Sentencia C-225/16

Referencia: expediente D-11025

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8º de la Ley 1645 de 2013 “Por la cual se declara patrimonio cultural inmaterial de la Nación la Semana Santa de Pamplona, departamento de Norte de Santander, y se dictan otras disposiciones”.  

Demandante: María Fernanda García Rodríguez.

Magistrados Ponentes: 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil dieciséis (2016)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

1. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana María Fernanda García Rodríguez presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8º de la Ley 1645 de 2013 “Por la cual se declara patrimonio cultural inmaterial de la Nación la Semana Santa de Pamplona, departamento de Norte de Santander, y se dictan otras disposiciones”, considerando que esta disposición vulnera el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 19 de la Constitución Política.

Mediante providencia de fecha 07 de octubre de 2015, se admitió  la demanda al constatar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.

En la misma providencia, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, a fin  de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en lista con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y se comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Cultura, a la Gobernación de Norte de Santander, a la Alcaldía de Pamplona y a la Conferencia Episcopal de Colombia.

Se invitó a participar en este trámite a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario, a la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas -programa de derecho-, a la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca, a la Facultad de Ciencias Artes y Humanidades -programa de derecho-, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda, con sujeción a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales que son propios de este proceso, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

Norma objeto de control

2. A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, tal como fue publicado en el Diario Oficial 48849 del 12 de julio de 2013:

LEY 1645 DE 2013

(Julio 12)

“Por la cual se declara patrimonio cultural inmaterial de la Nación la Semana Santa de Pamplona, departamento de Norte de Santander, y se dictan otras disposiciones”

Artículo 8°. A partir de la vigencia de la presente ley, la administración municipal de Pamplona estará autorizada para asignar partidas presupuestales de su respectivo presupuesto anual, para el cumplimiento de las disposiciones consagradas en la presente ley.

La demanda1

3. La demandante sostiene que el artículo 8º de la Ley 1645 de 2013 contraviene el Preámbulo y los artículos 1º, 2º y 19 de la Constitución Política.

Justifica su demanda argumentando que el presupuesto del municipio no debe ser destinado a impulsar la consagración de una conmemoración de contenido religioso, pues de permitirlo: (i) se vulneraría el pluralismo y el carácter laico del Estado, por el trato preferente que se le otorga a la religión católica respecto de los demás cultos -preámbulo y artículos 1º y 19 C.P.-; y (ii) se desconocerían los fines esenciales del Estado al poner por encima del interés general, el desarrollo de conmemoraciones religiosas católicas, en detrimento de otros derechos de la colectividad -art 2. C.P.-.

Adicionalmente, (iii) expone que la Ley 1645 de 2013 desconoce la Ley 1185 de 2008 que modificó la Ley 397 de 1997, y su decreto reglamentario 2941 de 2009 considerando que, a su juicio, si bien está permitida la protección para eventos religiosos tradicionales de carácter colectivo, estos deben desarrollarse en grupos minoritarios, pues es en razón a ello que se otorga la salvaguarda.  

Intervenciones

Universidad del Cauca: exequible

4. Kenny Elizabeth Campo Sarzosa como profesora del centro de atención a problemas de interés público de la Universidad del Cauca solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada.

En primer lugar, expone que el artículo 72 de la Constitución Política obliga al Estado a proteger el patrimonio cultural de la Nación. En desarrollo de dicho mandato, a través de la Ley 1037 de 2006, el Congreso de Colombia aprobó la adhesión a la Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial, el cual comprende -en términos de la Convención- “usos sociales, rituales y actos festivos”. En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-120 de 2008 declaró exequible dicha ley por considerar que se ajustaba a los “mandatos constitucionales de reconocimiento de la diversidad, protección de las minorías y preservación del patrimonio cultural de la Nación, expresamente consagrados en los artículos 2, 7 y 72 de la Constitución.”

