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Sentencia C-017/16
Referencia: Expediente D-10688
Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “por un período fijo de cuatro años”, contenida en el inciso 2 del artículo 8 de la Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”
Actor:
José Roque Campo López
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D. C., 27 de enero de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en los siguientes
En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, el ciudadano José Roque Campo López presentó demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “por un período fijo de cuatro años”, contenida en el inciso 2 del artículo 8 de la Ley 1474 de 2011, cuyo texto se transcribe y subraya a continuación:
“LEY 1474 DE 2011
(julio 12)
Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 8o. DESIGNACIÓN DE RESPONSABLE DEL CONTROL INTERNO. Modifíquese el artículo 11 de la Ley 87 de 1993, que quedará así:
Para la verificación y evaluación permanente del Sistema de Control, el Presidente de la República designará en las entidades estatales de la rama ejecutiva del orden nacional al jefe de la Unidad de la oficina de control interno o quien haga sus veces, quien será de libre nombramiento y remoción.
Cuando se trate de entidades de la rama ejecutiva del orden territorial, la designación se hará por la máxima autoridad administrativa de la respectiva entidad territorial. Este funcionario será designado por un período fijo de cuatro años, en la mitad del respectivo período del alcalde o gobernador.
PARÁGRAFO 1o. Para desempeñar el cargo de asesor, coordinador o de auditor interno se deberá acreditar formación profesional y experiencia mínima de tres (3) años en asuntos del control interno.
PARÁGRAFO 2o. El auditor interno, o quien haga sus veces, contará con el personal multidisciplinario que le asigne el jefe del organismo o entidad, de acuerdo con la naturaleza de las funciones del mismo. La selección de dicho personal no implicará necesariamente aumento en la planta de cargos existente.”
A juicio del demandante, la circunstancia de que el precepto demandado haya establecido una diferenciación en el régimen jurídico de los jefes de la unidad de control interno de las entidades estatales del orden nacional y las del orden local, y en particular, el que se haya dispuesto que los primeros son de libre nombramiento y remoción, mientras que segundos tienen un período fijo de cuatro años, infringe la preceptiva constitucional en al menos tres sentidos.
Primero, desconoce el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Carta Política, por no existir uniformidad en los criterios regulativos relativos al status de los servidores públicos que cumplen las mismas funciones en entidades de distintos órdenes territoriales.
Segundo, vulnera el artículo 123 de la Carta Política, que califica a los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas como servidores públicos, y que fija las directrices para el ejercicio de sus funciones.
Finalmente, infringe el artículo 125 de la Constitución Política, en la medida en que se crea una nueva categoría de servidores públicos distinta de las previstas en el referido precepto, vale decir, diferente de los funcionarios de carrera, de los de libre nombramiento y remoción y de los trabajadores oficiales, y en la medida en que se desconoce la exigencia constitucional de designar a los servidores mediante concurso público, ya que en este caso los funcionarios son designados directamente por los alcaldes y por los gobernadores, según el caso.
Según la entidad señalada, los cargos de la demanda no admiten un pronunciamiento de fondo, en la medida en que el accionante no proporcionó ningún argumento orientado a desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la que se encuentra revestida la disposición legal atacada.
En efecto, el actor sostiene que el precepto acusado es incompatible con la previsión del artículo 125 de la Carta Política, que establece como regla general la designación de los servidores públicos mediante el sistema de concurso, salvo excepción legal expresa. Ahora bien, como justamente una disposición legal fija una salvedad a la exigencia general del concurso en el caso de los jefes de la unidad de la oficina de control interno de las entidades estatales del orden local, el actor debía proporcionar las razones por las que el Congreso habría desbordado el espacio legítimo de configuración legislativa, y que por ejemplo, la excepción en cuestión es desproporcionada, irrazonable, discriminatoria o injustificada. Sin embargo, como esta explicación no fue suministrada, y como por este motivo no existen elementos de juicio para desvirtuar la presunción de validez de la norma, no es posible la estructuración del juicio de constitucionalidad planteado en la demanda.
Y aunque el actor esbozó algunos argumentos que podrían apuntar a demostrar la infracción del principio de igualdad, por haberse establecido una diferenciación en el régimen jurídico de dos tipos de funcionarios que ocupan el mismo cargo por el solo hecho de estar vinculados a entidades estatales que pertenecen a órdenes territoriales diferentes, tales cuestionamientos no se enmarcan dentro del artículo 125 de la Carta Política, que es justamente el precepto que le demandante considera vulnerado.
