TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia SU.221/24

 

 

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN ASUNTO PENSIONAL-Defecto sustantivo al fundar la decisión en una norma que no era aplicable/ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia al incurrirse en una violación directa de la Constitución por desconocimiento del principio constitucional in dubio pro operario

 

(…) los jueces están en la obligación de interpretar las convenciones colectivas a la luz del principio in dubio pro operario y, por tanto, cuando una cláusula convencional admite dos lecturas se debe optar por aquella que sea más benéfica para el trabajador; en este caso, el artículo 9, literal b) de la convención, admitía dos interpretaciones: la primera, la que hizo el Consejo de Estado en la decisión acusada, según la cual debía cumplir el tiempo de servicio y el retiro del empleo sin justa causa o por renuncia antes del 30 de junio de 1997 y, la segunda, que resultaba más favorable y que fue acogida de manera aislada por esa misma corporación, que para causar el derecho pensional era necesario el tiempo de servicio ya que la desvinculación era un requisito de exigibilidad del mismo. Esta última debió ser aplicada por el órgano de cierre de lo contencioso administrativo porque era una interpretación conforme a la Constitución.

 

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN PROCESO LABORAL-Acceso a la pensión de jubilación

 

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional

 

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES DE ALTAS CORPORACIONES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad son más estrictos

 

DEFECTO SUSTANTIVO-Caracterización/DEFECTO SUSTANTIVO-Presupuestos para su configuración

 

PRECEDENTE JUDICIAL-Definición

 

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL-Reiteración de jurisprudencia

 

(…), para que se configure el defecto por desconocimiento del precedente debe existir una decisión que resolvió un caso con supuestos fácticos y jurídicos iguales, y que la autoridad judicial se haya apartado sin justificación válida.

 

DEFECTO FACTICO-Configuración/DEFECTO FACTICO-Fundamentos y marco de intervención que compete al juez de tutela

 

APLICACION DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD LABORAL E IN DUBIO PRO OPERARIO-Reiteración de jurisprudencia/PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA-Reiteración de jurisprudencia

 

PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA, PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD E IN DUBIO PRO OPERARIO-Diferencias

 

PRINCIPIO INDUBIO PRO OPERARIO-Aplicación

 

(…), los jueces tienen el deber de aplicar los principios de favorabilidad e in dubio pro operario en la interpretación de normas -incluyendo las convenciones colectivas de trabajo- como una forma de garantizar los derechos fundamentales de los trabajadores.

 

PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN LA INTERPRETACIÓN DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS-Línea jurisprudencial

 

PRINCIPIO IN DUBIO PRO OPERARIO EN LA INTERPRETACIÓN DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS-Línea jurisprudencial

 

(i) las autoridades administrativas, los jueces de la República y los particulares se encuentran vinculados por las disposiciones normativas del artículo 53 de la Constitución y demás instrumentos internacionales aplicables. Por consiguiente, los asuntos puestos a su consideración deben ser estudiados y resueltos desde un enfoque que garantice la materialización de tales instrumentos; (ii) las convenciones colectivas constituyen una fuente normativa y, por lo tanto, son susceptibles de interpretación por parte de las autoridades administrativas, los jueces y los particulares. Esto significa que deben ser interpretadas, como - se dijo, a la luz de los postulados constitucionales; y, (iii) cuando una regla establecida en la convención colectiva, admita distintas interpretaciones se debe privilegiar aquella que resulte más favorable al trabajador, máxime cuando se encuentra en discusión el reconocimiento de un derecho pensional.

 

REGIMEN PRESTACIONAL DE LOS DOCENTES NACIONALES, NACIONALIZADOS Y TERRITORIALES-Régimen aplicable

 

(…) el Gobierno nacional es la autoridad competente para determinar el régimen prestacional aplicable a los servidores de las universidades estatales. En contraste, no le está dado a ninguna otra autoridad administrativa expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en acuerdos internos o extralegales, pues no disponen de facultades para ello.

 

DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-Alcance y finalidad/CONVENCION COLECTIVA-A nivel departamental

 

Mediante el Decreto 160 del 5 de febrero de 2014, el Gobierno nacional reglamentó la Ley 411 de 1997 y reguló el procedimiento para la negociación entre las autoridades públicas y las organizaciones sindicales de empleados públicos, limitado exclusivamente a las condiciones de empleo (art. 1), dentro del cual, si se llega a un consenso, no culmina con una convención colectiva propiamente dicha, sino con un acuerdo colectivo (art. 13). Es decir que los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliego de peticiones, ni pueden beneficiarse de los acuerdos contenidos en las convenciones colectivas con posterioridad a la Constitución de 1991.

 

DERECHOS ADQUIRIDOS DEL PENSIONADO-Situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad a la ley 100 de 1993

 

De acuerdo con el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, la vigencia de la norma en materia pensional en el nivel territorial fue a partir del 30 de junio de 1995. Por ende, solamente las situaciones particulares que se definieron con anticipación a esa fecha quedaron convalidadas.

 

DERECHO ADQUIRIDO A LA PENSION DE JUBILACION-Protección

 

(…), la jurisprudencia del Consejo de Estado ha identificado dos  situaciones pensionales que, a pesar de ser de origen extralegal, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 merecen protección al amparo del artículo 146, así: (i) la de quienes, para el 30 de junio de 1997, tuvieran una situación jurídica definida, esto es, con el derecho reconocido; y, ii) la de quienes en el sector territorial cumplieran los requisitos exigidos, es decir, que hayan adquirido el derecho, así no lo tuvieran reconocido.

 

PRINCIPIO IN DUBIO PRO OPERARIO-Criterio interpretativo de rango constitucional

 

(…), la Sala Plena concluye que, en aplicación del principio in dubio pro operario, los jueces deben, en primer lugar, aplicar las cláusulas convencionales de la forma que resulte más beneficiosa para el trabajador. En segundo lugar, las autoridades judiciales deben tener en cuenta que existen casos en que para acceder a las pensiones convencionales se interprete como requisito de adquisición del derecho únicamente el cumplimiento del tiempo de servicio previsto en la convención y la desvinculación sin justa causa o por retiro voluntario sería un presupuesto de exigibilidad de la pensión de jubilación. En tercer lugar, esta corporación interpreta que, en aplicación de los anteriores presupuestos, para acceder a la pensión de jubilación convencional, en casos como este, los trabajadores deben haber cumplido el requisito de tiempo de servicios antes del 30 de junio de 1997, fecha límite de convalidación de las prestaciones extralegales de las entidades territoriales.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA SU-221 DE 2024

 

Referencia: expediente T-9.651.981

 

Acción de tutela instaurada por Rafael Enrique Marrugo Ferrer contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado

 

Magistrado sustanciador:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

 

Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha aprobado la siguiente

 

SENTENCIA

 

Dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos el 5 de mayo y el 31 de julio de 2023 por las Secciones Tercera -Subsección C- y Primera del Consejo de Estado, en primera y segunda instancia, respectivamente.

 

Síntesis de la decisión

 

1.       El demandante fue empleado público de la Universidad del Atlántico desde el 10 de octubre de 1977 hasta el 17 de enero de 2007, por lo que solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de la convención colectiva de 1976 prevista en el literal b) del artículo 9, según la cual tenía derecho a esa prestación cuando cumpliera “quince (15) o más años de servicios y menos de 20 a cualquier edad, si es retirado sin justa causa o renuncie voluntariamente”. La entidad le negó la pensión porque no cumplió los requisitos para acceder a la prestación. Contra ese acto administrativo el actor inició el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

2.       En primera instancia, el Tribunal Administrativo del Atlántico reconoció la pensión de jubilación del demandante, porque consideró que el actor cumplió con el tiempo de servicio exigido antes del 30 de junio de 1997 independientemente de que el retiro del cargo hubiere ocurrido con posterioridad. La decisión fue apelada y, en segunda instancia, el Consejo de Estado negó el reconocimiento pensional porque consideró que el demandante debió acreditar el tiempo de servicios y la desvinculación antes del 30 de junio de 1997, fecha límite de convalidación de las prestaciones extralegales del nivel territorial.

 

3.       El actor instauró la acción de tutela e invocó los defectos: (i) sustantivo: porque se desconocieron los derechos adquiridos y el principio de favorabilidad (art. 53 de la Constitución) y los artículos 14[1], 16[2] y 21[3] del Código Sustantivo del Trabajo (CST), y 36[4] y 146[5] de la Ley 100 de 1993; (ii) desconocimiento del precedente del Consejo de Estado[6]  que según el demandante había concedido pensiones convencionales exigiendo únicamente el tiempo de servicio antes de la fecha límite de la ley 100 de 1993; y (iii) fáctico: porque la autoridad judicial contaba con las pruebas suficientes para acceder a lo pretendido, pero omitió valorarlas.

 

4.       En primer lugar, se determinó que la acción cumple con los requisitos generales de procedencia. En segundo lugar, para resolver el fondo del asunto, esta corporación determinó que los jueces están en la obligación de interpretar las convenciones colectivas a la luz del principio in dubio pro operario y, por tanto, cuando una cláusula convencional admite dos lecturas se debe optar por aquella que sea más benéfica para el trabajador.

 

5.       En este caso, el artículo 9, literal b) de la convención, admitía dos interpretaciones: la primera, la que hizo el Consejo de Estado en la decisión acusada, según la cual debía cumplir el tiempo de servicio y el retiro del empleo sin justa causa o por renuncia antes del 30 de junio de 1997 y, la segunda, que resultaba más favorable y que fue acogida de manera aislada por esa misma corporación, que para causar el derecho pensional era necesario el tiempo de servicio ya que la desvinculación era un requisito de exigibilidad del mismo. Esta última debió ser aplicada por el órgano de cierre de lo contencioso administrativo porque era una interpretación conforme a la Constitución.

