Asistente Jurídico Inteligente
Selecciona un texto en la página o analiza el artículo completo.
SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS # 2
LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA
Magistrado ponente
STP1841-2020
Radicación # 109092
Acta # 037
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veinte (2020).
VISTOS:
Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por el apoderado judicial de la Agencia Nacional de Tierras, contra la sentencia de tutela proferida el 14 de enero de 2020 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, que amparó los derechos a la propiedad colectiva y debido proceso administrativo de los pueblos indígenas Pastos y Quillasingas, acorde con la solicitud de protección constitucional formulada por la Procuraduría 29 Judicial II Ambiental y Agraria en favor de los RESGUARDOS GUACHUCAL, SAN JUAN, COLIMBA, GRAN CUMBAL, MUESES DE POTOSÍ y GRAN MAYAMA.
Al trámite fueron vinculados la Presidencia de la República, la Consejería Presidencial para Asuntos Políticos y Legislativos de la Presidencia de la República, la Agencia Nacional de Tierras y su Consejo Directivo, los Ministerios de Justicia y del Derecho, Agricultura y Desarrollo Rural, Hacienda y Crédito Público, Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y del Interior, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior, la Superintendencia de Notariado y Registro, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el Departamento Nacional de Planeación.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN:
En sesión del 21 de octubre de 2013, la Mesa Regional Permanente de Concertación para el Desarrollo Integral de los Pueblos Pastos y Quillasingas1 convino la expedición, por parte del Gobierno Nacional, de una resolución que contemple la vigencia legal de los títulos de origen colonial y republicano en cabeza de esas comunidades y de los demás pueblos indígenas de Colombia.
A la par, acordaron la entrega formal de los títulos coloniales prometidos a las comunidades indígenas en el marco de la reforma agraria.
En cumplimiento de lo anterior, el extinto Instituto Colombiano de Desarrollo Rural recibió ofertas voluntarias –con el visto bueno de los pueblos indígenas-, que favoreció en 2015 y 2016 la adquisición de varios predios en favor de los resguardos de origen colonial y republicano.
Indicó la parte actora que, conforme con los datos suministrados por la Agencia Nacional de Tierras –entidad que reemplazó funcionalmente al INCODER-, durante las vigencias 2015 a 2017 se adquirieron 134 hectáreas por $5.825’780.123 destinadas a los pueblos indígenas, quedando pendiente la consecución y apropiación de 48 predios adicionales.
Sin embargo, durante la sesión cumplida en abril de 2019, la ANT reveló a la Comisión de Territorio de la Mesa Regional Permanente de Concertación para el Desarrollo Integral de los Pueblos Pastos y Quillasingas, que no podía continuar con la adquisición de predios para resguardos de origen colonial y republicano, hasta que no se adelante un proceso de reestructuración, constitución y ampliación de las comunidades originarias.
El representante de los Pueblos Pastos y Quillasingas se opuso a tal anuncio. Para el efecto, advirtió lo siguiente:
1. Con la emisión de la Resolución 1830 del 6 de diciembre de 2002, el entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria –INCORA- clarificó la vigencia de los títulos de origen colonial y republicano de los cabildos de Cumbal, Panana, Chiles, Mayasquer, Guachacay, Muellamues, Colimba, Carlosama, Túquerres, Yascual, Ipiales, San Juan, Males, Mueses, Guachaves y Mallama, pertenecientes al Pueblo Indígena de los Pastos.
2. El estudio socioeconómico y jurídico respecto de los cabildos Colimba, Mallama, Cumbal, Guachacay, Túquerres y Males se culminó de manera satisfactoria. Los restantes se encuentran pendientes del trámite correspondiente.
3. Los procesos de reestructuración de los cabildos iniciaron hace más de 24 años, pese a lo cual no existe decisión de fondo. Por ello, afirmó, la adquisición de predios para la legalización de los territorios ocupados ancestralmente por las comunidades indígenas no se puede supeditar a la restructuración, constitución y ampliación de los resguardos, como pretende la ANT, toda vez que ello contradice los postulados legales aplicables.
4. La adquisición de tierras a favor de los resguardos de origen colonial debe efectuarse dentro de los territorios donde históricamente han permanecido asentados. Así lo prevé la Ley 160 de 1994 y el Convenio 169 de la OIT.