En este orden de ideas, y en atención a que el “el demandante no elaboró correctamente el cargo de inconstitucionalidad, por virtud de la falta de claridad de la acusación, por razón de su falta de suficiencia argumentativa y por condición de su imprecisión conceptual”, los señalamientos de la demanda no pueden ser objeto de valoración en el escenario del control abstracto de constitucionalidad.
(Departamento Administrativo de la Función Pública, Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, Universidad Externado de Colombia)
Adicionalmente, aunque la facultad del órgano legislativo para establecer salvedades a la exigencia constitucional de pertenencia a la carrera administrativa es limitada, la norma atacada satisface las condiciones para fijar este régimen exceptivo. En efecto, aunque la regla general es que los cargos son de carrera, es posible sustraer algunos de éstos de la exigencia anterior, particularmente cuando el cargo tiene asignadas funciones directivas, de manejo, de conducción o de orientación institucional en el diseño y ejecución de políticas públicas, o cuando el ejercicio del cargo implica un nivel especial y cualificado de confianza; el cargo en cuestión, justamente, cumple estas condiciones, como quiera que la misión fundamental de tales funcionarios consiste en vigilar el funcionamiento de las entidades estatales, y por ello, implica la conducción y la orientación institucional, y además, un muy alto nivel de confianza3.
En efecto, en el nivel nacional el jefe de control interno de las entidades es de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, porque en este nivel territorial, este esquema proporciona las condiciones para una gestión técnica, objetiva, eficaz y ajena a las presiones de nominación de los representantes legales de las entidades en las que ejercen sus funciones, mientras que en las entidades del orden territorial se requiere de un blindaje adicional, que es justamente la previsión de un periodo fijo. Así las cosas, la medida cuestionada, antes que implicar una desventaja para quienes ocupan el cargo en las entidades del orden municipal, distrital o departamental, proporciona estabilidad y autonomía.
En este orden de ideas, “la falta de uniformidad en el tratamiento legislativo no es un asunto definitorio o determinante a la hora de revisar la constitucionalidad del segmento demandado”, y por el contrario, se orienta a garantizar el rol institucional que ejercen los funcionarios que ocupan el cargo en cuestión6.
Es así como la Ley 1474 de 2011 limita la discrecionalidad en la designación de los funcionarios que ocupan este cargo, y fija un riguroso sistema de requisitos, dentro de los cuales se destaca la exigencia de tener formación profesional, y la de tener experiencia mínima de tres años en asuntos de control interno. A su vez, la Circular 100-02 del 5 de agosto de 2011 precisó las exigencias anteriores, determinando que la experiencia debe estar relacionada con la medición y evaluación permanente de la eficiencia, la eficacia y la economía de los sistemas de control interno, las actividades de auditoria, la evaluación del proceso de planeación, la formulación, la evaluación y la implementación de las políticas de control interno, y la valoración de riesgos, entre otras. Así pues, es a la luz de este complejo normativo que debe valorarse la regla que asigna un período fijo para este cargo7.
La razón de ello es que el legislador no tendría competencia adoptar una medida semejante, pues esta atribución corresponde a los órganos de representación de cada entidad territorial. En efecto, el artículo 28 de la Ley Orgánica 1454 de 2011 determina que “los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y organización administrativa central y descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de sus deberes constitucionales”. Esto significa que el legislador carecía de la potestad para adoptar regulaciones sobre la estructura interna y la organización de las entidades estatales del orden local, y que una regulación de este tipo sólo podía ser adoptada por los concejos municipales y distritales, y por las asambleas departamentales.
Y aunque el artículo 209 de la Carta Política establece que “la administración, en todos sus órdenes, tenderá un control interno que ejercerá en los términos que señale la ley”, la referida atribución legislativa no puede ser entendida en perjuicio de las competencias que fueron asignadas expresamente por la Constitución y por la ley a las entidades territoriales, y en razón de las cuales, estas últimas deben fijar la estructura de la administración pública. En este orden de ideas, si el artículo 209 de la Constitución facultó al Congreso para fijar los términos en que debe ser ejercido el control interno, las entidades territoriales, a su vez, tienen la competencia constitucional para determinar la estructura de la administración pública, y por el ende, el legislador carecía de la potestad para crear una oficina de control interno, y para determinar las condiciones del cargo.
Así las cosas, el precepto legal atacado desconoce la autonomía de las entidades territoriales, así como las competencias constitucionales y legales de estas últimas, y por ello debe ser declarado inexequible.
Según la Procuraduría, las razones que respaldan la apreciación del actor sobre la presunta inconstitucionalidad de la medida legislativa son confusas, inconexas, y responden en todo caso a apreciaciones subjetivas que no dan cuenta del déficit legal.