En segundo lugar, menciona dos casos en los cuales se declararon como patrimonio cultural inmaterial de la Nación expresiones culturales, que si bien tienen relación con la religión católica, representan una expresión artística de una comunidad: (i) las procesiones de Semana Santa en Popayán las cuales, además de ser consideradas patrimonio cultural de la Nación, también fueron declaradas por la UNESCO como patrimonio cultural inmaterial de la humanidad con el argumento que “esta manifestación cultural tiene un específico lenguaje que se ha convertido en patrimonio cultural intangible, con un vocabulario que es propio de las costumbres y de los elementos físicos asociados a las procesiones. Las procesiones son en sí mismas, señala la UNESCO, una expresión artística del patrimonio cultural intangible.”; y (ii) la Ley 1767 de 2015 que declaró como patrimonio cultural inmaterial de la Nación la celebración de la Semana Santa en la ciudad de Tunja. 

Por último, indica que la norma se ajusta a la jurisprudencia constitucional (C-817 de 2011) teniendo en cuenta que la autorización de apropiación de recursos del presupuesto para la protección del patrimonio cultural declarado no se da con el objetivo de promocionar o preservar una actividad de la iglesia católica sino por ser “patrimonio cultural intangible intrínsecamente valioso como elemento de cohesión social y en cumplimiento del deber de protección ordenado por el artículo 72 de la Constitucional y por la Convención para la salvaguarda del patrimonio cultural inmaterial que el Estado colombiano incorpora al orden interno mediante la Ley 1037 de 2006.”

Hernán Alejandro Olano García2: exequible

5. El ciudadano interviniente solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada. 

Argumenta el ciudadano que la Ley 1645 de 2013 no tiene como objeto principal proteger una actividad propia de la religión católica sino una manifestación cultural con tradición e historia, una protección similar a la que se le otorgó al “festival del diablo” en Río Sucio, Caldas, la cual es considerada manifestación cultural pese a tratarse de una “celebración pagana y que va en contravía con las prácticas satánicas proscritas por el artículo 5 de la Ley 133 de 1994”; o la protección que se le concedió al carnaval de Barranquilla, expresiones “a-religiosas” que no rompen el equilibrio de igualdad para todas las confesiones religiosas pues lo que pretenden es salvaguardar las costumbres, rituales y conmemoraciones.

Agrega que según la Ley 1158 de 2008, que modificó la Ley 397 de 1997, la categoría de patrimonio cultural inmaterial corresponde a “las manifestaciones, prácticas, usos, representaciones, expresiones, conocimientos, técnicas y espacios culturales, que las comunidades y grupos reconocen como parte integrante de su patrimonio cultural. Este patrimonio genera sentimientos de identidad y establece vínculos con la memoria colectiva (…)”. Por lo tanto, a su juicio, las procesiones de Semana Santa en Pamplona, declaradas como patrimonio cultural inmaterial de la Nación, se enmarcan en el significado que dispone la legislación. 

El interviniente expresa que sería errado renunciar a proteger una expresión artística por tener alguna relación con una religión. Su afirmación la respalda en el salvamento de voto de la magistrada María Victoria Calle a la Sentencia C-817 de 2011.

Por último, trae a discusión el concepto de diversidad cultural3 como fuente de desarrollo, en términos de crecimiento económico y de acceso a una existencia intelectual, afectiva, moral y espiritual satisfactoria. Concluye que “la política estatal en lo referente al Patrimonio Cultural de la Nación, tiene como objetivos principales la protección, la conservación, la rehabilitación y la divulgación de dicho patrimonio, con el propósito de que este sirva de testimonio de la identidad cultural nacional, tanto ahora con en el futuro”.

Milad Said Barguil: exequible

6. La ciudadana solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada. En su escrito, la interviniente refiere que con la expedición de la Ley 1645 de 2013 el legislador dio cumplimiento a los mandatos constitucionales de los artículos 1º -Estado pluralista-, 2º -protección de las creencias-, 7º -protección de la diversidad cultural-, 8º -protección de las riquezas culturales- y 19 -igualdad religiosa-.  En su concepto, acorde con las consideraciones expuestas en las sentencias C-120 de 2008 y C-746 de 2006, a las múltiples manifestaciones culturales de diversa índole, el Estado debe garantizarles protección, divulgación, conservación y apoyo.

