los derechos al trabajo, al mínimo vital, a la igualdad y a la salud de MAYRA ALEJANDRA GIRALDO BALANTA, presuntamente vulnerados por la Superintendencia Nacional de Salud con la expedición de la Resolución 12877 del 12 de noviembre de 2020, mediante la cual, revocó parcialmente la autorización de funcionamiento de MEDIMAS EPS S.A.S. en los departamentos de Antioquia, Nariño, Santander y Valle del Cauca.
Decisión que tendría efectos en la vinculación laboral de dicha ciudadana con IPS Especialistas Médicos Asociados de Antioquia –EMMA-, pues ésta prestaba servicios de salud principalmente a los usuarios de EPS MEDIMÁS S.A..
Pues bien, se partirá por señalar que MEDIMÁS EPS S.A. fue vinculado al trámite de primera instancia como tercero con interés legítimo para intervenir y que, en dicha condición, intervino y postuló la pretensión de acceder a la solicitud de suspensión del acto administrativo atacado, luego le asiste legitimidad para controvertir la decisión de declaratoria de improcedencia del amparo.
Pues bien, razón asistió al A-quo en declarar improcedente la acción de tutela, pues, para efectos de discutir la legalidad del acto administrativo emitido por la Superintendencia de Salud existen mecanismos de defensa judicial ordinario, en concreto, la acción de nulidad y/o nulidad y restablecimiento del derecho.
Igualmente, tampoco era procedente conceder el amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por cuanto, además de que, tal como concluyó primera instancia, para ese momento no se evidenciaba la concurrencia de daños de esa índole, lo cierto es que, las acciones contenciosas en mención cuentan con una figura autónoma que permite solicitar con la presentación de la demanda la adopción de medidas provisionales cuando se está ante la inminencia ocurrencia de aquéllos.
Esta Corporación, ha sostenido pacíficamente que, cuando el ordenamiento jurídico establece otro mecanismo judicial efectivo de protección, la parte actora debe acreditar que acudió en forma oportuna a aquél para ventilar ante el juez ordinario la posible violación de sus derechos constitucionales fundamentales.
Por lo tanto, se constituye en presupuesto de procedibilidad, el agotamiento de todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial1.
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En este asunto, como pasó de verse, la autoridad llamada a solucionar el problema planteado por la actora es el juez de lo contencioso administrativo, quien previa demanda podrá decretar la nulidad de la resolución cuestionada y así restablecer el derecho; con la posibilidad de solicitar, además, como medida cautelar, la suspensión del mismo, actuación regulada en el artículo 229 y siguientes de la Ley 1437 de 20112 y que en virtud del artículo 233 ejúsdem se puede resolver incluso desde la admisión de la demanda.
Sobre la suspensión provisional, la Corte Constitucional en sentencia CC SU-355-2015, ha señalado:
La Ley 1437 de 2011 estableció en su artículo 231 una regulación diferente en materia de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. Según esa norma podrá tomarse tal decisión cuando (i) se fundamente en la violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en un escrito separado y (ii) cuando dicha infracción surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Prescribe además que (iii) si se pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios es necesario que el solicitante pruebe, al menos sumariamente, su existencia.
En adición a lo anterior, la ley fijó un procedimiento claro con términos específicos para darle trámite a la solicitud de suspensión provisional –en tanto medida cautelar- (art. 233), así como una autorización especial para que la autoridad judicial, destaca la Corte, pueda acoger medidas cautelares de urgencia (art. 234) sin necesidad de agotar el trámite que como regla general se prescribe.
Es claro a partir de la nueva regulación que el acentuado rigor que gobernaba la procedencia de la suspensión provisional en vigencia del anterior Código -al exigirse no solo el planteamiento de la solicitud antes de ser admitida la demanda sino también la constatación de una manifiesta y directa infracción de las normas invocadas-, fue modificado sustancialmente al prescribirse ahora que podrá solicitarse en cualquier momento y que podrá prosperar cuando la violación “surja del análisis del acto demandado” y su confrontación –no directa- con las disposiciones invocadas. Que la violación justificatoria de la suspensión provisional pueda determinarse a partir del “análisis”, indica que la autoridad judicial tiene la competencia para emprender un examen detenido de la situación planteada, identificando todos los elementos relevantes para determinar si ocurrió una infracción normativa. No basta con una aproximación prima facie para afirmar o descartar la vulneración, en tanto el juez debe evaluar con detalle la situación y a partir de ello motivar adecuadamente su determinación.
La mencionada medida precisamente está contemplada para contener el perjuicio inmediato que se pueda presentar con ocasión de la decisión y, por ello, descarta la viabilidad de la demanda constitucional, incluso, como mecanismo de protección transitorio, al guardar identidad en los efectos que se pretenden soportar.
Así las cosas, la Sala encuentra que no es de su competencia considerar las inconformidades planteadas en el amparo constitucional, pues ello sería tanto como conocer el fondo del asunto y asumir funciones que no le está permitido conocer frente a la legalidad del cuestionado acto administrativo.
En el anterior contexto, se confirmará el fallo de primera instancia.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Decisión de Tutelas No. 3, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero: Confirmar el fallo emitido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, por las razones contenidas en esta decisión.
Segundo: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese y cúmplase.
DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN
GERSON CHAVERRA CASTRO
EYDER PATIÑO CABRERA
Martha Liliana Triana Suárez
ecretaria (e)
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1 Ver Corte Constitucional. Sentencias C-590 del 8 de junio de 2005 y T-332 del 4 de mayo de 2006. CSJ STP Rad. No. 31.781, 32.327, 36.728, 38.650, 40.408,41.642, 41.805, 49.752, 50.399, 50.765, 53.544, 54.762, 57.583, 59.354, 60.917, 61.515, 62.691, 63.252, 64.107, 65.086, 66.996, 67.145, 68.727, 69.938 y 70.488.
2 Nuevo Código Contencioso Administrativo.