En virtud del artículo 241.4 de la Carta Política, esta Corporación es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los textos demandados, como como quiera se trata de un enunciado contenido en una ley de la República.
De acuerdo con los antecedentes expuestos, la Corte debe resolver los siguientes asuntos.
En primer lugar, se debe determinar la viabilidad y el alcance del examen de constitucionalidad propuesto en este proceso, desde dos puntos de vista: (i) por un lado, se debe establecer la procedencia del juicio en relación con los cargos del accionante, teniendo en cuenta que según la Procuraduría General de la Nación y de la Presidencia de la República, la Corte debería expedir un fallo inhibitorio en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda; (ii) por otro lado, se debe definir la viabilidad del juicio en relación con los señalamientos de la Federación Colombiana de Municipios, en tanto esta entidad solicitó la declaratoria de inexequibilidad del precepto impugnado con fundamento en acusaciones materialmente distintas de las esbozadas originalmente en el escrito de acusación.
Y en segundo lugar, en caso de concluir que hay lugar al análisis propuesto, se procederá a evaluar la constitucionalidad de las expresiones controvertidas, teniendo en cuenta los señalamientos del escrito de acusación o de la intervención de la Federación Colombiana de Municipios, así como los argumentos que frente a tales cuestionamientos presentaron los intervinientes y la Vista Fiscal.
Tal como se indicó en el acápite precedente, en el presente proceso judicial se esbozaron dos tipos de acusaciones: (i) de una parte, se encuentra el cargo del demandante por la presunta infracción del artículo 125 de la Carta Política; en el auto admisorio de la demanda el magistrado sustanciador efectuó una valoración provisional de este señalamiento, concluyendo que, en principio, la Corte era competente para valorarlo y para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la norma censurada; posteriormente, sin embargo, la Presidencia de la República y la Vista Fiscal estimaron que había lugar a un fallo inhibitorio, por ineptitud sustantiva de la demanda; (ii) y por otro lado, se encuentra el cargo planteado por la Federación Colombiana de Municipios, por el presunto desconocimiento de la autonomía y de las competencias de las entidades territoriales; este señalamiento no fue objeto de valoración por parte de los intervinientes en el proceso judicial, ni por parte de la Procuraduría General de la Nación, justamente porque fue propuesta tardíamente, durante la fase de las intervenciones ciudadanas.
Así pues, la Corte debe establecer si los señalamientos anteriores son susceptibles de ser valorados en el marco del presente proceso judicial, habida cuenta de los cuestionamientos a la aptitud de la demanda, y de la circunstancia de que los cargos de la Federación Colombiano de Municipios fueron planteados con posterioridad a la presentación de la demanda de inconstitucionalidad.
Tal como se indicó en el acápite precedente, el accionante sostiene que el origen de la inconstitucionalidad radica en que la ley estableció una diferenciación normativa en el régimen jurídico de los cargos nacionales y locales, pese a que el nivel territorial no constituye un criterio válido de diferenciación, y a que debería existir una uniformidad y una armonía en la estructura y el funcionamiento toda la administración pública.
Sin embargo, el contenido del artículo 125 de la Constitución, que el actor estima violado, no contiene ninguna directriz en este sentido, ni se refiere, ni expresamente ni tácitamente, a la uniformidad en el régimen normativo de los cargos de los niveles nacionales, departamental, distrital y municipal. Por el contrario, la disposición constitucional contiene exigencias de otro orden, relacionadas, por ejemplo, con la vinculación a través del sistema de carrera, con el nombramiento de funcionarios a través de concursos públicos, y los requisitos para el ingreso y para el retiro del servicio.
Es decir, la acusación carece de referente en la preceptiva constitucional, y por ende, no existe una correspondencia entre los señalamientos propuestos en la demanda y las normas que se estiman infringidas.
En efecto, el accionante atacó la expresión “por un período fijo cuatro años”, argumentando, entre otras cosas, que con ello se desconoce el requisito constitucional de que la vinculación de los servidores públicos se efectúe mediante el sistema del concurso público. Como puede advertirse, las reglas sobre la permanencia y periodo de los funcionarios son materialmente distintas de las que se refieren al sistema de designación de los mismos, hasta el punto de que sería perfectamente posible que un funcionario sometido a un período fijo, sea designado mediante un concurso público y no discrecionalmente; de ser el caso, entonces, el actor habría tenido que demandar aquellas reglas de la Ley 1474 de 2011 que efectivamente se sustraen de la exigencia del concurso público para el nombramiento de los jefes de la unidad de control interno de las entidades estatales, como es aquel aparte del artículo 8 de la Ley 1474 de 2001 que establece que “cuando se trate de entidades de la rama ejecutiva del orden territorial, la designación se hará por la máxima autoridad administrativa de la respectiva entidad territorial”. Así las cosas, ante la falta de correspondencia entre el cargo de la demanda y el contenido normativo censurado, no hay lugar al examen judicial.