5. Sólo resta culminar los procesos de adquisición de 14 predios del Pueblo de los Pastos y 5 de los Quillasingas.
Adicionalmente, por escrito del 17 de junio de 2019 los Gobernadores de los Resguardos del Gran Cumbal y Guachacay solicitaron a la Dirección de Asuntos Étnicos de la ANT información sobre el proceso de adquisición del predio San José o Panamal, ubicado en Sapuyes (Nariño), con indicación del estado del trámite. A la par, pidieron que se revelen los motivos por los cuales dicha entidad no ha adelantado los procesos de adquisición de los resguardos de origen colonial y republicano. Sin embargo, denunciaron que no obtuvieron ninguna respuesta.
Con memorando del 23 de agosto de 2019 el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la ANT conceptuó sobre la imposibilidad de adquirir predios en favor de los resguardos de origen colonial y republicano sin agotar, previamente, el proceso de clarificación del título colectivo.
A su turno, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Comisión Nacional de Territorios Indígenas se opusieron a dicha postura en lo tocante a los Pueblos Pastos y Quillasingas. Ello, señalaron, porque frente a estos ya se surtieron los estudios socioeconómicos, jurídicos y de tenencia de tierras, así como el informe de la función social para la reestructuración de los resguardos.
Adicionalmente, resaltaron que las comunidades en cuestión ya presentaron toda la documentación requerida para la emisión del concepto de vigencia de títulos coloniales y republicanos, estudio efectuado por el INCORA mediante contrato 051.
Resaltó que si bien al momento de interponer la presente acción de tutela se han adquiridos 98 predios para resguardos de origen colonial y republicano, no se ha adelantado ningún trámite para obtener los terrenos faltantes para el saneamiento de los RESGUARDOS PASTOS Y QUILLASINGAS.
Finalmente, informó que el 13 de noviembre de 2019 las comunidades indígenas del país presentaron al Gobierno Nacional durante la Comisión Nacional de Territorios Indígenas –CNTI- una propuesta de Decreto Reglamentario de los procedimientos de clarificación para la reafirmación de la seguridad jurídica, reestructuración y saneamiento de los resguardos de origen colonial y republicano, con el propósito de facilitar la implementación de los procedimientos propuestos por la Agencia Nacional de Tierras.
Denunció la parte demandante la vulneración de sus derechos al debido proceso administrativo, territorio, propiedad colectiva, constitución de resguardos, ejercicio propio de las comunidades indígenas, mínimo vital, petición y dignidad humana de los PUEBLOS PASTOS Y QUILLASINGAS, dado el incumplimiento del término previsto para adelantar los procesos de formalización y legalización de tierras. Precisó, que de acuerdo con la normativa aplicable, el trámite debe iniciar y agotarse en año y medio.
« Pretensiones del caso en concreto:
1. Conceder el amparo de los derechos fundamentales al territorio, a la propiedad colectiva, a la constitución de resguardos, al ejercicio del gobierno propio de las comunidades indígenas, al mínimo vital, a la vida y dignidad humana, y al derecho de petición, de los pueblos indígenas Pastos y Quillasingas representados en los resguardos Guachuchal, San Juan, Colimba, Cumbal, Mueses, Potosí y Gran Mayama.
2. Se ordene al Ministerio del Interior, a la Agencia Nacional de Tierras y a su Consejo Directivo, que en un término perentorio, avancen y culminen el trámite de titulación colectiva y constitución del resguardo de origen colonial y/o republicano de los resguardos indígenas Guachuchal, San Juan, Colimba, Cumbal, Mueses, Potosí y Gran Mayama, adelantándose para tal fin las actuaciones administrativas necesarias de su competencia.
3. Se ordene a la ANT, que dentro de un término perentorio continúe con los procesos de adquisición de predios para resguardos de origen colonial y/o republicano de estas comunidades.
4. Se ordene al Gobierno Nacional, que en concertación con los pueblos indígenas, representados en la Comisión Nacional de Territorios Indígenas, adopte un Decreto que reglamente los procedimientos de clarificación para la reafirmación de la seguridad jurídica de los resguardos de origen colonial y/o republicano de conformidad con la propuesta indígena presentada en pasado 13 de noviembre al gobierno nacional en el marco de la Comisión Nacional de Territorios Indígenas.
5. Se ordene a la ANT, que en un término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas proceda a dar respuesta de fondo, clara y precisa al derecho presentado el 17 de junio de 2019 por los gobernadores de los resguardos indígenas Gran Cumbal y de Guachacay.
Pretensiones estructurales:
1. Declarar la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de derechos territoriales de los pueblos y comunidades indígenas que expone a la comunidades a un riesgo inminente de extinción física y cultural como se evidenciará en el presente caso, debido a la falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos reconocidos constitucionalmente, de un lado, y la respuesta del Estado del otro, traducida en la denegación de derechos y omisión en el cumplimiento de funciones de entidades públicas, el reducido volumen de recursos efectivamente destinados a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y legales.
