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PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR
Magistrada Ponente
STP636-2018
Radicación N.º 94657
Acta 15
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de enero de dos mil dieciocho (2018).
VISTOS
Subsanada la irregularidad advertida por la Sala1, se pronuncia sobre las impugnaciones formuladas por el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO y el DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, contra el fallo proferido el 22 de noviembre de 2017 por la SALA PENAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ, mediante el cual tuteló los derechos fundamentales de NATALIA ABRIL BONILLA en la demanda formulada contra las entidades recurrentes y la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, ante la presunta vulneración de sus derechos fundamentales. Al trámite fueron vinculados los MINISTERIOS DE VIVIENDA y AGRICULTURA.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS
Así los expuso el Tribunal a quo:
La ciudadana NATALIA ABRIL BONILLA reseña que el 5 de junio de 2017, radicó un escrito en ejercicio del derecho fundamental de petición ante el Departamento Nacional de Planeación. En él solicitó información acerca del Programa Presidencial para la Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial en los períodos comprendidos desde 1997, hasta 2000, al igual que de 2000 en adelante; como también, del Programa para la Formalización de la Propiedad Rural creado mediante la Resolución 452 de 2010.
Al respecto señala, de otra parte, que la entidad aludida le comunicó, el 9 de junio de 2017, que su requerimiento sería contestado a más tardar el 19 de julio siguiente. No obstante, le aclaró también, que en lo relativo al Programa para la Formalización Rural establecido en la Resolución de 452 de 2010 antes referida, le había corrido traslado a la Agencia Nacional de Tierras, por ésta ser la autoridad que asumió la ejecución del mencionado proyecto a partir de la expedición del Decreto 2636 de 2015.
La accionante explica que el 13 de julio de 2017, la primera de las instituciones relacionadas respondió de manera parcial sus inquietudes. Ello, porque en lo atinente al Programa Presidencial para la Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial del periodo de 1997 a 2000, no emitió pronunciamiento sobre las preguntas 3 a 7, además de que abordó de manera superficial la consignada en el numeral 1.
Alega en forma adicional, que tratándose del plan iniciado en el año 2000, la entidad se limitó a plantear una información incompleta y a correr traslado del asunto al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo para que adicionara el pronunciamiento emitido. Igualmente, en lo relacionado con el tercer punto de su escrito petitorio, aduce que la Agencia Nacional de Tierras ni siquiera ha realizado alguna actuación.
De conformidad con lo expuesto, la nombrada ABRIL BONILLA acusa la violación del derecho de petición. En consecuencia, en su protección pretende que en sede de tutela se ordene al Departamento Nacional de Planeación brindarle respuesta a las inquietudes referidas al Programa Presidencial para la Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial del periodo comprendido de 1997 a 2000; como también, que se conmine al Ministerio de Comercio Industria y Turismo para que conteste los interrogantes por los cuales la primera autoridad aludida le corrió el traslado respectivo.
Así mismo, que se requiera a la Agencia Nacional de Tierras para que suministre información sobre las cuestiones relativas al Programa de Formalización de Propiedad Rural creado mediante la Resolución 452 de 2010. Y por último, que en el evento de que no le sean remitidas las respuestas en el perentorio término de 48 horas, se efectúen los trámites pertinentes para el inicio del proceso disciplinario contra los funcionarios encargados de realizar esa labor.
EL FALLO IMPUGNADO
Dada la complejidad de la petición que NATALIA ABRIL BONILLA formuló ante las autoridades demandadas, el Tribunal la dividió en tres aspectos esenciales.
En cuanto al primero, relacionado con el «Programa Presidencial para la Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial correspondiente al período de 1997 a 2000», advirtió que el punto 1 de la solicitud fue resuelto cabalmente pero no sucedió igual con las preguntas 2 a 7 del escrito, que fueron resueltas de manera «deficiente» y por ende, configuraron la vulneración del derecho de petición.
Referente al segundo de los tópicos, es decir, «Del Programa Presidencial para la Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial correspondiente al período de 2000 a su finalización», explicó que el Departamento Nacional de Planeación tampoco abordó debidamente las preguntas contenidas en los numerales 2 a 7 de la solicitud, pero le precisó a la libelista que el competente para resolver los interrogantes era el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, a quien le corrió traslado.
Añadió el a quo, que si bien el Ministerio de Comercio afirmó dentro del trámite que no tenía competencia para pronunciarse, «prescindió indicar cuál era y, adicionalmente… remitir la solicitud al funcionario competente para su resolución». Advirtió materializada, por esa razón, la afectación del derecho de petición.
El tercer eje de la decisión, relacionado con «el Programa de Formalización de la Propiedad Rural Creado mediante la Resolución 452 de 2010» también derivó en la vulneración de las garantías de la peticionaria, pues «las demandadas ni siquiera se refirieron a ella», particularmente, la Agencia Nacional de Tierras, que tiene a cargo su ejecución.