En este contexto, como en principio la propia Carta Política admite la creación de categorías de empleos distintos a los de carrera, libre nombramiento y remoción, elección popular y trabajadores oficiales, y permite, de manera excepcional, la creación de cargos no sometidos al sistema de carrera y la designación de funcionarios a través de mecanismos distintos al concurso público, correspondía al accionante individualizar los límites a la facultad del legislador para establecer excepciones a las reglas generales sobre la función pública, y señalar las razones por las que, en este caso particular, tales límites habrían sido transgredidos. Esta explicación no fue proporcionada en la demanda, porque el actor confirió a la exigencia del concurso y a la exigencia del sistema de carrera un carácter absoluto e incondicional, y sobre esta base concluyó que cualquier excepción a estas reglas general es, per se, inconstitucional.
De este modo, pese a que el fragmento normativo atacado podría tener justificación desde la perspectiva constitucional, el accionante omitió considerar y controvertir todas estas razones, y en su lugar asumió que los jefes de la unidad de control interno debían ser de libre nombramiento y remoción como sus pares en el nivel nacional, o de carrera, según las reglas generales sobre la función pública.
Y pese a que el actor introduce en la demanda algunas consideraciones que eventualmente podrían apuntar a demostrar la infracción del principio de igualdad, tampoco es viable el pronunciamiento judicial, por las siguientes razones: (i) porque la controversia jurídica que se configuró en el proceso se estructuró en función de los principios que rigen la función pública y no en función del derecho a la igualdad; (ii) porque ni en la demanda ni en el debate constitucional que se configuró posteriormente se suministraron los insumos que dieran cuenta de la presunta vulneración, y en particular, de los grupos de sujetos entre los que se estableció la diferenciación normativa, ni de las razones de la ilegitimidad del trato diferenciado.
3.2. La viabilidad del pronunciamiento judicial en relación con las acusaciones de la Federación Colombiana de Municipios
3.2.1. Tal como se expresó en los acápites anteriores, la Federación Colombiana de Municipios intervino para solicitar la declaratoria de inexequibilidad del precepto demandado, pero no con fundamento en las acusaciones planteadas previamente por el accionante, sino con base en nuevos cargos relacionados con la presunta afectación del principio de autonomía de las entidades territoriales, así como de las competencias constitucionales de las mismas.
En efecto, a juicio de la entidad, ninguno de los señalamientos formulados por el demandante en contra del aparte normativo impugnado está llamado a prosperar. Primero, porque la sola previsión de un período fijo para los jefes de la unidad de la oficina de control interno no vulnera el precepto constitucional que el demandante estimó vulnerado, y segundo, porque en la demanda no se explica la forma en que la heterogeneidad en las condiciones de los cargos del nivel nacional y del nivel local, desconoce el ordenamiento superior.
Sin embargo, a juicio de la Federación Colombiana de Municipios, existen otras razones por las que en todo caso, el juez constitucional debería declarar la inexequibilidad del aparte normativo demandado. En efecto, en razón de la autonomía de las entidades territoriales y en atención a las competencias constitucionales que le fueron asignadas a las entidades del orden local, el Congreso carece de la competencia para fijar las condiciones de cargos como el que se reguló en esta oportunidad. Y en desarrollo de estos principios, el artículo 28 de la Ley Orgánica 1454 de 2011 determinó expresamente que “los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y organización administrativa central y descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de sus deberes constitucionales”. Así las cosas, como la regulación de las condiciones de un cargo propio de las entidades territoriales es un asunto cuya regulación correspondía a los concejos y asambleas, y no al Congreso de la República, la previsión normativa debe ser declarada inexequible.
3.2.2. En la medida en que el referido interviniente atacó el precepto impugnado a partir de cuestionamientos materialmente distintos de los planteados por el actor, pues mientras estos últimos están vinculados a los principios de la función pública contemplados en el artículo 125 superior, aquellos se relacionan con la autonomía de las entidades territoriales y con presunta incompetencia del legislador para regular las materias previstas en la norma acusada, corresponde a la Corte de determinar la viabilidad del respectivo examen de constitucionalidad, y en particular, si hay lugar a valorar las acusaciones que se plantean en un proceso judicial por los intervinientes y por la Vista Fiscal, distintas de las esbozadas previamente en la demanda.