2. Ordenar que se adopten las medidas legislativas, administrativas, institucionales y financieras necesarias para que se supere el estado de cosas inconstitucional en materia de derechos territoriales de los pueblos indígenas, y que los procedimientos de constitución, ampliación, saneamiento y reestructuración de resguardos indígenas puedan cumplir con la garantía fundamental del plazo razonable y acceso a un procedimiento efectivo para la protección de los derechos territoriales.
3. Ordenar al Gobierno Nacional, al Ministerio del Interior, a la Agencia Nacional de Tierras, y a las demás autoridades competentes, que la política pública en materia territorial indígena deba ser elaborada y aprobada en concertación con las comunidades indígenas por intermedio de la Comisión Nacional de Territorios Indígenas -CNTI, espacio en el cual también debe hacérsele el seguimiento, facilitando el acceso a la información a la delegación indígena de la CNTI.
4. Ordenar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural hacer efectivo y dar cumplimiento al artículo 4o del Decreto 2333 de 2014, con el propósito de crear y consolidar un Sistema de Coordinación Interinstitucional para la Unificación de la Información Predial de los territorios indígenas.
5. Ordenar a la Agencia Nacional de Tierras elaborar un plan estratégico urgente para el trámite de la totalidad de las solicitudes de procedimientos territoriales indígenas que actualmente tiene en rezago la ANT, así como el cumplimiento del cien por ciento de las órdenes judiciales en materia territorial indígena, que parta de la definición de un inventario de los derechos territoriales indígenas pendientes de atención, donde se fijen los presupuestos necesarios para su cumplimiento y el cronograma estipulado, el cual no puede sobrepasar los 4 años.
6. Ordenar a la Agencia Nacional de Tierras diseñar e implementar un sistema de información para el adelantamiento y seguimiento a los procedimientos de constitución, ampliación, saneamiento y reestructuración de resguardos indígenas, clarificación de títulos coloniales y republicanos y conversión de reservas a resguardos indígenas, que asegure la integridad de los expedientes, permita la consulta de las comunidades solicitantes, de las delegaciones indígenas de la CNTI y la intervención del Ministerio Público y demás entidades de control.
7. Ordenar a la Agencia Nacional de Tierras revisar, ajustar y modificar sus acuerdos, conceptos, resoluciones internas y flujogramas que regulan los procedimientos territoriales indígenas para que se adecúen a los estándares de protección reforzada constitucional de los derechos humanos de los pueblos indígenas, de conformidad con lo definido por la Corte Constitucional partiendo del bloque de constitucionalidad, de manera que se eliminen los obstáculos evidenciados.
8. Ordenar a la Agencia Nacional de Tierras elaborar módulos de formación y cursos de capacitación anuales en derechos territoriales, derechos étnicos y derechos humanos, a los funcionarios encargados de tramitar los procesos de constitución, ampliación, saneamiento y reestructuración de resguardos indígenas, así como a funcionarios de otras entidades del orden nacional y territorial participantes de dichos procedimientos, para que en su ejercicio interpreten las disposiciones vigentes bajo el principio interpretativo pro homine.
9. Ordenar a las autoridades catastrales, Superintendencia de Notariado y Registro e Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que sin dilaciones ni trabas administrativas, suministren en los procesos de constitución, ampliación, saneamiento y reestructuración de resguardos indígenas de origen colonial y/o republicano, que se encuentran en curso, la información y certificados catastrales que se requiera para su trámite, así como cumplan con las anotaciones en los registros catastrales y en los registro de matrícula inmobiliaria de los resguardos indígenas constituidos, ampliados y/o formalizados.
10. Ordenar al Gobierno Nacional, a través del presidente de la República, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y del Departamento Nacional de Planeación -DNP, adoptar las medidas adecuadas y necesarias para asegurar los recursos suficientes y oportunos, que permitan la sostenibilidad de las medidas necesarias para superar el estado de cosas inconstitucional y la implementación del plan estratégico urgente para el trámite de la totalidad de las solicitudes de procedimientos territoriales indígenas.
TRÁMITE DE LA PRIMERA INSTANCIA:
Por autos del 9 y 11 de diciembre de 2019, el Tribunal admitió la demanda y corrió el traslado a los sujetos pasivos.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público argumentó que carece de competencia para aprobar la constitución de resguardos indígenas dentro del territorio nacional, emitir conceptos sobre la viabilidad de dichos resguardos, expedir resoluciones de constitución de los mismos o en general de su constitución, ampliación, saneamiento o restructuración.