Por esas razones, advirtió que no había sido resuelto debidamente el derecho fundamental de petición formulado por la demandante y dispuso, en consecuencia:
1. TUTELAR el derecho fundamental de petición del cual es titular la ciudadana NATALIA ABRIL BONILLA. En consecuencia, en su protección se imparten las siguientes órdenes:
(i) Al Director Nacional de Planeación y al Director de la Agencia Nacional de Tierras, que en el marco de sus competencia (sic) y dentro de los 5 días siguientes a la notificación de esta providencia, en forma directa o por conducto del funcionario que designen para dicho efecto, brinden respuesta de fondo, completa y congruente a las preguntas 2 a 7 consignadas en el memorial que la nombrada radicó el 5 de junio de 2017, relacionadas con el Programa Presidencial para la Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial correspondiente al período comprendido de 1997 al año 2000.
(ii) Al Director de la Agencia Nacional de tierras y a la Ministra de Comercio, Industria y Turismo, doctora María Lorena Gutiérrez Botero, en el marco de sus competencia (sic) y dentro de los 5 días siguientes a la notificación de esta providencia, brinden respuesta de fondo frente a las preguntas 1 a 7 consignadas en el memorial que la nombrada accionante radicó el 5 de junio de 2017 y del que le fue corrido traslado a la segunda de las dependencias del Estado el 13 de julio siguiente. Ellas están relacionadas con el Programa Presidencial para la Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial, que inició en el año 2000.
(iii) Al Director de la Agencia Nacional de Tierras que directamente o por conducto del funcionario que designe para dicho efecto y, dentro de los 5 días siguientes a la notificación de esta providencia, brinde respuesta de fondo a las preguntas 1 a 7 consignadas en el escrito petitorio de la accionante del 5 de junio de 2017, relacionadas con el Programa de Formalización de la Propiedad Rural creado mediante la Resolución 452 de 2010.
LAS IMPUGNACIONES
1. Del Departamento Nacional de Planeación.
Señala que mediante oficio del 9 de junio de 2017 le informó a la accionante que, en relación con los puntos 1 y 2 de su petición le daría respuesta el 19 de julio del mismo año.
Agrega, frente al tema 3º, que carecía de competencia y por ende, dio traslado del escrito a la Agencia Nacional de Tierras, de lo cual informó a la peticionaria.
Dice también, que le suministró a ABRIL BONILLA la información con la que contaba y que era el extinto Ministerio de Desarrollo Económico el gestor del programa de la titulación predial por lo cual, al haberse fusionado esa cartera y asumir sus funciones el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a esa entidad le dio traslado de la petición.
Señala, entonces, que carece de competencia para cumplir el fallo de tutela, porque sus facultades, en punto del programa sobre el cual pidió información la accionante, «se limitan al financiamiento del mismo» y por ende, se configura una carencia actual de objeto al haber contestado la petición en lo que es del ámbito de su competencia.
Pide, en esas condiciones, que se revoque el numeral 1º del fallo impugnado en el sentido de disponer que no se ordene al DNP contestar una petición que ya fue resuelta «de fondo y de forma congruente en la oportunidad legal».
2. Del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Advierte, en primer término, que NATALIA ABRIL BONILLA formuló otra demanda de tutela que en la actualidad se encuentra en turno, en la Sala de Casación Laboral, pendiente de ser resuelta.
Acto seguido, indica que la petición de la accionante, en punto de obtener información sobre el Programa Presidencial para la formalización de la propiedad dentro del período 1997 – 2000, es de competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, entidad en cabeza de quien quedó el manejo de esos temas.
Añade que recibió la petición formulada por la accionante, pero le corrió traslado inmediato, el 25 de julio de 2017, al Ministerio de Vivienda y pide, por las razones expuestas, que se le desvincule del trámite.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. De conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 20152, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia es competente para resolver las impugnaciones instauradas contra el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá.
2. En el presente caso, NATALIA ABRIL BONILLA acudió a la vía tutelar, porque en su criterio, el Departamento Nacional de Planeación no respondió cabalmente el derecho de petición que le había formulado.
Concluyó el Tribunal a quo, que tanto esa entidad, como la Agencia Nacional de Tierras y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, vulneraron los derechos de la accionante porque, en efecto, no resolvieron la petición formulada bajo las condiciones que pacíficamente ha ido consolidando la jurisprudencia constitucional.