3.2.3. A primera vista podría pensarse que el juez constitucional se encuentra obligado a evaluar todos los señalamientos propuestos en el proceso judicial, independientemente de que estos hayan sido consignados por el demandante, por algún interviniente o por la Vista Fiscal. Esta tesis podría tener respaldo tanto en el principio de supremacía constitucional, como en la exigencia de control integral.
En efecto, podría argumentarse que como el control abstracto de constitucionalidad fue concebido para garantizar la supremacía e integridad de la Constitución dentro del sistema jurídico, retirando de este último las disposiciones legales que sean incompatibles con el ordenamiento superior, la Corte, en su calidad de garante de esta integridad y supremacía, debe evaluar todas los señalamientos que se hagan en contra de un precepto legal en el marco de un proceso judicial, incluso cuando éstos no provengan del accionante, pues en cualquiera de estas hipótesis se han presentado cuestionamientos a la constitucionalidad de un norma jurídica que deben ser valorados.
Asimismo, podría argumentarse que justamente en razón de la supremacía constitucional, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y el Decreto 2067 de 1991 prevén el control integral, en virtud del cual esta Corporación debe, en el marco de los procesos de constitucionalidad, confrontar la disposición legal demandada con todo el ordenamiento superior. Es así como el artículo 46 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia determina que “la Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución”. Y en el mismo sentido, el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991 establece que “la Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución, especialmente los del título II (…) la Corte Constitucional podrá fundar una declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso”.
3.2.4. Esta Corporación estima, sin embargo, que la exigencia de control integral no tiene un alcance general, absoluto e incondicionado.
De una parte, justamente en razón de la necesidad de preservar la supremacía de la Carta Política, se requiere que las decisiones del juez constitucional sean el resultado de un proceso deliberativo abierto, público y participativo, en el que distintos actores tengan la oportunidad de manifestar las razones de la oposición o de la conformidad de una disposición legal con la Constitución, y en el que, por esta vía, se suministren a la Corte todos los elementos de juicio para que ésta efectúe una valoración imparcial, ponderada, reflexiva y rigurosa del precepto objeto del proceso judicial. En este orden de ideas, cuando esta Corporación entra a evaluar señalamientos que no hacen parte de la controversia original en torno a la cual se configuró el proceso, la misma supremacía constitucional podría quedar en entredicho, en la medida en que el pronunciamiento judicial sobre la validez de las disposiciones legales, carecería de los insumos que ofrece este debate público, abierto y participativo.
Por otro lado, aun cuando la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y el Decreto 2067 de 1991 establecen que la Corte debe evaluar la validez del ordenamiento legal teniendo como referente la totalidad del texto constitucional y no solo el precepto que el demandante estimó infringido, el alcance de la figura del control integral varía en función de la naturaleza y del tipo de proceso en el que se enmarca este deber.
Así por ejemplo, la directriz anterior tiene un alcance distinto frente a los procesos en los que el control constitucional es automático, que frente a aquellos otros en los que esta función se activa a través de una demanda de inconstitucionalidad. En el primer caso, al no existir un marco de referencia específico que sirva para delimitar la controversia judicial, el debate constitucional, por principio, se encuentra abierto. En el segundo caso, por el contrario, la demanda de inconstitucionalidad es el eje en torno al cual se estructura el proceso judicial, y por ende, las posibilidades de abordar cuestiones materialmente distintas, se encuentra restringida.
Incluso, pretender otorgar a la figura del control integral un alcance absoluto e incondicionado, eventualmente podría llegar a erosionar otros principios constitucionales, como la presunción de constitucionalidad del sistema jurídico, el principio democrático, o el propio derecho al debido proceso. Cuando el juez constitucional cuestiona directa y unilateralmente la validez de una norma, o cuando atiende las señalamientos que se plantean espontáneamente a lo largo del proceso, pero que no cuentan con las calificaciones procesales requeridas, como una valoración previa de su aptitud mediante un auto admisorio, o su valoración en el marco de un debate público, abierto y participativo, los principios señalados podrían quedar en entredicho.
3.2.5. En este orden de ideas, la Corte concluye que el alcance del deber de control integral varía en función del tipo de proceso en el que se enmarca el escrutinio judicial.
En los procesos en los que el control se activa automáticamente, el juez constitucional se encuentra obligado a confrontar el precepto demandado con la totalidad de ordenamiento superior, justamente porque por principio, el debate se encuentra abierto a cualquier cuestionamiento.