Aclaró que ello corresponde a otras entidades o secciones del presupuesto que cuentan con autonomía e independencia, acorde con las previsiones del Decreto 1071 de 2015. En concreto, señaló que corresponde a la Agencia Nacional de Tierras ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en su respectiva sección y definir los recursos para la atención de las comunidades indígenas. Solicitó, por ende, su desvinculación del presente trámite.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural informó que revisado su sistema electrónico y físico de correspondencia no encontró ninguna actuación administrativa adelantada por los accionantes con relación a los hechos que dieron origen a la demanda de tutela. En consecuencia, se opuso a las pretensiones formuladas y pidió su desvinculación del trámite.
Tras explicar algunas generalidades del Presupuesto General de la Nación, el Departamento Nacional de Planeación refirió que la Agencia Nacional de Tierras cuenta con el proyecto de inversión denominado «Implementación del programa de legalización de tierras y fomento al desarrollo rural para comunidades indígenas a nivel nacional», para el periodo 2019-2022.
A la par, especificó que cuenta con una apropiación total vigente de $34.000’000.000 para el 2019, discriminados de la siguiente manera:
Producto
Recursos 2019
Servicio de adquisición de tierras y/o mejoras para comunidades étnicas
$17.080.955.240
Servicio de ampliación de resguardos
$3.624.696.092
Servicio de caracterización de los territorios indígenas ocupados o poseídos ancestralmente
$861.402.380
Servicio de constitución de resguardos
$4.895.698.624
Servicio de saneamiento de resguardos
$815.453.840
Servicio de delimitación del territorio de las comunidades indígenas
$1.120.807.820
Servicio de mediación de resolución de conflictos territoriales de comunidades étnicas
$861.402.380
Servicio de apoyo financiero para iniciativas comunitarias
$4.739.583.624
TOTAL
$34.000.000.000
Igualmente, refirió que para la vigencia 2020 se pretende dar continuidad a las acciones en curso, con la misma asignación presupuestal.
Por las razones expuestas, demandó su desvinculación del presente trámite.
Por su parte, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi invocó la configuración de una carencia actual de objeto por hecho superado. En esencia, afirmó que ha cumplido con las obligaciones a su cargo dentro del trámite de formalización de resguardos indígenas.
El Ministerio de Justicia y del Derecho controvirtió su legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no se le imputó ninguna acción u omisión trasgresora de las garantías fundamentales que se pretenden proteger ni tiene incidencia en la actuación administrativa cuyo impulso reclama la parte actora.
El Ministerio de Agricultura y el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro también solicitaron su desvinculación del trámite, dada su falta de legitimación en la causa por pasiva.
Para sustentar su postulación, la última de las referidas entidades reseñó el procedimiento legalmente previsto para la formalización de resguardos indígenas y resaltó que no tiene injerencia alguna en el procedimiento administrativo. Simplemente, agregó, tiene a su cargo la inscripción del acto administrativo que constituya, reestructure o amplíe el resguardo en la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos correspondiente al lugar de ubicación de las tierras, conforme los compromisos previstos en el convenio interadministrativo de cooperación suscrito entre la Agencia Nacional de Tierras y la Superintendencia de Notariado y Registro el 16 de diciembre de 2016.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República advirtió que sólo la Corte Constitucional tiene la competencia para declarar el estado de cosas inconstitucional respecto de un tema específico o para constatar, superar y modificar su alcance.
Adujo que la parte peticionaria no logró acreditar la violación de sus derechos fundamentales y, por ende, deben denegarse las pretensiones formuladas. Por último, indicó que no tiene intervención alguna en la formalización de títulos de resguardo, lo que, aseguró, impone su desvinculación del trámite de tutela.
El mismo requerimiento efectuó el Ministerio del Interior, tras asegurar que carece de legitimación en la causa por pasiva.
Con fundamento en el informe rendido por su Dirección y Subdirección de Asuntos Étnicos, la Agencia Nacional de Tierras reseñó el trámite cumplido para la constitución, reestructuración y ampliación de los resguardos de origen colonial de los PUEBLOS GUACHUCAL, SAN JUAN, COLIMBA, GRAN CUMBAL, MUESES DE POTOSÍ y GRAN MAYAMA.
Reveló, en primer lugar, que la clarificación de los títulos coloniales se constituye como el primer presupuesto para la legalización de la propiedad colectiva respecto de los resguardos (Art. 85 de la Ley 160 de 1994). Sin embargo, aseguró que no ha sido posible agotar dicho trámite, dada la derogatoria del Decreto Reglamentario 2363 de 1994 que contenía el procedimiento pertinente.