 

6.       En consecuencia, se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y el principio in dubio pro operario; por lo tanto, se revocan las decisiones de instancia que declararon la improcedencia y negaron el amparo, en primera y segunda instancia, respectivamente. En su lugar, se concede la protección de las garantías superiores mencionadas, se revoca la decisión acusada y se confirma la sentencia del 20 de abril de 2018 del Tribunal Administrativo del Atlántico, que en primera instancia conoció del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Marrugo Ferrer contra la Universidad del Atlántico y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Lo anterior, sin perjuicio del tope del valor de la mesada pensional introducido por el Acto Legislativo 1 de 2005 y la Sentencia C-258 de 2013.

 

I.                  ANTECEDENTES

 

7.   El 28 de febrero de 2023, el señor Rafael Enrique Marrugo Ferrer, a través de apoderado judicial, instauró la acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al considerar que la sentencia del 25 de agosto de 2022, que negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación convencional, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y a la seguridad social en conexidad con la dignidad humana, así como los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y “condición más beneficiosa”. Para sustentar la solicitud de amparo narró los siguientes hechos:

 

8.   El actor nació el 9 de junio de 1957. Desde el 10 de octubre de 1977 hasta el 17 de enero de 2007, estuvo vinculado como empleado público en el cargo de auxiliar de archivo de la Universidad del Atlántico. El trabajador cotizó primero a la Caja de Previsión Social del ente educativo, pero a partir del mes de diciembre de 1997 pasó al Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones).

 

9.   El 1.° de febrero de 2013 el demandante le solicitó a la Universidad del Atlántico el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación en los términos de la convención colectiva de trabajo de 1976, en cuyo artículo 9 literal b) dispone que los profesores y trabajadores podrán acceder a la pensión de jubilación: “[c]on quince (15) o más años de servicios y menos de 20 a cualquier edad, si es retirado sin justa causa o renuncie voluntariamente”[7]. No obstante, mediante Resolución 000928 de 26 de junio de 2003, la rectora de la entidad negó la anterior petición, bajo el argumento de que no cumplió con los requisitos para acceder al derecho pensional.

 

10.            En el mismo año, el accionante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objetivo de obtener la nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento pensional de carácter convencional y, con ello, le fuere reconocida y pagada la pensión de jubilación, la cual debía liquidarse teniendo en cuenta todos los factores salariales incluidos en las normas de la convención colectiva de 1976. Asimismo, pidió que se diera cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192[8], 194[9] y 195[10] del CPACA, y se condenara en costas a la entidad.

 

11.            En primera instancia, el Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia del 20 de abril de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda, por lo que declaró la nulidad del acto demandado y condenó a la entidad al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación convencional, a partir del 1 de febrero de 2010, en aplicación del fenómeno de la prescripción.

 

12.            Dicho tribunal explicó que el sistema general de pensiones establecido en la Ley 100 de 1993 para los niveles departamental, distrital y municipal entró a regir el 30 de junio de 1995 y, por virtud del inciso 2 del artículo 146[11] de esa ley, se convalidaron las situaciones pensionales de quienes cumplieran los requisitos exigidos dentro de los dos años siguientes a su entrada en vigencia, esto es, hasta el 30 de junio de 1997[12]. Seguido, estableció que el demandante consolidó el derecho antes de la fecha límite, ya que tenía más de 18 años de servicio aun cuando su retiro ocurrió el 17 de enero de 2007 (momento en el cual fue suprimido el cargo que ocupaba). Por último, declaró probada la excepción de prescripción respecto a las mesadas causadas antes del 1 de febrero de 2010, en razón a que solo hasta el 1 de febrero de 2013 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación convencional.

 

13.            La anterior decisión fue apelada por la Universidad del Atlántico y en sentencia del 25 de agosto de 2022 (providencia acusada), la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó el fallo de primer grado y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

 

14.            El juez de segunda instancia explicó que para acceder a la pensión prevista en el literal b) del artículo 9 de la convención colectiva de 1976 de la Universidad del Atlántico, era necesario que antes del 30 de junio de 1997[13] se hubieren cumplido las condiciones de tiempo de servicios y de desvinculación. Sobre esto último señaló que “el retiro del servicio en las condiciones que estableció la mencionada convención colectiva en su artículo 9 lejos de ser algo sin importancia es un elemento condicionante de la pensión; pues, su lectura e interpretación integral representa varios escenarios en donde los requisitos para el derecho son exigidos de distinta manera, al punto que el carácter voluntario de la renuncia o la decisión de mantenerse en el cargo determinaban su monto”[14].

 

15.            En el caso concreto, determinó que el demandante “para el 30 de junio de 1997 tenía 40 años de edad y había prestado más de 20 años de servicios en la Universidad del Atlántico”, pero no se había retirado del servicio ya que su vinculación se mantuvo hasta el 17 de enero de 2007[15].

16.            El demandante instauró la acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque consideró que la autoridad judicial incurrió en los siguientes defectos:

 

(i)     Sustantivo: se desconocieron los derechos adquiridos (art. 36 ,de la Ley 100 de 1993) y el principio de favorabilidad (art. 53 de la Constitución), así como los artículos 14[16], 16[17] y 21[18] del Código Sustantivo del Trabajo (CST), y 36[19] y 146[20] de la Ley 100 de 1993. Para el demandante el juez de segunda instancia negó el derecho pensional pese a que su situación jurídica había quedado convalidada en los términos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, es decir, había cumplido el tiempo de servicio, sin que pudiera entenderse que su continuidad en el empleo, luego de la consolidación del derecho, implicara la pérdida del mismo. Además, conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, quienes hubieren cumplido los requisitos para acceder de la pensión de jubilación, conforme a normas anteriores más favorables, aun cuando no se haya efectuado el reconocimiento, por respeto a los derechos adquiridos tendrían derecho a la prestación.

 

(ii)   Desconocimiento del precedente del Consejo de Estado contenido en las siguientes decisiones: (i) 29 de septiembre de 2011 de la Sección Segunda, rad. 08001-23-31-000-2005-02866-03(2434-10); (ii) 4 de julio de 2019 de la Sección Segunda, rad. 08001-23-31-000-2006-00550-02(1740-15); (iii) 14 de mayo de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-04671-01 (AC); y (iv) 9 de julio de 2021, rad. 11001-03-15-000-2021-00825-01 (AC). Según el demandante, en los fallos mencionados, esa autoridad judicial concedió derechos pensionales bajo las reglas de la convención colectiva de 1976 exigiendo como requisito de estructuración únicamente el tiempo de servicio y no el retiro del empleo público antes del 30 de junio de 1997.

 

(iii) Fáctico: porque la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado contaba con las pruebas suficientes para acceder a lo pretendido pero omitió valorarlas, lo cual dio “como resultado que sin una razón valedera y ajustada a derecho diera por no probado el hecho que mi poderdante tiene derecho a la pensión convencional reclamada”[21].

 

17.            Por lo anterior, solicitó dejar sin efectos la providencia acusada y que se le ordenara a la autoridad judicial demandada que emita una nueva decisión que confirme el fallo de primer grado del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual “se haga una valoración adecuada de las normas aplicables al caso concreto, del precedente judicial, de conformidad a las reglas jurisprudenciales establecidas por el Consejo de Estado y conforme a derecho, en un término razonable”[22].

 

El trámite procesal y las sentencias objeto de revisión

 

18.            Mediante auto del 6 de marzo de 2023 la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado avocó la tutela y ordenó notificar a los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Además, vinculó al Tribunal Administrativo del Atlántico, a la Universidad del Atlántico, a la Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Gobernación del Atlántico, a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en calidad de terceros con interés legítimo.

 

Tabla 1

Síntesis de las respuestas recibidas en el trámite de instancia

 

19.   Primera instancia en tutela. En sentencia del 5 de mayo de 2023 la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción, ya que el amparo no está diseñado para agotar una instancia adicional ni para revisar o evaluar la interpretación o el alcance que el juez natural dio a los preceptos judiciales al resolver la controversia. Tampoco para que las partes refuten la valoración probatoria que efectuó la autoridad judicial dentro del proceso ordinario. Concluyó que no se observó que “la decisión cuestionada sea caprichosa o arbitraria y los argumentos expuestos por el solicitante están encaminados a volver sobre la controversia decidida por los jueces naturales, [por lo que] la tutela es improcedente”[23]. La anterior decisión fue impugnada por la parte actora.

 

20.   Segunda instancia. En sentencia del 31 de julio de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado revocó la anterior decisión y negó el amparo. Primero, explicó que respecto del defecto fáctico no se cumplió el requisito de relevancia constitucional. Segundo, determinó que no se configuraron los yerros sustantivo y por desconocimiento del precedente porque se aplicó la regla jurisprudencial del fallo del 29 de septiembre de 2011, rad. 2434-10 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de que las convenciones colectivas están dentro de los presupuestos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993. Cosa distinta es que el actor no hubiere cumplido los requisitos del literal b) artículo 9 de la convención colectiva, porque si bien tenía la “edad” y el tiempo de servicio requeridos, no se había retirado del servicio ni había renunciado al cargo. En cuanto a las sentencias del 4 de julio de 2019, 14 de mayo de 2019 y 9 de julio de 2021 concluyó que no constituían precedente vinculante, por lo que no se predicaba de aquellas el defecto aludido.