Por el contrario, en aquellos eventos en los que el control se activa mediante una demanda de inconstitucionalidad, el marco de referencia para el examen correspondiente es el propio escrito de acusación. Esta circunstancia tiene varias repercusiones: (i) por un lado, únicamente cuando alguno de los cargos de la demanda es apto, la Corte adquiere la competencia para pronunciarse sobre la validez de la disposición atacada; por ello, cuando ninguno de los señalamientos de dicho escrito es apto, tampoco habría lugar a pronunciarse sobre los planteados posteriormente por los intervinientes o por la Procuraduría General de la Nación; (ii) por otro lado, cuando este tribunal adquiere la competencia para determinar la validez de una disposición legal, y a lo largo del proceso judicial se invocan nuevos señalamientos, distintos de los esbozados originalmente en la demanda, este tribunal no se encuentra obligado a valorarlos, pues esto depende de que la ampliación en el escrutinio judicial no resulte lesiva del derecho al debido proceso, y de que a lo largo del procedimiento se hayan suministrado los insumos fácticos, probatorios, conceptuales y normativos para que el juez constitucional realice un juicio ponderado, reflexivo e ilustrado; así por ejemplo, cuando la nueva acusación se enmarca o tiene relación con la controversia original, o cuando el debate ha madurado en la sociedad y en la comunidad jurídica, de modo que el juez constitucional cuenta con los elementos de juicio para adoptar una decisión, la ampliación en el espectro del examen judicial, podría tener mayor justificación.
3.2.6. Lo anterior explica las líneas decisorias de esta Corporación en las que se ha abstenido de pronunciarse sobre los cargos que son planteados tardíamente en un proceso judicial, bien sea porque las acusaciones de la demanda no son aptas, ya que en este caso la Corte carece de la competencia para evaluar la validez del precepto legal cuestionado por cualquier cargo, o bien sea porque los nuevos señalamientos no guardan relación directa con la controversia esbozada originalmente en el escrito de acusación.
En la sentencia T-728 de 201510, por ejemplo, la Corte se abstuvo de evaluar las acusaciones propuestas a lo largo del proceso judicial por algunos de los intervinientes, por cuanto ninguno de los cargos de la demanda era apto y en consecuencia este tribunal no tenía competencia para determinar la exequibilidad del precepto legal cuestionado, y por cuanto, además, los nuevos señalamientos no tenían un vínculo material con los cargos de la demanda de inconstitucionalidad. En efecto, el actor había impugnado los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010, que fijaban algunas reglas en materia laboral y disciplinaria para los funcionarios de Satena S.A. con ocasión del cambio en la naturaleza jurídica de la entidad. A juicio del accionante, estas disposiciones eran contrarias a los artículos 25, 53, 123 y 158 de la Carta Política, en tanto disponían la aplicación del régimen laboral privado a servidores públicos, y en tanto que por esta vía, habrían desmejorado las condiciones de los trabajadores de la referida entidad. Uno de los intervinientes en el proceso, a saber, el Colegio de Abogados del Trabajo, estimó que los cargos de la demanda no estaban llamados a prosperar, pero que, sin embargo, la normatividad demandada debía ser declarada inexequible por otras razones, en la medida en que la referida ley no fijó un régimen de transición para los trabajadores que asegurara sus derechos laborales.
En este escenario, la Corte únicamente valoró la aptitud de los cargos del escrito de acusación, más no el esbozado por Colegio de Abogados del Trabajo, en cuanto este último no fue objeto de un debate democrático a lo largo del proceso, sino que fue propuesto tardíamente, sin que el demandante, la Vista Fiscal o los demás intervinientes pudiesen expresar sus opiniones frente al mismo. En este entendido, y en consideración a que los señalamientos originales tampoco no habían satisfecho las cargas de claridad, certeza, pertinencia y especificidad, la Corte se abstuvo de pronunciase sobre la constitucionalidad de los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010.