En este punto, describió las diversas reuniones sostenidas entre el Gobierno Nacional – Ministerio del Interior y la minga de los RESGUARDOS PASTOS Y QUILLASINGAS desde el 2014 hasta el 2019, con el fin de concertar el proyecto de decreto que determinará la vigencia legal de los títulos de origen colonial y republicano, resultado de lo cual se elaboró un texto de adición al Decreto 2164 de 1995, el cual, a la fecha, no ha sido suscrito ni por el Gobierno ni por las comunidades interesadas.
En ese orden, destacó que hasta tanto no se expida el decreto o instrumento normativo que defina la ruta procesal para cumplir con la clarificación de la vigencia legal del título, no es posible decidir sobre la adquisición de predios.
En lo tocante a la petición radicada por los GOBERNADORES DE LOS RESGUARDOS PASTOS Y QUILLASINGAS el 17 de junio de 2019, informó que fue respondido con oficio 20195000717351 del 23 de agosto siguiente, debidamente notificado al correo electrónico suministrado para tal efecto, con lo cual se configuró un hecho superado.
Finalizó señalando que compete a la Subdirección de Asuntos Étnicos de la Agencia Nacional de Tierras la preparación del proyecto de acto administrativo por medio del cual se constituyen, amplían o restructuran resguardos indígenas y es sólo al momento en que el mencionado proyecto es puesto en consideración del Consejo Directivo de la ANT que se examina y se emite la correspondiente decisión.
Tras examinar el procedimiento para reestructuración y ampliación de los resguardos de origen colonial, previa clarificación sobre la vigencia legal de los respetivos títulos, previsto en el artículo 2.14.7.3.1 y siguientes del Decreto 1071 de 2015 y la sentencia T-153 de 2019, el Tribunal Superior de Bogotá amparó los derechos al debido proceso administrativo y propiedad colectiva invocados por los PUEBLOS INDÍGENAS PASTOS Y QUILLASINGAS.
Para el efecto, estableció que pese a las peticiones radicadas por los resguardos accionantes desde el año 2013, la Agencia Nacional de Tierras no ha concluido el procedimiento tendiente a clarificar la vigencia de los títulos coloniales, restructurar los resguardos y adquirir los predios necesarios para garantizar el asentamiento de las comunidades.
Resaltó que desde antes de 1980 los PUEBLOS PASTOS y QUILLASINGAS solicitaron la titulación colectiva de su territorio al INCORA. Sin embargo, sólo hasta el 2001 dicha entidad adelantó el estudio de los títulos coloniales de la primera población y, en el 2002, mediante Resolución 1830 del 6 de diciembre, estableció su vigor legal e inició el proceso de clarificación de los títulos coloniales.
Con la liquidación del INCORA en el 2003, el trámite fue asumido por el INCODER, dependencia con la cual suscribieron un convenio en el 2012 a fin de agotar el trámite de reestructuración y se reunieron en 11 oportunidades sin éxito alguno.
Finalmente, advirtió que el 21 de noviembre de 2013 en una reunión de la Mesa Permanente de Concertación para el Desarrollo Integral de los Pueblos Pastos y Quillasingas el Gobierno Nacional se comprometió a expedir un acto administrativo que contemple el esclarecimiento de la vigencia legal de los títulos coloniales para garantizar su reconocimiento, pero no se ha dado cumplimiento a tal compromiso.
Por ende, ordenó al Director de la Agencia Nacional de Tierras que, en el término de seis meses contados a partir de la notificación del fallo, concluya el trámite de titulación de tierras de los PUEBLOS PASTOS Y QUILLASINGAS.
A la par, declaró la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la alegada vulneración del derecho fundamental de petición, en razón a que el requerimiento formulado por la parte actora el 17 de junio de 2019 fue contestado y notificado oportunamente.
En lo tocante a la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, señaló que sólo puede ser decretado por la Corte Constitucional.
La Agencia Nacional de Tierras impugnó la anterior determinación. Reiteró los argumentos del extenso escrito presentado al ser notificado del auto admisorio de la demanda, acorde con el cual, la protección constitucional demandada se ofrece improcedente, en razón a que viene adelantando las actuaciones dirigidas a consolidar la titulación colectiva de los terrenos ocupados ancestralmente por los resguardos accionantes, pero, debido a situaciones de orden público ajenas a su voluntad, éstas no han podido agotarse.
De manera subsidiaria, demandó que se amplíe el término de seis meses conferido para la culminación del procedimiento de titulación de tierras porque se ofrece insuficiente, dada la complejidad del trámite y la imposibilidad de agotarlo en dicho lapso.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE:
Conforme con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala es competente para desatar la alzada, por cuanto la decisión sobre la que recae fue proferida por un tribunal superior de distrito judicial.