 

Pruebas que obran en el expediente

 

21.   Al expediente se aportó en medio electrónico el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho n.° 08001- 23-33-000-2015-00606-01.

 

Actuaciones en sede de revisión

 

22.   El expediente de tutela de la referencia fue seleccionado para su revisión por la Sala de Selección de Tutelas número 12 de esta corporación, mediante auto del 18 de diciembre de 2023, notificado por estado el 23 de enero de 2024.

 

23.   La Sala Plena, en sesión del 20 de marzo de 2024, decidió asumir el conocimiento de este asunto con el objeto de ser fallado por la Sala Plena, con fundamento en el artículo 61 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional[24]. Lo anterior, se puso en conocimiento de las partes a través del Auto del 21 de marzo de 2024.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

24.   La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución, y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Planteamiento del problema jurídico y metodología de decisión

 

25.   En el presente caso se discute la decisión del Consejo de Estado que negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación del actor bajo las reglas del artículo 9, literal b) de la convención colectiva de trabajo de 1976, suscrita con la Universidad del Atlántico. El punto de debate gravita en que para la Subsección B de la Sección Segunda el actor cumple con los requisitos de “edad” y tiempo de servicio, pero no la condición de estar desvinculado del empleo público (ya sea por renuncia o despido injustificado) a 30 de junio de 1997[25], fecha límite para que las pensiones convencionales de los servidores públicos del nivel territorial quedaran a salvo con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

 

26.   Los jueces de tutela en primera y segunda instancia no concedieron la solicitud de amparo. Esto porque consideraron que la providencia acusada no incurrió en los defectos alegados.

 

27.   Así las cosas, le corresponde a la Corte analizar, en primer lugar, si la acción de tutela presentada cumple los requisitos de procedibilidad. En caso de superar este examen, la Corte deberá resolver como asunto de fondo si (i) ¿la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en el defecto sustantivo al interpretar las cláusulas de la convención colectiva de manera restrictiva y haberle exigido al actor el retiro de la entidad a 30 de junio de 1997 como condición para acceder a la pensión de jubilación de la convención colectiva de 1976? (ii) ¿la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente al no aplicar el criterio jurisprudencial según el cual para acceder a la pensión convencional solo basta con acreditar el tiempo de servicio? (iii) ¿la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en el defecto fáctico al no valorar las pruebas aportadas al expediente?

 

28.   Con el fin de responder estos interrogantes, la Corte acogerá la siguiente metodología de exposición: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y la verificación de los requisitos en el asunto bajo estudio; (ii) las causales específicas de procedencia: el defecto sustantivo, el desconocimiento del precedente y el defecto fáctico; (iii) la aplicación de los principios de favorabilidad e in dubio pro operario en la interpretación de las disposiciones contenidas en las convenciones colectivas; (iv) la aplicación de convenciones colectivas a los servidores públicos del nivel territorial; y (vi) el caso concreto.

 

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia[26]

 

29.   El artículo 86 de la Carta instituyó la acción de tutela como el dispositivo judicial preferente, informal y sumario de salvaguarda de los derechos fundamentales, cuando resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos de ley.

 

Su procedencia está determinada por la inexistencia de otro medio idóneo y eficaz de protección o ante la ocurrencia de un daño irreparable, caso último en el cual el amparo desplaza transitoriamente a las acciones ordinarias a fin de evitar que se produzca un perjuicio irremediable.

 

30.   Este tribunal ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que existe la posibilidad de que los jueces de la República -como autoridad pública- al emitir una providencia incurran en graves falencias, que sean incompatibles con el texto superior^[27].

 

31.   Ello no quiere decir que el juez constitucional esté habilitado para intervenir desplazando o suplantando al juez natural, sino que se dirige a verificar que el trámite impartido y la decisión proferida contribuya al reconocimiento y realización de los derechos fundamentales, protegiendo en todo caso, la seguridad jurídica y la autonomía judicial^[28]. En consecuencia, el recurso de amparo contra providencias judiciales es excepcional y se circunscribe a vigilar si esta conlleva la vulneración de garantías superiores, especialmente el debido proceso y el acceso a la administración de justicia^[29].

 

32.   Para efectos de verificar la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, la Sentencia C-590 de 2005 sistematizó los presupuestos que se deben observar, diferenciando entre los requisitos generales que habilitan el estudio por parte del juez constitucional y se deben cumplir en su totalidad; y los especiales que son aquellos que permiten evaluar si la decisión judicial es incompatible con la Carta y basta con que se configure uno de ellos para se adopten los correctivos a que hubiere lugar^[30].

 

Requisitos generales de procedencia

 

33.   La procedencia general de la acción tutela contra providencias judiciales está determinada por^[31]: (i) la relevancia constitucional, es decir, que estén de por medio derechos fundamentales y no se trate de discusiones propias del proceso ordinario ni de un intento por reabrir el debate^[32]; (ii) el agotamiento de todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial disponibles, salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable; (iii) la inmediatez en el ejercicio de la acción, es decir, que se acuda en un plazo razonable y proporcionado a partir del acaecimiento del hecho o la omisión que dio lugar a la vulneración; (iv) si se trata de una irregularidad procesal tenga un efecto determinante en la providencia censurada; (v) se identifiquen de manera clara y razonable las actuaciones u omisiones que dieron lugar a la vulneración y, de ser posible, haberlas reclamado al interior del proceso judicial; y (vi) no se trate de sentencias de tutela, ni de nulidad por inconstitucionalidad proferidas por el Consejo de Estado^[33].

34.   Adicionalmente, la Corte ha indicado que cuando la acción de tutela se dirige contra providencias judiciales de las altas cortes, como órganos de cierre, “su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada”^[34].

 

35.   En el presente caso, esta corporación encuentra que la acción formulada por el demandante cumple con los requisitos generales de procedencia respecto de los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente, así:

 

Tabla 2

Requisitos generales de procedencia de la acción

 

36.   Además, la Sala Plena observa que la parte actora sustentó ampliamente los defectos endilgados contra la sentencia del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, razón por la cual, se cumple la carga argumentativa cualificada cuando se trata de demandas de tutela contra decisiones de alta corte.

 

37.   En conclusión, la Corte encuentra que en el presente asunto están satisfechos los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y, en consecuencia, la Sala Plena realizará el análisis de fondo de la cuestión.

 

Requisitos especiales de procedibilidad

 

38.   Como se explicó, además de satisfacer los requisitos generales que habilitan el estudio de la solicitud de amparo constitucional, es preciso que la providencia censurada presente al menos uno de los defectos identificados por la Corte en la Sentencia C-590 de 2005, sistematizados así: (i) defecto orgánico, referido a la competencia de la autoridad judicial para proferir la decisión censurada; (ii) defecto procedimental absoluto, relacionado con el cumplimiento de los procedimientos establecidos; (iii) defecto fáctico, concerniente al decreto y valoración probatoria; (iv) defecto material o sustantivo, acerca de la aplicación normativa y jurisprudencial; (v) error inducido al juez que resolviera el caso,  por parte de terceros; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente; y (viii) violación directa de la Constitución.

 

 

39.   De otra parte, esta corporación estableció un criterio adicional al determinar que tratándose de acciones de tutela dirigidas contra decisiones del Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, la procedencia es mucho más restrictiva, en razón a que son órganos judiciales que definen y unifican la jurisprudencia en su respectiva jurisdicción^[43]. En tal sentido, la jurisprudencia determinó que se debe tratar de una anomalía de tal magnitud que haga imperiosa la intervención de este tribunal. En caso contrario, se debe preservar la autonomía e independencia de las corporaciones de cierre de la justicia ordinaria y contencioso administrativa^[44].

 

40.   Así las cosas, las acciones de tutela dirigidas contra providencias proferidas por los órganos de cierre deben cumplir: (i) los requisitos generales de procedencia; (ii) los especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de una irregularidad de tal dimensión que exija la intervención del juez constitucional^[45].

Defecto sustantivo[46]

 

41.   Este yerro encuentra fundamento en el principio de igualdad, en los derechos de acceso a la administración de justicia y el debido proceso. Está asociado a la irregular aplicación o interpretación de una norma por parte del juez al momento de resolver el caso puesto a su consideración, porque si bien goza de autonomía e independencia para emitir sus pronunciamientos, lo cierto es que dicha prerrogativa no es absoluta porque, en todo caso, se deben ajustar al marco de la Constitución^[47].

 

42.   En la Sentencia SU-050 de 2018 la Corte caracterizó los eventos en que se presenta este yerro: cuando se aplica una norma (i) derogada; (ii) que ha sido declarada inexequible por la Corte; (iii) que es inconstitucional y el juez se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad; (iv) que no está vigente o a pesar de estarlo y ser constitucional, no se adecúa a las circunstancias del caso; (v) es irracional y desproporcionada en contra de los intereses de una de las partes del proceso; y (vi) cuando al resolver el caso el juez desconoce el precedente horizontal o vertical^[48].

 

43.   En específico, cuando la interpretación judicial de una norma vigente y constitucional que es aplicable al caso, pero contraevidente (contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (porque es irrazonable o desproporcionada)[49], el defecto se configura porque el juez dejó de tomar en cuenta contenidos superiores que a la luz del caso concreto debieron guiar la labor interpretativa y condicionar su resultado[50].