En el mismo sentido, en la sentencia C-977 de 200211 la Corte procedió de manera análoga, y dejó de examinar las acusaciones planteadas por la Procuraduría General de la Nación en contra del artículo 160 de la Ley 734 de 2002, que a su vez, eran distintas de las esbozadas por el accionante en la correspondiente demanda. En efecto, la referida disposición habilitaba a la Procuraduría General de la Nación y al personero de Bogotá para solicitar la suspensión de procedimientos administrativos en curso, cuando existiesen evidencias de que con estos se pudiese defraudar el patrimonio público o vulnerar el ordenamiento jurídico. El precepto fue demandado por la presunta vulneración de la presunción de buena fe (art. 83 C.P.), del debido proceso (art. 29 C.P.), de la facultad exclusiva de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para ordenar la suspensión de actos administrativos (art. 238 C.P.), y de la función de la Procuraduría General de la Nación de hacer cumplir la ley y no de ordenar su incumplimiento (art. 277.1 C.P.). Pese a que la controversia jurídica se configuró en estos términos, la Vista Fiscal estimó que la habilitación a la personería de Bogotá era inconstitucional, no en razón de la acusación de la demanda, sino porque se generaba una situación de desigualdad entre la personería de Bogotá y las demás personerías distritales y municipales, que no contaban con la referida facultad de solicitar la suspensión de procedimientos administrativos.
Frente a este planteamiento, la Corte estimó que la acusación de la Vista Fiscal no podía ser valorada en el contexto del referido proceso judicial, en la medida en que no guardaba ninguna relación con la controversia jurídica de base que había dado lugar al trámite judicial. Así las cosas, en la providencia se declaró la exequibilidad de la norma demandada con efectos de cosa juzgada relativa, sobre la base de que el análisis de constitucionalidad se circunscribió a las acusaciones de la demanda, más no a los cargos esbozados tardíamente por la Procuraduría General de la Nación12.
Dentro de esta misma línea, en la sentencia C-448 de 200513 esta Corporación evaluó la constitucionalidad del artículo 21 de la Ley 905 de 2004 a la luz de los señalamientos propuestos por el demandante, más no a la luz de los esbozados posteriormente por algunos de los intervinientes dentro del proceso judicial. En efecto, esta norma estableció un condicionamiento a la facultad de los municipios, distritos y departamentos para fijar regímenes especiales de impuestos, tasas y contribuciones de las entidades territoriales, en el sentido de que la iniciativa debía tener un concepto favorable del Ministerio de Hacienda. A juicio del demandante, este condicionamiento era incompatible con los artículos 1, 287 y 194 de la Carta Política, por anular la autonomía de las entidades territoriales. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario y la Academia Colombia de Jurisprudencia estimaron, por el contrario, que la autorización del gobierno nacional ya estaba prevista en el ordenamiento, pero que su duplicación en el precepto acusado podía dar lugar a indeterminaciones y equívocos, y que por esta vía se podría vulnerar la Constitución Política; así las cosas, la inconstitucionalidad se produciría por la circunstancia anterior, y no por la intervención del gobierno nacional en la política tributaria de las entidades territoriales, sino por los términos ambiguos en que se configuró esta mediación de las autoridades nacionales. La Corte argumentó que las intervenciones y el concepto del Ministerio Público fueron concebidos para que ilustrar al juez constitucional sobre la controversia esbozada en la demanda de inconstitucionalidad, más no para iniciar un litigio materialmente distinto en el mismo proceso, por lo cual, cuando estos presentan nuevas acusaciones, la Corte no está obligada a evaluarlas14. En este orden de ideas, el juicio de constitucionalidad se circunscribió a los cargos de la demanda, declarándose su inexequibilidad.
3.2.7. En este marco, la Corte considera que en este caso particular no hay lugar a evaluar los planteamientos de la Federación Colombiana de Municipios.
En primer lugar, y tal como se concluyó en el acápite precedente, ninguno de los cargos de la demanda es susceptible de ser valorado en el proceso judicial. De una parte, porque las acusaciones por la presunta lesión de los artículos 123 y 158 fueron inadmitidos y rechazados previamente, y porque con posterioridad se concluyó que el cargo por la presunta afectación del artículo 125 tampoco había satisfecho las condiciones para la estructuración del juicio de constitucionalidad. Así las cosas, si en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda esta Corporación carece de la competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del inciso 2 del artículo 8 de la Ley 1474 de 2011, también carece de la competencia para pronunciarse sobre los cargos planteados a lo largo del proceso por la Federación Colombiana de Municipios en contra del mismo precepto.
Adicionalmente, los señalamientos de esta última entidad tampoco se enmarcan con los planteados en la demanda, de modo que no existe un vínculo material entre unos y otros. En efecto, mientras los planteamientos de la Federación Colombiana de Municipios apuntan a cuestionar la competencia del legislador para fijar la estructura de la administración de las entidades territoriales, por la erosión que esto representaría para la autonomía de las entidades territoriales, los cuestionamientos del demandante apuntan a demostrar el desconocimiento de los principios de la función pública. Así las cosas, ante la inexistencia de un relación temática o conceptual entre la controversia que se configuró en este proceso y los señalamientos del intervinientes, no hay lugar a un pronunciamiento sobre estos últimos.