Pues bien, en decisiones T-086/15, T-332/15 y T-138/17, entre otras, la Corte Constitucional ha expuesto que el derecho de petición se vulnera cuando la respuesta de la autoridad carece de cualquiera de las siguientes condiciones: «(i) debe ser concedida de manera pronta y oportuna dentro del término legal; (ii) su contenido debe dar una solución de fondo y acorde con las cargas de claridad, efectividad, suficiencia y congruencia; y (iii) la decisión que se adopte debe ser puesta en conocimiento del interesado con prontitud».
En su escrito petitorio, NATALIA ABRIL CONTRERAS planteó siete interrogantes sobre el programa presidencial de “Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial”, en el período 1997 – 2000 y desde su reestructuración (año 2000) hasta el 2007, cuando culminó. También solicitó información sobre el “Programa de Formalización de la Propiedad Rural”, creado mediante resolución 452 de 2010.
2.1. En ejercicio del derecho de contradicción, el Departamento Nacional de Planeación informó, que la documentación relacionada con el “Programa de Formalización de la Propiedad Rural” había sido enviada, por competencia, a la Agencia Nacional de Tierras y que enteró de ello a la accionante.
Agregó, que de los aspectos contenidos en el tema 1º (programa presidencial de “Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial”, período 1997 – 2000), contestó los interrogantes sobre los cuales tenía competencia (numerales 1 y 3). Del tema 2º (programa presidencial de “Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial”, año 2000 hasta su culminación), absolvió el primer interrogante y además:
… no se obtuvo información sobre los municipios en los que se desarrolló el programa y en atención a que las funciones asignadas al Programa de Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial fueron asumidas por el Ministerio de Desarrollo Económico, de conformidad con lo establecido por el Decreto 821 de 2000, y posteriormente mediante la Ley 790 de 2002, se fusionó el Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Desarrollo Económico y se conformó el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo el cual asumió las funciones de los dos anteriores, procedimos a remitirle su petición al citado Ministerio, por considerar que era esa la entidad competente para complementar el trámite de la solicitud.3
Es decir, el DNP le explicó a NATALIA ABRIL BONILLA las razones por las cuales no estaba dentro de su ámbito de competencia absolver los demás aspectos de la petición formulada, es decir, las preguntas 2, 4, 5, 6 y 7 del tema 1º (relacionado con la implementación del programa presidencial para la formalización de la propiedad en el período 1997 – 2000), los interrogantes 2 a 7 del tema 2º (atinente al mismo programa, desde el año 2000 hasta su finalización) y el tema 3º (que corresponde al Programa de Formalización de la Propiedad Rural).
En esas condiciones, como la entidad impugnante contestó los puntos a su cargo antes de que se emitiera el fallo de tutela, razón le asiste al advertir que, en el ámbito de sus competencias, se configura la carencia actual de objeto por hecho superado y ello impone modificar el numeral 1º de la parte resolutiva de la decisión impugnada, para excluir de la orden allí dispuesta al Director Nacional de Planeación.
2.2. Como aspecto preliminar, alega el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en la alzada, que ABRIL BONILLA formuló otra demanda de tutela por los mismos hechos.
Al respecto, establece la Sala que la presente actuación no es temeraria, pues el trámite al que se refiere la entidad impugnante (proceso 2017-02382) fue activado en razón de un derecho de petición que formuló la ahora demandante ante el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (entidad que no fue vinculada al presente contradictorio), sobre el cual no ha obtenido respuesta de fondo.
Así las cosas, como no se verifican los elementos para declarar la temeridad en el ejercicio de la acción, es procedente continuar con el análisis a cargo de la Sala.
En ese sentido, la entidad recurrente insiste en que quien debe contestar la petición de la cual le corrió traslado el DNP es el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, afirmación que sustenta en lo previsto en el artículo 4º de la Ley 790 de 2002, en tanto:
… efectivamente al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo le fueron asignadas funciones contenidas en el Decreto 821 de 2000, pero que posteriormente y con ocasión a la Fusión de los Ministerios en concordancia con la Ley 790 de 2002, (Artículo 4º), estos temas, específicamente, el del programa Presidencial para la Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial, quedaron en cabeza del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Es así que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, recibió escrito… remitido por el Subdirector de Producción y Desarrollo Rural, pero inmediatamente fue traslado (sic) por competencia al Viceministerio de Vivienda con el radicado número 2-2017-014464 de fecha 25 de julio de 20174.
Sin embargo, no existe ninguna constancia de que haya enterado de tal situación a la accionante.
Por su parte, el Ministerio de Vivienda manifestó que recibió el traslado de la petición elevada por la libelista y que la contestó el 18 de agosto de 2017, aportando la correspondiente guía de correo certificado.
Sin embargo, al revisar esa contestación, constata la Sala que el Ministerio de Vivienda tampoco absolvió los interrogantes formulados por la accionante. Le informó que «el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no cuenta con la información anteriormente solicitada» y solo obra información sobre el «Programa Nacional de Titulación de predios fiscales urbanos», pero no le indicó de qué manera o ante qué autoridad podría obtener la información necesaria para satisfacer cabalmente su derecho de petición.