 

Defecto por desconocimiento del precedente judicial[51]

 

44.   Este defecto se fundamenta en el principio de igualdad, en virtud del cual los asociados tienen derecho a recibir un trato igual ante la ley y por parte de las autoridades. Ello quiere decir que, en cumplimiento de dicho mandato, ante casos similares se deben proferir decisiones análogas, por lo que apartarse de ello implica una infracción a esta garantía^[52]. Además, se soporta en el deber que les asiste a los jueces, específicamente los órganos de cierre, de unificar su jurisprudencia para que sus pronunciamientos constituyan precedente de obligatorio cumplimiento, en virtud de los artículos 234, 237 y 241 de la Constitución^[53].

 

45.   Esta Corte ha definido como precedente judicial “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”^[54]. Este tiene dos categorías: “(i) el precedente horizontal:  referido a las providencias judiciales emitidas por autoridades del mismo nivel jerárquico o el mismo funcionario y su fuerza vinculante atiende a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima; y (ii) el precedente vertical: atiende a las decisiones judiciales proferidas por el superior funcional jerárquico o por el órgano de cierre encargado de unificar la jurisprudencia en su jurisdicción, su vinculatoriedad atiende al principio de igualdad y limita la autonomía de los jueces inferiores, a quienes les corresponde seguir la postura de las altas cortes o los tribunales”.^[55]

 

46.   Asimismo, este tribunal ha fijado los criterios que se deben consultar al momento de estudiar la causal de desconocimiento del precedente, así: (i) establecer si existe un precedente aplicable al caso concreto y distinguir las reglas decisionales; (ii) comprobar que dicho precedente se debía aplicar so pena de desconocer el principio de igualdad; (iii) verificar si el juez expuso razones fundadas para apartarse del precedente, ya sea por diferencias fácticas o por considerar que existía una interpretación más armónica y favorable de cara a los principios constitucionales y los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro persona^[56].

 

47.   En conclusión, para que se configure el defecto por desconocimiento del precedente debe existir una decisión que resolvió un caso con supuestos fácticos y jurídicos iguales, y que la autoridad judicial se haya apartado sin justificación válida.

 

Defecto fáctico

 

48.   Este vicio se entiende como la ausencia de respaldo probatorio que sustente una decisión judicial. Sin embargo, dicha deficiencia probatoria comporta dos dimensiones: (i) una positiva, cuando existiendo las pruebas dentro del proceso, el juez las valora inadecuadamente; y (ii) negativa, que se presenta bajo distintas hipótesis, así: a) cuando la autoridad judicial no decreta ni practica las pruebas necesarias para generar la convicción suficiente que se requiere; y b) cuando omite valorar elementos de prueba que obran en el expediente, dejando de lado una realidad que resultaba determinante en la providencia adoptada^[57].

 

49.   En todo caso, es preciso señalar que la revisión en sede constitucional debe corresponderse con los principios de autonomía judicial, juez natural e inmediación, y, en tal virtud, no le corresponde analizar las pruebas como si se tratara de una instancia adicional, sino que debe verificar que la determinación sea coherente y obedezca a una valoración ponderada de los elementos probatorios^[58].

 

La aplicación del principio de favorabilidad y, particularmente, el principio in dubio pro operario en la interpretación de las disposiciones contenidas en las convenciones colectivas y la diferenciación con el principio de la condición más beneficiosa. Reiteración del jurisprudencia de la Corte Constitucional[59]

 

50.   El artículo 53 de la Constitución^[60] instituyó los principios de favorabilidad[61] e in dubio pro operario^[62], en virtud de los cuales les corresponde a las autoridades públicas, los jueces y los particulares que en caso de duda frente a la aplicación o interpretación de una norma prefieran aquella que resulte más benévola para el trabajador[63]. Por su parte, la regla de la condición más beneficiosa opera cuando, ante una sucesión de normas, aquella que fue derogada recobra vigencia para mantener las condiciones allí previstas al ser más beneficiosas para el trabajador[64].

 

51.   Estos tres mandatos superiores se deben interpretar como desarrollo del principio pro persona, “en virtud del cual deben aplicarse las normas jurídicas de tal forma que se procure la mayor protección y goce efectivo de los derechos de los individuos”^[65]. Lo anterior, con fundamento en el preámbulo, los artículos 1 y 2 de la Constitución. Asimismo, en el preámbulo y los artículos 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos^[66] y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos^[67].

 

52.   La Corte Suprema de Justicia a través de sus decisiones ha señalado que del principio protector se derivan reglas de interpretación que difieren entre sí: (i) la favorabilidad[68], (ii) el in dubio pro operario y (iii) la condición más beneficiosa. En tal sentido, se explicó que el primero se presenta en caso de duda sobre la aplicación de dos o más normas vigentes de trabajo, el segundo cuando frente a una misma norma laboral surgen varias interpretaciones y el tercero ante una sucesión normativa que implica la verificación de una norma derogada y una vigente[69].

 

53.    Para distinguir estos dos principios debe tenerse en cuenta que se trata de favorabilidad cuando hay varios enunciados normativos que regulan una misma situación jurídica e in dubio pro operario cuando un mismo texto legal admite distintas interpretaciones[70]. En ambos casos el operador jurídico debe optar por aquella que sea más favorable[71] para el trabajador^[72]. En la Sentencia SU-273 de 2022 la Corte señaló que “no cualquier duda habilita al juez para escoger una norma o interpretación determinada. La duda debe ser seria y objetiva, derivada de la solidez jurídica de las posturas encontradas. Además, la duda debe ser respecto de un aspecto normativo y no fáctico^[73]. Asimismo, deben concurrir las interpretaciones en juego en un caso concreto, es decir, las normas concurrentes y su hermenéutica deben ser aplicables a los mismos supuestos de hecho^[74]”[75]. En el mismo sentido, en la Sentencia SU-212 de 2023[76] la Sala Plena señaló lo siguiente:

 

No obstante, la favorabilidad solo es pertinente, como dispone la Constitución, “en caso de duda” sobre la aplicación e interpretación de las fuentes de derecho (CP art 53). Es decir, la favorabilidad no es pertinente cuando no existe una duda objetiva sobre la aplicación o interpretación de una fuente de derecho. Al aplicar o interpretar convenciones colectivas, la jurisprudencia constitucional ha observado el principio de favorabilidad, cuando existen dudas acerca de si los requisitos de tiempo de servicios y edad se deben cumplir durante la relación laboral, o si pueden verificarse algunos de ellos después de que el trabajador se retira o se termina el vínculo de trabajo. En vista de que, en los casos examinados, no ha sido claro que las convenciones imponen una u otra interpretación, la Corte ha señalado que debe escogerse la más favorable; es decir, la que admite cumplir algunos de esos requisitos con posterioridad a la terminación de la relación laboral.[77]

 

54.   En atención a lo anterior, este tribunal ha sostenido que la duda que da lugar a la aplicación de los principios de favorabilidad e in dubio pro operario, debe estar revestida de seriedad y objetividad, “pues no sería dable que ante una posición jurídicamente débil deba ceder la más sólida bajo el argumento que la primera es la más favorable al trabajador”^[78]. En tal sentido, se han identificado tres criterios que permiten identificar una interpretación razonable y objetiva[79]: “(i) una fundamentación jurídica que no incurra en errores o contradiga las reglas básicas del sistema, (ii) criterios judiciales o administrativos reiterados; y (iii) la corrección y suficiencia de la argumentación”^[80]. Además de la razonabilidad descrita, las interpretaciones deben ser concurrentes al caso concreto, pues “no sería admisible hablar de dos interpretaciones divergentes cuando se pueda establecer que las mismas no son aplicables a un mismo supuesto de hecho o que no consulten los límites fácticos de los casos por resolver”^[81].

 

55.   En particular, sobre el alcance del principio in dubio pro operario en materia de interpretación de normas convencionales, en la Sentencia SU-1185 de 2001 esta corporación sostuvo que “ante las posibles dudas que pueden surgir sobre el sentido y alcance de una norma convencional, y frente a las diversas interpretaciones que de la misma se formulen, es deber del juez priorizar aquella que interprete en mejor medida los derechos laborales”[82]. En igual sentido, lo advirtió la SU-241 de 2015 al decir que “si a juicio del fallador la norma –y esto incluye a las convenciones colectivas- presenta dos alternativas posibles de interpretación, el juez debe inclinarse por la más favorable al trabajador, en aplicación del principio de favorabilidad, consagrado en el artículo 53 C. P. y del derecho fundamental al debido proceso”[83].

 

56.   En suma, los jueces tienen el deber de aplicar los principios de favorabilidad e in dubio pro operario en la interpretación de normas -incluyendo las convenciones colectivas de trabajo- como una forma de garantizar los derechos fundamentales de los trabajadores[84].

 

57.   Sobre la base de lo expuesto, en esta oportunidad la Sala Plena se referirá al precedente judicial vertido en las sentencias SU-113 de 2018[85], SU-267 de 2019, SU-445 de 2019, SU-027 de 2021 y SU-265 de 2022. En aquellas, este tribunal abordó aspectos jurídicos relacionados con la interpretación de las reglas en materia de las pensiones convencionales, en aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral, así:

 

Tabla 3

Precedente de la Corte en materia del principio de favorabilidad

 

 

58.            En atención a lo expuesto, la Corte reitera la línea jurisprudencial en materia de interpretación de las cláusulas convencionales a la luz del principio in dubio pro operario, plasmada en las decisiones mencionadas. Esto quiere decir que:

 

(i)               las autoridades administrativas, los jueces de la República y los particulares se encuentran vinculados por las disposiciones normativas del artículo 53 de la Constitución y demás instrumentos internacionales aplicables. Por consiguiente, los asuntos puestos a su consideración deben ser estudiados y resueltos desde un enfoque que garantice la materialización de tales instrumentos.