Por lo demás, la naturaleza de las acusaciones planteadas por la Federación Colombiana de Municipios conduciría no solo a evaluar cargos que no fueron planteados originalmente en la demanda de inconstitucionalidad, sino además, a efectuar el juicio de constitucionalidad no solo en relación con el aparte normativo impugnado, sino en relación con el artículo 8 de la Ley 1474 de 2011 en su integridad. En efecto, tal como se explicó anteriormente, la Federación Colombiana de Municipios considera que el aparte normativo impugnado es contrario a la autonomía de las entidades territoriales y a las competencias constitucionales de las mismas, ya que la estructura y el funcionamiento de la administración pública de los departamentos, distritos y municipios debe ser regulado, no mediante una ley de la República, sino mediante regalmentaciones expedidas por las propias entidades territoriales. Como puede advertirse, este vicio no solo es predicable de la regla atacada en la demanda, sino de todas aquellas que regulan el cargo de jefe de la unidad de control interno de las entidades del orden local, vale decir, de todo el artículo 8 de la Ley 1474 de 2011, que determina el sistema de designación por la máxima autoridad administrativa de la entidad territorial, los requisitos en materia de experiencia y de formación profesional, y la asistencia de personal.
3.2.8. En este entendido, como el cargo planteado por el actor no es susceptible de ser valorado en este escenario, así como tampoco las acusaciones planteadas posteriormente por la Federación Colombiana de Municipios, no hay lugar a un pronunciamiento de fondo en este proceso judicial.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustancial de la demanda, sobre la constitucionalidad de a expresión “por un período fijo de cuatro años”, contenida en el inciso 2 del artículo 8 de la Ley 1474 de 2011.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidente (E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICHA MÉNDEZ
Secretaria General
1 Magistrado Sustanciador: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
2 Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública.
3 Argumento de la Universidad Externado de Colombia.
4 Planteamiento esbozado por el Departamento Administrativo de la Función Pública y por el Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional.
5 Argumento del Departamento Administrativo de la Función Pública.
6 Tesis del Departamento Administrativo de la Función Pública.
7 Tesis del Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional.
8 Para respaldar esta tesis se cita la sentencia C-777 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Este fallo, a su vez, reseña algunos pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en esta materia, y en particular, la sentencia en el caso Yatama vs Nicaragua.
9 Argumento esbozado por el Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional.
10 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
11 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
12 En este sentido, en la providencia se sostuvo lo siguiente: “La Corte reitera que el Ministerio Público no hace las veces del demandante y, por lo tanto, no puede formular propiamente cargos nuevos aunque sí puede plantear argumentos adicionales a los esgrimidos por el actor e invitar a la Corte a que juzgue las normas acusadas a la luz de toda la Constitución, indicando cuáles son los vicios que encuentra. Por su parte, la Corte no está obligada a actuar de esta manera ya que está facultada para limitar los alcances de la cosa juzgada a los cargos analizados en la sentencia para que ésta no sea absoluta sino relativa. // El argumento basado en el principio de igualdad no guarda relación con los presentados por el actor (…) la Corte no se detendrá en él y limitará los alcances de la cosa juzgada a los cargos analizados en la sentencia para que esta no sea absoluta sino relativa”.
13 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
14 En este sentido, la Corte sostuvo lo siguiente: “Frente a los cargos planteados por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y por la Academia Colombiana de Jurisprudencia (…) la Corte advierte que si bien está llamada a examinar las normas acusadas en relación con toda la Constitución y cuando se dan las condiciones para ello puede efectuar la unidad normativa con disposiciones o apartes no demandados por el actor, dicha posibilidad, como lo ha expresado la jurisprudencia, es excepcional. // Recuérdese que la actuación, tanto del juez constitucional como del señor Procurador General de la Nación y de los intervinientes en el proceso, está determinada, por principio, en el caso del ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, por la acusación planteada por el actor, la cual determina el ámbito dentro del cual se puede desarrollar el examen frente a toda la Constitución a que aluden el artículo 46 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991 (…) Así las cosas, en la medida en que no le corresponde a la Corporación hacer un examen oficioso de las normas sin que se haya planteado un cargo en debida forma por un ciudadano y sin que se haya dado oportunidad a los diferentes intervinientes y a la Procuraduría General de la Nación de expresarse al respecto, la Corte ha de abstenerse en la presente sentencia de efectuar el examen del cargo planteado por el interviniente (…)”.