2.3. De las pruebas aportadas, se advierte que, mediante oficio del 28 de septiembre de 2017, la Agencia Nacional de Tierras contestó la petición que formuló NATALIA ABRIL BONILLA en lo relacionado con el Programa de Formalización de la Propiedad Rural (tema 3º).
Esa situación impone la revocatoria del numeral 3º de la decisión objeto de impugnación, como quiera que frente a la orden allí dispuesta también se configura la carencia actual de objeto por hecho superado.
No sucede lo mismo frente a las preguntas 2, 4, 5, 6 y 7 del tema 1º (relacionado con la implementación del programa presidencial para la formalización de la propiedad en el período 1997 – 2000) y los interrogantes 2 a 7 del tema 2º (atinente al mismo programa, desde el año 2000 hasta su finalización), sobre los cuales la demandante no ha obtenido ninguna solución.
2.4. Las situaciones descritas en precedencia, imponen la revocatoria parcial y la modificación de las órdenes impartidas en el fallo impugnado, que quedarán así:
(i) Ordenar al Director de la Agencia Nacional de Tierras, al Coordinador del Grupo de Titulación y Saneamiento Predial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que en el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, brinden respuesta de fondo, completa y congruente a las preguntas 2, 4, 5, 6 y 7 consignadas en la petición que NATALIA ABRIL BONILLA formuló, relacionadas con el Programa Presidencial para la Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial, correspondiente al periodo comprendido entre los años 1997 y 2000.
(ii) Ordenar al Director de la Agencia Nacional de Tierras, al Coordinador del Grupo de Titulación y Saneamiento Predial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que en el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, brinden respuesta de fondo, completa y congruente a las preguntas 2 a 7 consignadas en la petición que NATALIA ABRIL BONILLA formuló, relacionadas con el Programa Presidencial para la Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial, correspondiente al periodo comprendido entre el año 2000 y hasta su culminación.
Es de aclarar, que si tales autoridades carecen de competencia para resolver los requerimientos que planteó NATALIA ABRIL BONILLA en uso del derecho de petición, deberán remitir el escrito a la autoridad competente para tal efecto e informar de ello a la accionante.
En lo demás, se revocará la decisión objeto de impugnación, para negar el amparo al advertirse configurado el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, por las razones expuestas en precedencia.
En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – EN SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA NO. 3, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
MODIFICAR las órdenes impartidas en el fallo impugnado, que quedarán así:
(i) Ordenar al Director de la Agencia Nacional de Tierras y al Coordinador del Grupo de Titulación y Saneamiento Predial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que en el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, brinden respuesta de fondo, completa y congruente a las preguntas 2, 4, 5, 6 y 7 consignadas en la petición que NATALIA ABRIL BONILLA formuló, relacionadas con el Programa Presidencial para la Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial, correspondiente al periodo comprendido entre los años 1997 y 2000.
(ii) Ordenar al Director de la Agencia Nacional de Tierras y al Coordinador del Grupo de Titulación y Saneamiento Predial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que en el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, brinden respuesta de fondo, completa y congruente a las preguntas 2 a 7 consignadas en la petición que NATALIA ABRIL BONILLA formuló, relacionadas con el Programa Presidencial para la Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación Predial, correspondiente al periodo comprendido entre el año 2000 y hasta su culminación.
Se aclara, que si tales autoridades carecen de competencia para resolver los requerimientos que planteó NATALIA ABRIL BONILLA en uso del derecho de petición, deberán remitir el escrito a la entidad competente para tal efecto e informar de ello a la accionante.
REVOCAR el numeral 3º de la decisión objeto de impugnación, para negar el amparo al advertirse configurado el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, por las razones expuestas en la parte motiva.
CONFIRMAR en lo demás la providencia impugnada.
ENVIAR COPIA de esta decisión a todos los intervinientes en el trámite.
NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE
JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA
EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER
PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR
NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA
Secretaria
1 Mediante auto del 31 de octubre de 2017 se declaró la nulidad del trámite por indebida integración del contradictorio.
2 Si bien esa disposición fue modificada por el Decreto 1983 de 2017, en lo que se refiere a las reglas de reparto de la acción de tutela, se precisó en el artículo 3º de la normatividad en cita que solo será aplicable «a las solicitudes de tutela que se presenten con posterioridad al 30 de noviembre de 2017. Las solicitudes de tutela presentadas con anterioridad a esta fecha serán resueltas por el juez a quien hubieren sido repartidas, así como la impugnación de sus fallos».
3 Folio 198 del cuaderno del Tribunal.
4 Folio 18 reverso del cuaderno de la Corte.