Concepto del Procurador General de la Nación: estarse a lo resuelto, en subsidio, exequible

7. Con fundamento en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación emitió concepto solicitando a la Corte “estarse a lo que resuelva en la sentencia que ponga fin al expediente identificado con el número D-11015, en atención a que encuentra que los cargos formulados en dicho expediente resultan idénticos a los que proponen en la demanda sub examine”. En subsidio de ello solicita a este Tribunal declarar la exequibilidad de la disposición acusada.  

El concepto expone que la demanda presentada encuentra identidad de cargos con los plasmados en la acción de inconstitucionalidad que reposa en el expediente D-11015, donde se atacó de igual manera el artículo 8º de la Ley 1645 de 2013, por desconocer los artículos 1º, 2º y 19 constitucionales. Por lo tanto, considera el Procurador, que al resolver esta demanda se deberá estarse a lo resuelto en lo que se decida en el proceso referenciado.

Adicionalmente, trascribe los argumentos del concepto emitido por la misma Procuraduría en el proceso D-11015 en defensa de la constitucionalidad de la norma:

Por un lado señala que la laicidad del Estado no implica la indiferencia o rechazo a manifestaciones religiosas, así como tampoco la prohibición de protegerlas, más aun cuando éstas trascienden al ámbito de lo público al punto de ser consideradas patrimonio inmaterial de la Nación, por su relevancia y trascendencia cultural.

Por otra parte resalta que el deber del Estado es proteger su cultura con indiferencia de su procedencia. No acceder a la protección argumentando su carácter religioso, sería aceptar un tratamiento diferenciado en atención a un criterio prohibido, “implicaría otorgar un tratamiento discriminatorio fundado en un criterio sospechoso, como es la religión.”

2. CONSIDERACIONES

Competencia

8. En virtud de lo establecido en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, porque el artículo acusado hacen parte de una ley, en este caso, la Ley 1645 de 2013.

Examen de aptitud de la demanda

9. En este caso, la acción de inconstitucionalidad iniciada por la ciudadana María Fernanda García Rodríguez expone dos problemas sustantivos sobre la aptitud de la demanda.

1. En primer lugar, la demanda es precisa en solicitar la declaración de inconstitucionalidad del artículo 8º de la Ley 1645 de 2013 -A partir de la vigencia de la presente ley, la administración municipal de Pamplona estará autorizada para asignar partidas presupuestales de su respectivo presupuesto anual, para el cumplimiento de las disposiciones consagradas en la presente ley-, norma que, acorde con las formalidades requeridas, es trascrita en la acción constitucional. Expone la demandante que el mencionado artículo vulnera los mandatos constitucionales 1º, 2º y 19 así como su Preámbulo, al desconocer el principio de neutralidad propio del Estado laico y el deber del Estado de promover la prosperidad general.

Al respecto, la Corte considera que el cargo planteado cumple con los requisitos para permitir un pronunciamiento de fondo porque: (i) identifica y transcribe los contenidos normativos que suscitan reparos de constitucionalidad; y (ii) precisa las disposiciones de la Constitución Política que estima vulneradas, en alusión a normas que la integran (artículos 1º, 2º, 19 y preámbulo), planteando un cargo cierto, claro, específico y suficiente.

2. En segundo lugar, en la parte final del escrito, la demandante presenta un argumento sugiriendo la inexequibilidad de la totalidad de la ley. Para ello, expone la ciudadana que la declaración de la Semana Santa en Pamplona como patrimonio cultural inmaterial de la Nación “no cumpl[e] a cabalidad los requisitos para erigir como patrimonio cultural inmaterial eventos religiosos de carácter colectivo”, desconociendo los lineamientos de la Ley 1185 de 2008, que modificó la Ley 397 de 1997, y su decreto reglamentario 2941 de 2009, normatividad que si bien permite la protección para eventos religiosos tradicionales de carácter colectivo, éstos deben desarrollarse al interior de grupos minoritarios, pues es en razón a ello que se otorga la salvaguarda.