 

(ii)                      las convenciones colectivas constituyen una fuente normativa y, por lo tanto, son susceptibles de interpretación por parte de las autoridades administrativas, los jueces y los particulares. Esto significa que deben ser interpretadas, como - se dijo, a la luz de los postulados constitucionales.

 

(iii)                   cuando una regla establecida en la convención colectiva, admita distintas interpretaciones se debe privilegiar aquella que resulte más favorable al trabajador, máxime cuando se encuentra en discusión el reconocimiento de un derecho pensional.

 

La aplicación de convenciones colectivas a servidores públicos del nivel territorial

 

59.            La Constitución en el artículo 150, numeral 19, literal e), facultó al Congreso de la República para expedir las leyes y, a través de ellas, señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para regular el régimen prestacional de los servidores públicos. Igualmente, de acuerdo con el artículo 48 instituyó la seguridad social como un derecho y un servicio público. En ese contexto, se expidió la Ley 4.ª de 1992[92] (ley marco), que estableció las normas generales para determinar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, disponiendo que el Gobierno fijaría el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la rama ejecutiva nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico.

 

60.            Por su parte, la Ley 30 de 1992[93] que organizó el servicio público de la educación superior, en el artículo 77 dispuso que el régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales sería el establecido en la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionen y complementen.

 

61.            En observancia de lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, el Gobierno nacional expidió los decretos 1444 de 1992 y 55 de 1994 que contienen disposiciones en materia salarial y prestacional que rigen a los docentes y administrativos[94] vinculados a las universidades públicas del orden nacional y territorial, respectivamente.

 

62.            De lo anterior se colige que el Gobierno nacional es la autoridad competente para determinar el régimen prestacional aplicable a los servidores de las universidades estatales. En contraste, no le está dado a ninguna otra autoridad administrativa expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en acuerdos internos o extralegales, pues no disponen de facultades para ello.

 

63.        De otro lado, el artículo 55 de la Constitución garantiza el derecho a la negociación colectiva, limitado a las excepciones que defina la ley, es decir, las previstas en el artículo 416 del CST, en virtud del cual “[l]os sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas”. Esto último guarda armonía con las normas que le asignan al legislador y al Gobierno nacional la posibilidad de fijar unilateralmente las condiciones del empleo de los servidores públicos[95].

 

64.        Los convenios 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), aluden a la necesidad de que los Estado parte adopten medidas para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación para los empleados públicos acerca de las condiciones de empleo[96]. La Ley 411 de 1997[97], que incorporó el Convenio 151 de la OIT, estableció que “[d]eberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones” (art. 7).

 

65.        Mediante el Decreto 160 del 5 de febrero de 2014[98], el Gobierno nacional reglamentó la Ley 411 de 1997 y reguló el procedimiento para la negociación entre las autoridades públicas y las organizaciones sindicales de empleados públicos, limitado exclusivamente a las condiciones de empleo (art. 1), dentro del cual, si se llega a un consenso, no culmina con una convención colectiva propiamente dicha, sino con un acuerdo colectivo (art. 13). Es decir que los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliego de peticiones, ni pueden beneficiarse de los acuerdos contenidos en las convenciones colectivas con posterioridad a la Constitución de 1991.

 

66.        Cuando se expidió la Ley 100 de 1993, cuyo objeto era establecer un régimen general de pensiones, el legislador identificó que existían regímenes pensionales que admitían un tratamiento diferenciado para empleados territoriales, por lo que se protegieron las situaciones convalidadas al momento de entrada en vigencia de esa normativa, en los siguientes términos:

 

Artículo 146. Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente Ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.

 

También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quiénes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido [o cumplan dentro de los dos años siguientes] los requisitos exigidos en dichas normas[99] (…).

 

67.   De acuerdo con la transcripción, se crearon dos situaciones: (i) las definidas con anterioridad a la Ley 100 de 1993, con fundamento en disposiciones territoriales sobre pensiones extralegales, que continuarían vigentes; y (ii) aquellas que obtuvieren los requisitos para pensionarse conforme a tales ordenamientos hasta los dos años siguientes a su entrada en vigor tendrían derecho a la prestación en las condiciones allí previstas, para garantizar los derechos adquiridos.

 

68.   Sin embargo, en la Sentencia C-410 de 1997 la Corte declaró la inexequibilidad del apartado que mantenía los regímenes anteriores hasta los dos años siguientes, porque la protección constitucional se extiende a las situaciones jurídicas consolidadas y no a las que constituyen meras expectativas. En tal sentido, este tribunal señaló que:

 

En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones.

 

Desde luego que lo que es materia de protección constitucional se extiende a las situaciones jurídicas definidas, y no a las que sólo configuran meras expectativas.

 

De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes.

 

69.            De acuerdo con el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, la vigencia de la norma en materia pensional en el nivel territorial fue a partir del 30 de junio de 1995. Por ende, solamente las situaciones particulares que se definieron con anticipación a esa fecha quedaron convalidadas.

 

70.            En cuanto al apartado del artículo 146 que permitía la consolidación del derecho dentro de los dos años siguientes a la vigencia del Sistema General de Seguridad Social declarado inexequible mediante la Sentencia C-410 de 1997, el Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, interpretó que dicho precepto surtió efectos respecto de aquellas situaciones pensionales que se consolidaron entre el 30 de junio de 1995 y el 30 de junio del 1997, con fundamento en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996[100], según el cual las sentencias de inexequibilidad tienen efectos hacia futuro y como el fallo aludido no moduló los efectos de su decisión quedaron amparadas las situaciones jurídicas que en materia pensional se consolidaron con base en disposiciones territoriales antes del 30 de junio de 1997 o antes de la fecha en que hubiese entrado a regir la normativa pensional.

 

71.            La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 7 de octubre de 2010[101], consideró válido afirmar que no solo las situaciones que se consolidaron o adquirieron con anterioridad al 30 de junio de 1995 con fundamento en normas municipales o departamentales quedaron amparadas por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993; “sino también aquellas que se adquirieron antes del 30 de junio de 1997, pues, se reitera, estas últimas no se vieron afectadas por la declaratoria de inexequibilidad efectuada con la Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997, dados los efectos de la misma”^[102].

 

72.   En ese orden de ideas, el Consejo de Estado ha entendido de manera unificada que dentro de las disposiciones del orden territorial quedaron incluidas las regulaciones consagradas en convenciones colectivas de trabajo como las que benefician a los empleados públicos de la Universidad del Atlántico[103].

 

73.   En consecuencia, dicho órgano ha estudiado distintas demandas en las que empleados del nivel territorial como la Universidad del Atlántico han reclamado el reconocimiento de la pensión de jubilación en los términos de la convención colectiva de 1976, en cuyo artículo 9.° dispone que la Universidad pagará a los profesores y trabajadores la pensión de jubilación, según las siguientes reglas: “a) Con más de diez (10) años de servicio y menos de quince (15) a cualquier edad, y si es retirado sin justa causa, o sesenta (60) años de edad y se retire voluntariamente. b) Con quince (15) o más años de servicio y menos de veinte (20) a cualquier edad si es retirado sin justa causa o renuncie voluntariamente. c) Con veinte (20) años de servicio o más, cualquiera sea la causa de la terminación del contrato y a cualquier edad. d) El monto de la pensión mensual de jubilación será equivalente al cinco por ciento (5%) del mayor salario mensual de su categoría por cada año de servicio sin el tope máximo legal”.

 

74.            Conforme a lo anterior, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha identificado dos  situaciones pensionales que, a pesar de ser de origen extralegal, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 merecen protección al amparo del artículo 146, así: (i) la de quienes, para el 30 de junio de 1997, tuvieran una situación jurídica definida, esto es, con el derecho reconocido; y, ii) la de quienes en el sector territorial cumplieran los requisitos exigidos, es decir, que hayan adquirido el derecho, así no lo tuvieran reconocido.

 

75.            En ese contexto, ha resuelto casos concretos en los cuales ha negado o reconocido el derecho pensional de los trabajadores de la Universidad del Atlántico, para lo cual, mayoritariamente ha exigido el cumplimiento de las condiciones de: (i) tiempo de servicio, (ii) edad y (iii) retiro del servicio antes del 30 de junio de 1997. Esto porque ha considerado que todas las previsiones normativas eran constitutivas del derecho y, por lo tanto, debían cumplirse en su totalidad para obtener el reconocimiento pensional, como se expone a continuación:

 

Tabla 4

Decisiones del Consejo de Estado sobre la pensión de jubilación extralegal

convención colectiva de 1976 Universidad del Atlántico

 

Análisis del caso concreto

 

El Consejo de Estado incurrió en los defectos sustantivos y por violación directa de la Constitución al no aplicar el principio e in dubio pro operario en las cláusulas convencionales

 

76.   En el asunto bajo estudio está probado que el demandante nació el 9 de junio de 1957 y estuvo vinculado como empleado público en el cargo de auxiliar de archivo en la Universidad del Atlántico, entre el 10 de octubre de 1977 y el 17 de enero de 2007, cuando fue retirado del servicio por supresión del empleo que ocupaba[105].