El análisis en esta sede se limitará a los motivos de impugnación, pues la parte actora no cuestionó el fallo de primera instancia en lo que resultó adverso a sus intereses.
El procedimiento para construir, reestructurar, ampliar y sanear resguardos indígenas está reglamentado en el Decreto 1071 de 2015 y persigue, esencialmente, satisfacer las necesidad de tierras de las comunidades ancestrales, a fin de garantizar su adecuado asentamiento y desarrollo.
Recuérdese que en materia de pueblos indígenas la garantía de un territorio colectivo se erige como el principal mecanismo para materializar los derechos de las comunidades a la integridad social, cultural y económica de acuerdo con sus usos y costumbres, en tanto les permite desplegar su cosmovisión de manera autónoma. (CC T-880 de 2006, T-428 de 2002 y C-418 de 2002). Así lo indicó:
La Carta Política, además de reconocer la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana –artículos 1° y 7°-, impone al Estado el deber de proteger sus riquezas, promoviendo y fomentando el desarrollo de todas las culturas en condiciones de igualdad, le da carácter oficial a las lenguas y dialectos indígenas, destaca el derecho de los integrantes de los grupos étnicos a optar por una formación que respete y desarrolle su identidad y le permite a sus autoridades influir decididamente en la conformación de las entidades territoriales indígenas, al igual que en la explotación de los recursos naturales para que se adelante “sin desmedro de la integridad cultural, social y económica indígenas” –artículos 8°, 70, 13, 10°, 68, 246 y 330 C.P.-.
(…) En este orden de ideas, cabe considerar que la concepción territorial de los pueblos indígenas y tribales no concuerda con la visión de ordenamiento espacial que maneja el resto de la nación colombiana, “porque para el indígena, la territorialidad no se limita únicamente a una ocupación y apropiación del bosque y sus recursos, pues la trama de las relaciones sociales trasciende el nivel empírico y lleva a que las técnicas y estrategias de manejo del medio ambiente no se puedan entender sin los aspectos simbólicos a los que están asociadas y que se articulan con otras dimensiones que la ciencia occidental no reconoce.
En ese orden, es el reconocimiento de la significativa relación entre comunidad y territorio la que impone al Estado la implementación de acciones afirmativas dirigidas a superar las especiales condiciones a las que se ha visto abocado, en el caso específico, un grupo étnico minoritario.
Así las cosas, resulta palmario que la política de dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los resguardos indígenas en el territorio nacional se enmarca dentro de estos mecanismos reivindicatorios y, por tal motivo, amerita la protección judicial reclamada.
Por ende, a fin de determinar si las autoridades accionadas han incurrido en alguna omisión con la entidad de vulnerar las garantías fundamentales de los RESGUARDOS GUACHUCAL, SAN JUAN, COLIMBA, GRAN CUMBAL, MUESES DE POTOSÍ y GRAN MAYAMA, es necesario detallar el procedimiento que debe agotarse con miras a formalizar el título de resguardo que reclaman y, posteriormente, determinar si la demora en su resolución se encuentra o no justificada.
Previo a ello, es necesario aclarar que se denomina resguardos de origen colonial o republicano a aquellas instituciones jurídicas y agrarias ocupadas por las comunidades indígenas con el beneplácito de la Corona Española desde finales del siglo XVI. Dicha aquiescencia se materializa en la emisión de cédulas reales y documentos coloniales y republicanos que conferían parcialidades de tierra a los pueblos indígenas2.
Por tal motivo, el primer aspecto a dilucidar en el trámite de titulación colectiva de predios en favor de las comunidades indígenas que, como los PUEBLOS PASTOS Y QUILLASINGAS, exhiben títulos coloniales, es la vigencia legal de éstos.
Así quedó establecido en el artículo 85 de la Ley 160 de 1994, Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria:
«El Instituto estudiará las necesidades de tierras, de las comunidades indígenas, para el efecto de dotarlas de las superficies indispensables que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo, y además llevará a cabo el estudio de los títulos que aquellas presenten con el fin de establecer la existencia legal de los resguardos. Con tal objeto constituirá o ampliará resguardos de tierras y procederá al saneamiento de aquellos que estuvieren ocupados por personas que no pertenezcan a la respectiva parcialidad. Así mismo, reestructurará y ampliará los resguardos de origen colonial previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos títulos, con las tierras poseídas por los miembros de la parcialidad a título individual o colectivo, y los predios adquiridos o donados en favor de la comunidad por el INCORA u otras entidades.»