A juicio de la Sala este argumento carece de pertinencia, pues no se fundamenta en la posible infracción de preceptos constitucionales sino de una norma de igual jerarquía, esto es, la Ley 1185 de 2008.

Lo anterior encuentra sustento en reiterada jurisprudencia constitucional4 en la cual se establece que “La pertinencia (…) quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias (…)”.

Por lo anterior, la Corte se limitará a estudiar los cargos que sobre el artículo 8º de la Ley 1645 de 2013 se plantearon en la demanda.

Cuestión preliminar: cosa juzgada constitucional 

10. La norma demandada es el artículo 8º de la Ley 1645 de 2013“Por la cual se declara patrimonio cultural inmaterial de la Nación la Semana Santa de Pamplona, departamento de Norte de Santander, y se dictan otras disposiciones”, en virtud de la cual, el Legislador autoriza a la alcaldía del municipio de Pamplona para asignar partidas presupuestales de su respectivo presupuesto anual, para el cumplimiento de las disposiciones consagradas en la misma ley.

En su intervención la Procuraduría General de la Nación solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en lo que se decidiera al resolver la demanda que reposa en el proceso D-11015 señalando que los cargos formulados en dicho expediente resultan idénticos a los que se proponen en la demanda sub examine. Por tal razón, antes de entrar al fondo del asunto, la Corte deberá resolver sobre la posible configuración de cosa juzgada constitucional.

La cosa juzgada constitucional. Reiteración C-007 de 20165

11. La cosa juzgada constitucional “es una institución jurídico procesal que tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política (….) mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas.”6  Según este Tribunal, se trata de un atributo que “caracteriza un determinado conjunto de hechos o de normas que han sido objeto de un juicio por parte de un tribunal con competencia para ello y en aplicación de las normas procedimentales y sustantivas pertinentes.”7 Cuando se configura la cosa juzgada surge una prohibición, ha dicho este Tribunal,  “de que el juez constitucional vuelva a conocer y decidir sobre lo resuelto.”8 

La figura de la cosa juzgada constitucional así como sus efectos, tienen fundamento (i) en la protección de la seguridad jurídica que impone la estabilidad y certidumbre de las reglas que rigen la actuación de autoridades y ciudadanos, (ii) en  la salvaguarda de la buena fe que exige asegurar  la consistencia de las decisiones de la Corte, (iii) en la garantía de la autonomía judicial al impedirse que luego de juzgado un asunto por parte del juez competente y siguiendo las reglas vigentes pueda ser nuevamente examinado y, (iv) en la condición de la Constitución como norma jurídica en tanto las decisiones de la Corte que ponen fin al debate tienen, por propósito, asegurar su integridad y supremacía9.

Acorde con lo anterior, la delimitación de aquello que constituye la materia juzgada exige analizar  siempre dos elementos: el objeto de control y el cargo de inconstitucionalidad. Conforme a ello existirá cosa juzgada si un pronunciamiento previo de la Corte en sede de control abstracto recayó sobre la misma norma (identidad en el objeto) y si el reproche constitucional planteado es equivalente al examinado en oportunidad anterior (identidad en el cargo). 

A partir de los elementos que definen la materia juzgada -objeto de control y cargo de inconstitucionalidad- este Tribunal ha señalado que la cosa juzgada puede manifestarse de varias formas que corresponden a “categorías independientes con diferencias claras”10. En esa dirección, la Corte ha establecido distinciones entre cosa juzgada formal y material, absoluta y relativa, relativa implícita y relativa explícita y, finalmente, aparente. Para el asunto objeto de estudio, se hará énfasis en la cosa juzgada absoluta.

En términos de la Corte Constitucional será cosa juzgada absoluta, cuando la primera decisión agotó cualquier debate sobre la constitucionalidad de la norma acusada11, motivo por el cual, no es posible emprender un nuevo examen constitucional.