 

77.            El 1.° de febrero de 2013 el demandante le solicitó al ente universitario el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación con base en la convención colectiva de trabajo 1976, artículo 9, el cual dispone lo siguiente:

 

La Universidad pagará a los profesores y trabajadores la pensión de jubilación según las siguientes reglas:

 

a) Con más de diez (10) años de servicio y menos de quince (15) a cualquier edad, y si es retirado sin justa causa, o sesenta (60) años de edad y se retire voluntariamente.

b) Con quince (15) o más años de servicio y menos de veinte (20) a cualquier edad si es retirado sin justa causa o renuncie voluntariamente.

c) Con veinte (20) años de servicio o más, cualquiera sea la causa de la terminación del contrato y a cualquier edad.

d) El monto de la pensión mensual de jubilación será equivalente al cinco por ciento (5%) del mayor salario mensual de su categoría por cada año de servicio sin el tope máximo legal.

 

(…)[106].

 

78.            La entidad negó lo pedido mediante acto administrativo, por lo que el actor inició demanda de nulidad y restablecimiento contra dicho pronunciamiento y, por consiguiente, pretendía obtener la pensión de jubilación conforme a la convención colectiva de trabajo.

 

79.            En primera instancia del trámite ordinario, en sentencia del 20 de abril de 2018 el Tribunal Administrativo del Atlántico accedió a las pretensiones de la demanda, pero esa decisión fue apelada por la Universidad del Atlántico y en fallo del 25 de agosto de 2022 (providencia acusada), la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la providencia de primer grado y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos:

 

De esta manera, el retiro del servicio en las condiciones que estableció la mencionada convención colectiva en su artículo 9, lejos de ser algo sin importancia, es un elemento condicionante de la pensión; pues su lectura e interpretación integral representa varios escenarios en donde los requisitos para el derecho son exigidos de distinta manera, al punto que el carácter voluntario de la renuncia o la decisión de mantenerse en el cargo determinaban su monto.

 

Conforme con lo anterior, se advierte que el señor Marrugo Ferrer no tiene consolidada su situación; dado que, si bien para el 30 de junio de 1997 tenía 40 años de edad y había prestado más de 20 años de servicios en la Universidad del Atlántico; y por tanto, podría ser beneficiario de las disposiciones contenidas en el literal a), b) o c) del artículo 9 de la Convención Colectiva de Trabajo de 1976 suscrita por el ente territorial, no se había retirado del servicio.

 

En efecto, de la lectura de los literales a) o b) de la referida Convención Colectiva de Trabajo, se exigían para reconocer la pensión “a cualquier edad” y como mínimo 10 años de vinculación, que el trabajador fuera i) “retirado sin justa causa” o ii) que “renuncie voluntariamente”. Además de ello señalaba la posibilidad de pensionarse con 60 años y retirado de forma voluntaria.

 

De igual forma, el literal c) preveía la pensión con 20 años o más de servicio, cualquier edad e independientemente de la causa de desvinculación de la institución educativa, situación que se reitera, no se presenta en el presente caso, pues el accionante no se había retirado del servicio al 30 de junio de 1997, en cuanto estuvo vinculado hasta el 17 de enero de 2007[107], de acuerdo con la certificación que obra en el plenario. 

 

Condensando lo anterior, se concluye que el accionante no consolidó su situación jurídica pensional en los términos exigidos en el artículo 9 de la Convención Colectiva de Trabajo de 1976, con anterioridad al 30 de junio de 1997; debido a que, si bien en esa fecha tenía el tiempo de servicio requerido, no había sido retirado del servicio sin justa causa, ni renunciado voluntariamente a su cargo.

 

De manera que, al no ser beneficiario del reconocimiento de la prestación convencional, es improcedente la compatibilidad pensional ordenada por el a quo, por cuanto el demandante al 30 de junio de 1997, no se había retirado del servicio, motivo por el cual no tiene derecho a lo ordenado en primera instancia[108].

 

80.            Según el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa para acceder a la pensión de jubilación de la convención colectiva era necesario que antes del 30 de junio de 1997 el demandante cumpliera las condiciones de tiempo de servicio y de desvinculación, pues consideró que el retiro del empleo (por despido injustificado o renuncia voluntaria) es un elemento condicionante para acceder a la pensión, al punto que la forma de desvinculación determinaba su monto[109].

 

81.            En el caso concreto, determinó que el demandante “para el 30 de junio de 1997 tenía 40 años de edad y había prestado más de 20 años de servicios en la Universidad del Atlántico”, pero no se había retirado del servicio ya que su vinculación se mantuvo hasta el 17 de enero de 2007.

 

82.            De esta manera, el demandante instauró la acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado porque consideró que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y a la seguridad social en conexidad con la dignidad humana, así como los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y “condición más beneficiosa”. Lo anterior porque incurrió en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente porque la decisión acusada desconoció los derechos adquiridos, el principio de favorabilidad (art. 53 superior) y los artículos 14[110], 16[111] y 21[112] del CST y 36[113] y 146[114] de la Ley 100 de 1993.

 

83.            Para el actor su situación jurídica había quedado convalidada en los términos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, porque había cumplido el tiempo de servicio, sin que pudiera entenderse que su continuidad en el empleo luego de la consolidación del derecho (o sea su no desvinculación por despido sin justa causa o renuncia voluntaria), implicara la pérdida del derecho. Además, señaló que conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, quienes hubieren cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación conforme a normas anteriores más favorables, aun cuando no se haya efectuado el reconocimiento, por respeto a los derechos adquiridos, tienen derecho a la prestación.

 

84.   En ese orden, la Corte analizará si la providencia acusada incurrió en un defecto sustantivo al interpretar las cláusulas de la convención colectiva de manera restrictiva y sin tener en cuenta que la lectura de aquella admitía dos interpretaciones que resultaban determinantes para acceder al derecho pensional.

 

85.   En este punto, la Sala Plena precisa que aunque en el escrito de tutela el demandante solicitó la aplicación de los principios de favorabilidad y “de la condición más beneficiosa”, según la aproximación conceptual que se hizo líneas atrás, este asunto no se suscita a propósito de la duda sobre la aplicación de dos o más normas vigentes de trabajo (favorabilidad), ni tampoco se está en presencia de una sucesión normativa que implique la verificación de una norma derogada y una vigente (condición más beneficiosa); sino que la discusión constitucional gravita sobre las distintas interpretaciones que surgen de una misma norma convencional, situación en la cual debe prevalecer aquella que beneficie al trabajador en virtud del principio in dubio pro operario.

 

86.   En consecuencia, en el presente caso el defecto sustantivo que reclama el actor en torno a la interpretación del literal b) del artículo 9 de la convención colectiva de 1976 de la Universidad del Atlántico se llevará a cabo en orden al principio in dubio pro operario.

 

87.    Se itera que las autoridades están vinculadas por las normas constitucionales y los instrumentos internacionales aplicables que establecen el principio in dubio pro operario. En ese orden, este tribunal ha establecido el deber de que los jueces decidan los asuntos puestos a su consideración con base en dichos postulados. Además, es preciso señalar que en virtud de los mandatos en mención y en aplicación de la jurisprudencia constitucional cuando una regla establecida en la convención colectiva admita distintas interpretaciones debe privilegiarse aquella que resulte más favorable al trabajador, máxime cuando se encuentra en discusión el reconocimiento de un derecho pensional. 

 

88.   Con base en lo anterior, la Sala Plena de esta corporación ha establecido que en asuntos donde la cláusula convencional admita dos lecturas. Una restrictiva que sujete el derecho pensional a que se cumplan los requisitos de causación y de exigencia del derecho en un determinado plazo y, otra ampliada, según la cual basta con que se hubiere cumplido la condición para adquirir el derecho durante el vínculo laboral aun cuando su exigibilidad se haga después, debe preferirse siempre esta última. Sin embargo, como lo ha sentado la jurisprudencia constitucional[115], este aspecto debe valorarse en cada caso concreto.

 

89.   En la revisión de las decisiones de la Sección Segunda del Consejo de Estado se observa que tratándose del reconocimiento de pensiones de jubilación convencionales de los exempleados de la Universidad del Atlántico, mayoritariamente[116], para las tres alternativas de obtención previstas en el artículo 9 de la convención colectiva, se ha exigido que se cumpla la condición de edad, tiempo de servicio y desvinculación (bajo las condiciones allí previstas: es decir, renuncia voluntaria, despido injustificado o por cualquier razón con más de veinte años de servicio) antes del 30 de junio de 1997, fecha límite de convalidación de estas prestaciones del orden territorial.

 

90.   En este sentido, de manera reiterada, el máximo tribunal de la justicia contencioso administrativa ha señalado que “el retiro del servicio en las condiciones que estableció la mencionada convención colectiva en su artículo 9, lejos de ser algo sin importancia, es un elemento condicionante de la pensión, pues, su lectura e interpretación integral representa varios escenarios en donde los requisitos para el derecho son exigidos de distinta manera, al punto que el carácter voluntario de la renuncia o la decisión de mantenerse en el cargo determinaban su monto”[117].

 

91.   No obstante lo anterior, la Sala no pasa por alto que en la sentencia del 4 de julio de 2019[118], aunque fuere una decisión aislada, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró que el límite temporal para consolidar derechos en los términos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 venció el 30 de junio de 1997. En ese caso,  el exempleado de la Universidad del Atlántico nació el 15 de noviembre de 1947 y estuvo vinculado entre el 17 de enero de 1977 y el 22 de diciembre de 1997, fecha en la que se aceptó su renuncia. El exdocente solicitó la pensión de jubilación extralegal y se le reconoció, empero, fue demandado por el ente universitario en acción de lesividad, bajo el argumento que no se trataba de un derecho convalidado a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, en tanto que no había consolidado el derecho a 30 de junio de 1997.