No obstante, hoy por hoy no existe un procedimiento administrativo para adelantar la mencionada labor de clarificación de títulos. Recuérdese que las disposiciones aplicables –Artículos 49 a 50 de la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2663 de 1994- han sido derogadas, con lo cual, como refiere la Agencia Nacional de Tierras, se generó un vacío normativo.
Pese a ello, no puede desconocer la administración ni esta Sala que la Corte Constitucional en sentencia T-601 de 2016 se refirió a la posibilidad de suplir esta falencia normativa acudiendo al Decreto 1465 de 2013, «Por el cual se reglamentan los Capítulos X, XI y XII de la Ley 160 de 1994, relacionados con los procedimientos administrativos especiales agrarios de clarificación de la propiedad, delimitación o deslinde de las tierras de la Nación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados, reversión de baldíos adjudicados y se dictan otras disposiciones», pues resulta del todo inaceptable escudarse en la existencia del aludido vacío para incumplir con la obligación de atender las necesidades territoriales de las comunidades tribales, más aun cuando existe un procedimiento común a los procedimientos agrarios en la normativa en comento.
No hay duda de que las comunidades indígenas no están obligadas a soportar la carga excesiva derivada de la omisión legislativa en la que ha incurrido el Estado colombiano.
Ahora bien, las pautas previstas en el Decreto 1465 de 2013 contemplan etapas y trámites claramente definidos que, sin lugar a dudas, han sido desconocidos injustificadamente por la Agencia Nacional de Tierras.
En efecto, según el artículo 5º de ese cuerpo normativo la etapa previa del trámite de clarificación de la propiedad está determinada por la expedición de un auto que dispone la conformación de un expediente con la información detallada del inmueble objeto de la actuación.
Para ello, la Agencia Nacional de Tierras debe clarificar detalladamente su situación física, jurídica, catastral, de ocupación y explotación, acudiendo, de ser necesario, a las autoridades competentes para acopiar íntegramente la información documental del predio: planos, aerofotografías, planchas de restitución, etc.
Incluso, prevé la norma, resulta procedente adelantar diligencia de visita previa, con participación del Ministerio Público. En este caso, deberá suscribirse el acta correspondiente dentro de los diez días siguientes a su realización.
Compilada la información y agotadas las diligencias decretadas, se evaluará la procedibilidad del procedimiento agrario de clarificación y, mediante auto motivado, la ANT dispondrá su archivo o emitirá la correspondiente resolución inicial. La publicación, notificación y comunicación de este acto administrativo debe agotarse conforme con las previsiones del artículo 8º del Decreto 1465 de 2013.
Inmediatamente, debe darse inicio a la etapa probatoria, inspección ocular e identificación predial, mensura, planos y redacción técnica de linderos, agotado lo cual, se emitirá la resolución final.
Finalmente, cumplido el trámite de clarificación, la ANT deberá agotar el procedimiento establecido reglamentariamente para la formalización de territorios:
Formalización de territorios
Etapa del procedimiento
Actuaciones
Términos
Etapa previa
Solicitud
Recepción de la solicitud
5 días hábiles
Verificación de priorización
1 día hábil
Apertura de expediente
Emisión del auto
Programación y realización de la visita
Auto de visita
Elaboración del Auto
1 día hábil
Comunicación del Auto
1 día hábil
Comunicación del auto de visita a los Ministerios de Ambiente y Desarrollo sostenible –MADS-
Comunicación al Ministerio
1 día hábil
Concepto de Cumplimiento de la Función Ecológica de la Propiedad por parte del MADS
Concepto rendido por el Ministerio
30 días hábiles
Control de fijación y desfijación y/o notificación de actos administrativos
Controlar término de fijación y desfijación de! edicto y demás notificaciones
10 días hábiles
Fijación de edicto
Fijación del edicto
10 días hábiles
Planeación de visita
Planeación de visita
5 días hábiles
Visita
Visita
15 días hábiles
Estudio
socioeconómico, jurídico y de tenencia de tierras
Estudio
socioeconómico
Elaboración del estudio
socioeconómico
30 días hábiles
Conceptos del Ministerio del Interior y de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Remisión del expediente a los Ministerios del Interior y del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible
Inmediatamente
Revisión del estudio
5 días hábiles
Validación de planos y linderos
15 días hábiles
Subsanación de nulidades
0 días hábiles
Remisión del expediente al Ministerio del Interior
1 día
Emisión de concepto del Ministerio del Interior
20 días calendario
Aprobación, publicación y registro del Acuerdo
Expedición del Acuerdo
Resolución de oposiciones
30 días hábiles
Revisión jurídica del expediente
Proyección del Acuerdo
Remisión a Oficina Jurídica
Concepto de viabilidad jurídica
Presentación de proyecto de Acuerdo al Consejo Directivo de ¡a ANT
Aprobación del Acuerdo de legalización del territorio