Respecto del alcance de las competencias de este Tribunal cuando se constata que ha ocurrido tal fenómeno, la jurisprudencia ha establecido una serie de reglas, a saber:   

(i) si la decisión previa fue de inexequibilidad y existe cosa juzgada formal la Corte deberá limitarse a estarse a lo resuelto; (ii) si la decisión previa fue de inexequibilidad y existe cosa juzgada material, la Corte deberá estarse a lo resuelto y declarar nuevamente la inexequibilidad de la disposición por desconocimiento del artículo 243 de la Constitución; (iii) si la decisión previa fue de exequibilidad y existe cosa juzgada formal la Corte deberá  limitarse en su pronunciamiento a estarse a lo resuelto; y (iv) si la decisión previa fue de exequibilidad y existe cosa juzgada material, las consideraciones de la sentencia se erigen en un precedente relevante que la Corte puede seguir, disponiendo estarse a lo resuelto y declarando exequible la norma, o del que puede apartarse con el deber de exponer razones suficientes que puedan justificar una decisión de inexequibilidad12.

Configuración de la cosa juzgada constitucional absoluta

12. Con sujeción a las consideraciones expuestas, procede la Corte a analizar si en el presente caso existe o no cosa juzgada constitucional precisando el alcance de la sentencia C-224 de 201613 que resolvió el asunto planteado en la demanda D-11015.

Encuentra la Sala Plena que en la sentencia C-224 del 04 de mayo de 2016 la Corte Constitucional declaró INEXEQUIBLE el artículo 8º de la Ley 1645 de 2013 “por la cual se declara patrimonio cultural inmaterial de la Nación la Semana Santa de Pamplona, departamento de Norte de Santander y se dictan otras disposiciones”. En tal virtud, la norma declarada inexequible fue expulsada del ordenamiento jurídico por ser contraria a los postulados constitucionales. Por lo tanto, la Corte Constitucional no puede volver a estudiar su constitucionalidad.

En consecuencia, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta y lo procedente es estarse a lo resuelto en la Sentencia C-224 del 04 de mayo de 2016, que declaró inexequible el artículo 8º de la Ley 1645 de 2013.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-224 de 2016, por medio de la cual se declaró inexequible el artículo 8º de la Ley 1645 de 2013.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

1 Ver folios 1 al 7.

2 Pese a presentarse como comisionado de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y como Director del Departamento de Historia y Estudios Socio Culturales en la Universidad de la Sabana, resalta que su posición es personal nunca institucional.

3 Artículos 1º, 2º y 3º de la Declaración Universal de la UNESCO sobre la Diversidad Cultural de noviembre 2 de 2001.

4 Sentencia C-1052/01 (M.P. Manuel José Cepeda).

5 M.P. Alejandro Linares Cantillo.

6 Sentencia C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). También en ese sentido, las sentencias C-030 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-1122 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-990 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-533 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-211 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-393 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa), C-468 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa), C-197 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-334 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-532 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).

7 Sentencia C-462 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo). En la misma dirección las sentencias C-386 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-456 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo) y C-500 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo).

8 Sentencia C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

9 Ocupándose del fundamento de la cosa juzgada se encuentran, entre muchas otras, las sentencias C-600 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) C-241 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)  y C-462 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo).

10 Sentencia C-241 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

11 Así por ejemplo en las sentencias C-310 de 2002 (M.P Rodrigo Escobar Gil), C-584 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-149 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). 

12 Si bien esta doctrina suscitó algunos desacuerdos en la jurisprudencia de esta Corporación, ha sido reiterada en numerosos pronunciamientos. Ella advierte que cuando se cumplen las condiciones para declarar la existencia de cosa juzgada material en virtud de una sentencia previa que declaró la exequibilidad de la misma norma, la Corte tiene dos alternativas: (i) puede seguir la razón de la decisión -ratio decidendi- establecida en la sentencia anterior, estarse a lo allí resuelto y declarar la exequibilidad de la norma acusada; o (ii) siempre y cuando ofrezca razones particularmente significativas para ello, apartarse de la decisión anterior e iniciar un nuevo juicio de constitucionalidad. Ver sentencia C-007 de 2016 (M.P. Alejandro Linares Cantillo).

13 Ms.Ps. Jorge Iván Palacio Palacio y Alejandro Linares Cantillo.