 

92.   En esa oportunidad, la Subsección B consideró que de acuerdo con lo dispuesto en el literal c) del artículo 9 de la convención colectiva de 1976, el docente “adquirió el estatus pensional el 17 de enero de 1997, cuando cumplió 20 años de servicios. Lo anterior, sin importar que su retiro del servicio se haya registrado 11 meses después, ante su renuncia voluntaria a la Universidad del Atlántico”. En síntesis, el derecho pensional se “consolidó el 17 de enero de 1997, es decir, antes del 30 de junio de 1997, fecha de la entrada en vigencia en el nivel territorial del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993”[119].

 

93.            Lo anterior evidencia que las condiciones del artículo 9 de la convención colectiva admiten al menos dos interpretaciones a nivel de la jurisdicción contencioso administrativo. La primera (la que utiliza mayoritariamente el Consejo de Estado) referida a que para acceder a la pensión de jubilación convencional es necesario que se cumplan los requisitos de edad, tiempo de servicio y desvinculación por renuncia voluntaria o despido injustificado antes del 30 de junio de 1997. La segunda (el caso aislado) que se cumplan los dos requisitos ya mencionados de la edad (para el literal c) y el tiempo de servicio, sin que sea exigible la desvinculación laboral antes de la fecha límite.

 

94.            Esta última interpretación resulta plausible tratándose de la pensión de jubilación convencional en el caso particular. Esto se explica porque las convenciones colectivas son normas que rigen a quienes las suscriben y, están dirigidas a “regular las condiciones individuales de trabajo, con sujeción a los derechos mínimos ciertos e indiscutibles de los trabajadores”[120]. Por consiguiente, la ausencia de claridad, autoriza al juez para llenarla de contenido en aplicación directa el artículo 53 de la Constitución.

 

95.            Una lectura conforme a la Constitución implicaría que el artículo 9 de la convención colectiva establece las condiciones de adquisición del derecho, para lo cual se exigen unos tiempos de servicio determinado y su exigibilidad estaría atada a la edad o la desvinculación del empleo público bajo las condiciones allí previstas, así:

 

La universidad pagara a los profesores y trabajadores la pensión de jubilación según las siguientes reglas_:

a.- Con más de diez (10) años de servicio y menos de quince (15) a cualquier edad, y si es retirado sin justa causa, o sesenta (60) años de edad y se retire voluntariamente. b.- Con quince (15) o más años de servicios y menos de 20 a cualquier edad, si es retirado sin justa causa o renuncie voluntariamente.

c.- Con veinte (sic) (20) años de servicio o más, cualquier que sea la causa de la terminación del contrato y a cualquier edad.

d.- El monto de la pensión mensual de jubilación será equivalente al cinco por ciento (5%) del mayor salario mensual de su categoría por cada año de servicio sin el tope máximo legal.

e.- Los años de servicios se entienden continuos y discontinuos pero prestados a la universidad del Atlántico.

 

96.             La lectura conforme a la Constitución de la anterior disposición permitiría comprender que el tiempo de servicio es relevante para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, en tanto que su cuantía será directamente proporcional a los años que laboró el pensionado. Por un lado, la norma convencional establece que hay lugar a la pensión de jubilación cuando: el trabajador (ya sea profesor o personal administrativo de la Universidad del Atlántico) hubiere acreditado: (i) el tiempo de servicios continuo o discontinuo prestado a esa institución; (ii) cualquier edad (para el caso del literal c) y (iii) el retiro del servicio sin justa causa o la renuncia voluntaria (literales a y b), es decir, la desvinculación en las dos situaciones descritas, debe cumplirse para hacer exigible el derecho. Lo anterior debe leerse dentro del límite temporal del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado[121], es decir, a 30 de junio de 1997. Por otro lado, fija el porcentaje de la mesada, al establecer que el monto de la pensión mensual de jubilación será equivalente al cinco por ciento (5%) del mayor salario mensual de su categoría por cada año de servicio sin el tope máximo legal.

 

97.            Esto podría dar a entender que bajo la lógica de la convención, la desvinculación resultaba determinante para establecer el monto de la mesada la cual se obtenía cuando se acreditara el tiempo de servicios y se haría exigible cuando ocurriera la desvinculación, que tendría que ser por retiro sin justa causa o la renuncia voluntaria.

 

98.            En este punto, a manera de ejemplo, valdría plantear el escenario en que un trabajador que ha cumplido el tiempo de servicio y es despedido sin justa causa después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el nivel territorial. Tal circunstancia, mal podría dar lugar a que el trabajador perdiera el derecho pensional por el hecho de haber permanecido vinculado aun cuando hubiere cumplido los 20, 15 o 10 años de servicio antes del 30 de junio de 1997. Por el contrario, desde el punto de vista normativo y constitucional, tendría derecho a la prestación convencional, aun cuando hubiere cumplido la condición de la desvinculación en un momento posterior porque ya causó el derecho. La razón de lo anterior sería que el tiempo de servicio respalda la causación de la pensión. Esta interpretación se ajusta al mandato de in dubio pro operario y está conforme a la Constitución.

 

99.            Teniendo en cuenta la jurisprudencia constitucional, las normas convencionales deben interpretarse bajo el principio de in dubio pro operario. Esto indica que la Corte debe aplicar al caso sub examine la interpretación de la norma que más beneficie al trabajador. En este caso, le corresponde a la Sala Plena acoger la segunda interpretación.

 

100.       Para la Corte, lo anterior significa que, además de incurrir en un defecto sustantivo, el Consejo de Estado violó de manera directa la Constitución, dado que, como se explicó, dicha autoridad judicial estaba vinculada por las normas previstas en el texto constitucional y, por lo tanto, le correspondía interpretar las reglas de la convención colectiva de la Universidad del Atlántico a la luz de los mandatos del artículo 53 de la Carta, específicamente, el principio de in dubio pro operario. Tal omisión derivó en la negativa del reconocimiento de la pensión de jubilación y, por contera, en la vulneración de los derechos fundamentales del actor.

 

101.       En consecuencia, aun cuando el yerro por violación directa de la Constitución no fue reclamado directamente por el señor Rafael Enrique Marrugo Ferrer en el escrito de amparo, de oficio, esta corporación lo encuentra configurado y así lo declarará. 

 

102.       En síntesis, la Sala Plena concluye que, en aplicación del principio in dubio pro operario, los jueces deben, en primer lugar, aplicar las cláusulas convencionales de la forma que resulte más beneficiosa para el trabajador. En segundo lugar, las autoridades judiciales deben tener en cuenta que existen casos en que para acceder a las pensiones convencionales se interprete como requisito de adquisición del derecho únicamente el cumplimiento del tiempo de servicio previsto en la convención y la desvinculación sin justa causa o por retiro voluntario sería un presupuesto de exigibilidad de la pensión de jubilación. En tercer lugar, esta corporación interpreta que, en aplicación de los anteriores presupuestos, para acceder a la pensión de jubilación convencional, en casos como este, los trabajadores deben haber cumplido el requisito de tiempo de servicios antes del 30 de junio de 1997[122], fecha límite de convalidación de las prestaciones extralegales de las entidades territoriales.

 

103.       En ese orden, la postura a acoger por parte de esta corporación indicaría que para acceder a la pensión de jubilación convencional, en el caso concreto, era necesario acreditar quince o más años de servicio y menos de veinte, antes de la fecha límite del 30 de junio de 1997, independientemente de que su desvinculación hubiere ocurrido con posterioridad a ese momento.

 

104.       Además, la razonabilidad hermenéutica de la postura que acoge la Sala Plena de esta corporación está sustentada en que el mismo Consejo de Estado en la sentencia del 4 de julio de 2019[123] (caso aislado) reconoció la interpretación conforme a la Constitución que reivindica la Corte, es decir, que la desvinculación del trabajador por cualquiera de las causales previstas en la convención colectiva (despido injustificado o renuncia voluntaria) aun después del 30 de junio de 1997, es una condición de exigibilidad del derecho, más no un requisito de causación del mismo. Lo cual, resulta razonable para la Corte si se tiene en cuenta que la convención colectiva previó la pensión de jubilación para los beneficiarios bajo distintas reglas asociadas al tiempo de servicio y exigibles de acuerdo a la forma de desvinculación o la edad de los profesores o trabajadores.

 

105.       Una lectura del artículo 9 de la Convención Colectiva permite entender que la pensión de jubilación está encaminada a proteger al trabajador frente a determinadas situaciones que pudieran impactar en sus ingresos y en el derecho pensional pero, en todo caso, respaldadas en un tiempo de servicio mínimo. Esto último es lógico si se tiene en cuenta que el reconocimiento de esta prestación está soportado esencialmente en el tiempo que el trabajador dedicó a las labores. De ahí que, a mayor tiempo de trabajo más flexibilidad en las condiciones de exigibilidad y mayor cuantía, por el contrario, a menor tiempo de trabajo más estricta la condición de exigibilidad y menor cuantía.

 

106.       Por ejemplo, exige menos tiempo, sin el requisito de la edad, cuando el trabajador fuere despedido sin justa causa o cuando se retirara voluntariamente del empleo, mientras que no sujetó a ninguna contingencia a los que hubieren prestado el servicio por más de 20 años (literal c). Siendo relevante, siempre el tiempo de vinculación para causar el derecho y fijar el monto de la mesada, tanto así que el mismo artículo de la convención colectiva en el literal d) previó que el monto de la pensión mensual de jubilación sería equivalente al cinco por ciento (5%) del mayor salario mensual de su categoría por cada año de servicio”[124].