Elaboración de notificaciones
1 día hábil
Resolución de recursos de reposición
10 días hábiles
Remisión de Acuerdo de Publicación
1 día hábil
Solicitud de publicación
2 días hábiles
Publicación del Acuerdo
30 días hábiles
Trámite del registro del Acuerdo
1 día hábil
Registro en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos
8 días hábiles
Otros
Comunicación al Fondo de Tierras para la reforma rural integral
1 día hábil
Verificación de soportes
5 días hábiles
Total
232 días hábiles, 21 días calendario (entre 12 y 13 meses)
Ahora bien, como se indicó, en sesión del 21 de octubre de 2013 de la Mesa Permanente de Concertación para el Desarrollo Integral de los Pueblos Pastos y Quillasingas el Gobierno Nacional se comprometió a la expedición de un acto administrativo que contemple la clarificación de los títulos de origen colonial y republicano. Sin embargo, a la fecha de interposición de la presente acción (3 Dic 2019) no se ha cumplido con dicho compromiso. En ese orden, el desconocimiento de los términos procesales resulta evidente.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado la mora administrativa justificada de aquella con la virtualidad de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso de los interesados. Ésta última, tiene establecido, se caracteriza por: «(i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente; (ii) que la mora desborde el concepto de plazo razonable que involucra análisis sobre la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y el análisis global de procedimiento; (iii) la falta de motivo o justificación razonable en la demora.» (Sentencia T-297 de 2006).
Como quedó visto, el primer aspecto reseñado se encuentra acreditado.
En cuanto al segundo, es irrefutable que los más de seis años trascurridos desde el momento en que el Estado colombiano adquirió el compromiso de expedir la resolución pertinente exceden cualquier concepto de razonabilidad, pues sin desconocer el nivel de complejidad del trámite, es evidente que no se ha dado inicio a la etapa previa.
Tales circunstancias permiten concluir que el presupuesto examinado también se encuentra probado, lo que lleva al examen del último postulado descrito: la justificación de tal inacción por parte de la administración.
Sobre este tópico, la Agencia Nacional de Tierras adujo que el vacío normativo existente para la clarificación de la validez legal de los títulos de origen colonial le impide adelantar el trámite. Tal afirmación, como quedó visto, carece de fundamentos, pues el Capítulo II del Título I del Decreto 1465 de 2013 contempla un trámite conciliable y aplicable a al requerido para la depuración de los títulos de propiedad exhibidos por los RESGUARDOS GUACHUCAL, SAN JUAN, COLIMBA, GRAN CUMBAL, MUESES DE POTOSÍ y GRAN MAYAMA.
Las circunstancias descritas imponen la confirmación del amparo decretado por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, pero, como lo requirió la Agencia Nacional de Tierras, se modificará el término conferido para su cumplimiento a dos años, en razón a que el lapso de seis meses es inferior al legalmente previsto para agotar las etapas del trámite administrativo.
Durante ese periodo, la Agencia Nacional de Tierras deberá rendir informes periódicos la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, para que adelante las labores de seguimiento necesarias para garantizar el cumplimiento de la orden impartida.
En todo lo demás, se confirmará la decisión de primera instancia.
Por lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas # 2 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE:
1. MODIFICAR el fallo del 14 de enero de 2020 proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, que accedió al amparo solicitado la Procuraduría 29 Judicial II Ambiental y Agraria en favor de los RESGUARDOS GUACHUCAL, SAN JUAN, COLIMBA, GRAN CUMBAL, MUESES DE POTOSÍ y GRAN MAYAMA CABILDO INDÍGENA YANACONA YACHAY WASI, en el sentido de ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras que en el término de dos años, contado a partir de la notificación del fallo, concluya el trámite de titulación de tierras de los PUEBLOS PASTOS Y QUILLASINGAS accionantes.
2. Durante ese periodo, la Agencia Nacional de Tierras deberá rendir informes periódicos a la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, para que adelante las labores de seguimiento necesarias para garantizar el cumplimiento de la orden impartida.
2. CONFIRMAR en todo lo demás la decisión de primera instancia.
3. NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
4. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA
PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR
NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA
Secretaria
1 El artículo 1º del Decreto 2194 del 7 de octubre de 2013 creó la Mesa Regional Permanente de concertación para el Desarrollo Integral de los Pueblos Pastos y Quillasingas bajo la coordinación del Ministerio del Interior, como un espacio de concertación entre las Autoridades Indígenas, el Gobierno Nacional y Departamental.
1