 

107.   Con base en las anteriores premisas, la Sala Plena analizará si a 30 de junio de 1997, el actor cumplió el requisito establecido en el artículo 9 de la convención colectiva.

 

108.       Esta corporación observa que, respecto del requisito de tiempo de servicio, el actor lo cumple porque a 30 de junio de 1997 cumplía 19 años y 7 meses de servicio, esto significa que tenía un derecho adquirido.

109.       Por otra parte, en relación con el requisito de la desvinculación por renuncia voluntaria o despido sin justa causa se cumplió el 17 de enero de 2007. Es de anotar, que en este caso, el retiro del servicio del exempleado fue por supresión del cargo que ocupaba[125], circunstancia que no es atribuible al demandante, ya que la reestructuración de la entidad se hizo por razones administrativas y presupuestales, por lo que su desvinculación ocurrió por una decisión de la Universidad sin que estuviere asociada a una situación del demandante en particular. Tal situación se asemeja al despido sin justa causa al no encajar en ninguna de las causales del despido con justa acusa previstas en el artículo 62 del Código Sustantivo del Trabajo[126].

110.       Con base en lo anterior, la Corte concluye que en este caso existió un despido sin justa causa porque se trató de una supresión del empleo de auxiliar de archivo que ocupaba el actor y esta ocurrió el 17 de enero de 2007, por lo que a partir de entonces se hizo exigible el derecho a la pensión convencional.

 

111.       En ese orden de ideas, la Sala Plena encuentra que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado tenía el deber de estudiar el asunto bajo el principio in dubio pro operario. Por lo tanto, como la norma convencional admitía diversas interpretaciones, el juez de lo contencioso administrativo debía acudir a la que fuera más beneficiosa para el trabajador. Sin embargo, optó por una interpretación que desconoció el precedente de la Corte.

 

112.       Para esta corporación, la decisión del Consejo de estado afectó gravemente en los derechos fundamentales del accionante ya que le impidió acceder a la pensión de jubilación, es decir, que la intervención del juez constitucional es necesaria para proteger intereses superiores, aun cuando la decisión cuestionada haya sido emitida por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

113.       Lo anterior, se fundamenta en dos razones. En primer lugar, el Consejo de Estado aplicó de forma restrictiva las cláusulas convencionales, al exigirle al accionante que debía haber cumplido los requisitos de edad, tiempo de servicio y desvinculación del 30 de junio de 1997. En segundo lugar, porque entendió que, en este caso, el tiempo de servicio y la desvinculación eran requisitos de adquisición del derecho, cuando la misma Subsección, en al menos una oportunidad, ha admitido que, solo el primero es necesario. Como se explicó líneas atrás, la desvinculación por despido sin justa causa o la renuncia voluntaria es una condición de exigibilidad del derecho a la pensión convencional (para este caso concreto).

 

114.       Conforme a lo expuesto, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital y desconoció el principio in dubio pro operario y, en consecuencia, hay lugar a que se deje sin efectos la decisión acusada y se confirme el fallo de primera instancia emitido por el Tribunal Administrativo del Atlántico[127]. Lo anterior, sin perjuicio de la aplicación del tope pensional introducido por el Acto Legislativo 1 de 2005[128].

 

115.       Lo anterior porque, de acuerdo con la Corte, la acción de tutela contra providencias judiciales es “un mecanismo excepcional de control de las sentencias basado en una cuidadosa ponderación entre la cosa juzgada, la corrección material y la efectividad de los derechos fundamentales y la autonomía e independencia de los jueces de cada proceso”[129].

 

116.       En virtud de lo anterior, por regla general, cuando el juez constitucional comprueba la existencia de un defecto en una decisión judicial, que además tiene la entidad suficiente para amenazar o desconocer derechos fundamentales, debe declarar la violación, dejar sin efectos la sentencia acusada y debe remitir el proceso al juez natural para que este dicte una nueva providencia acorde con los mandatos constitucionales. De forma excepcional, la Corte ha dictado la sentencia de reemplazo, asumiendo entonces la competencia del juez natural, cuando, por ejemplo, existen razones para considerar que el juez natural no seguirá la orientación de este tribunal o cuando existe especial urgencia para la protección de un derecho fundamental[130].

 

117.       No obstante, “[a]ntes de acudir a esa posibilidad el juez de tutela debe verificar si es posible dejar en firme una de las sentencias dictadas en el proceso ordinario, y siempre debe orientarse a la devolución del expediente para que el juez natural corrija el yerro en una nueva providencia”[131].

 

118.       Teniendo en cuenta lo expuesto, como en este asunto se acreditó el yerro sustantivo con la entidad suficiente para vulnerar los derechos fundamentales del actor, hay lugar a dejar sin efectos el fallo acusado.

 

119.       Sin embargo, en este caso, la Sala Plena verifica que el fallo del 20 de abril de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico en primera instancia del proceso de nulidad (expediente 08001-23-33-000-2015-00606-01), se accedió a las pretensiones de la demanda porque el juez de primer grado aplicó la convención colectiva y le dio al literal b) del artículo 9 de esa normativa una interpretación conforme con la Constitución (es decir, la aplicó desde segunda interpretación constitucionalmente admisible, como se explicó líneas atrás), por lo que se confirmará esa decisión y no se ordenará dictar la sentencia de reemplazo.

 

El Consejo de Estado no desconoció el precedente en materia del reconocimiento y pago de pensiones de jubilación extralegales de los exempleados de la Universidad del Atlántico

 

120.       El demandante señaló que el Consejo de Estado incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, vertido en las siguientes decisiones: (i) 29 de septiembre de 2011 de la Sección Segunda, rad. 08001-23-31-000-2005-02866-03(2434-10); (ii) 4 de julio de 2019 de la Sección Segunda, rad. 08001-23-31-000-2006-05050-02(1740-15); (iii) 14 de mayo de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-04671-01 (AC); y (iv) 9 de julio de 2021, rad. 11001-03-15-000-2021-00825-01 (AC).

 

121.       Según el demandante, en las sentencias del 29 de septiembre de 2011 y 4 de julio de 2019 (estas providencias fueron descritas en el acápite sobre aplicación de pensiones extralegales a exempleados de la Universidad del Atlántico) el Consejo de Estado resolvió casos similares al que ahora ocupa la Sala, en el sentido de que la condición de causación del derecho a la pensión es el tiempo de servicio y la desvinculación un requisito de exigencia, por lo que esta última podría ocurrir en un momento posterior a la fecha límite de convalidación el 30 de junio de 1997. Sobre estas dos decisiones, la Sala Plena aclara y precisa que respecto de la primera no se puede predicar el desconocimiento del precedente porque dicha decisión no abordó la cuestión objeto del debate sino que unificó la jurisprudencia en materia de convalidación de los regímenes territoriales.

 

122.       En cuanto a la segunda, se observa que si bien es aplicable a este caso, se trata de una decisión aislada y no reiterada por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De acuerdo con la Corte el precedente judicial alude a “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”^[132]. Por otro lado, según esta corporación, dicho antecedente no obedece a un pronunciamiento uniforme, sino, como se dijo, a uno aislado, dado que la postura mayoritaria ha sido la contraria, por lo que mal podrían estar vinculados por aquel.

 

123.       En cuanto a las decisiones de tutela que referenció el demandante, estas son:

 

Tabla 5

 

124.       Para la Corte, ninguna de las dos decisiones se relaciona de manera directa con el caso bajo estudio, puesto que la discusión de fondo tiene que ver con la aplicación del régimen extralegal territorial a situaciones consolidadas a 30 de junio de 1997 y no con las condiciones de acceso a la pensión de jubilación de la convención colectiva. En consecuencia, no se configuró el defecto por desconocimiento del precedente.

 

El Consejo de Estado no incurrió en el defecto fáctico invocado

 

125.       Según el demandante la Subsección B de la Sección Segunda contaba con las pruebas suficientes para acceder a lo pretendido, pero omitió valorarlas, lo cual dio “como resultado que sin una razón valedera y ajustada a derecho diera por no probado el hecho que mi poderdante tiene derecho a la pensión convencional reclamada”[133].

 

126.       La Sala encuentra que el ciudadano no identificó ninguna prueba específica que hubiere sido desconocida por la autoridad judicial, sino que sugiere una valoración total del acervo probatorio como si se tratara de una instancia adicional del proceso contencioso administrativo. Por lo tanto, no hay elementos que permitan determinar si existía alguna prueba determinante que fue omitida y que su valoración tuviera una incidencia directa en la decisión, es decir, que tuviere la potencialidad de modificarla. Por esta razón se concluye que no se configuró el yerro endilgado.

 

VI. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

 

RESUELVE:

 

Primero. REVOCAR las sentencias de tutela proferidas el 5 de mayo de 2023 y el 31 de julio de 2023 por las Secciones Tercera –Subsección C- y Primera del Consejo de Estado, que declararon la improcedencia de la acción y negaron el amparo solicitado, en primera y segunda instancia, respectivamente. En su lugar, CONCEDER la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y del principio in dubio pro operario del señor Rafael Enrique Marrugo Ferrer.

 

Segundo: DEJAR SIN EFECTO la sentencia del 25 de agosto de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y CONFIRMAR el fallo del 20 de abril de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Rafael Enrique Marrugo Ferrer contra la Universidad del Atlántico, expediente 08001-23-33-000-2015-00606-01.

 

Tercero. DESVINCULAR del presente trámite a Colpensiones y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por falta de legitimación en la causa por pasiva.

 

Cuarto. LÍBRAR por Secretaría General de esta corporación las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General