|
|
Twittear |
Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 580/13
Referencia: expediente D- 9477
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2, parágrafo 1; 4 literal a) y 19 la Ley 1507 de 2012, “Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., veintiocho (28) de agosto de dos mil trece (2013).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alberto Rojas Ríos, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Germán Rodríguez Villamizar demandó los artículos 2, parágrafo 1; 4, literal a), y 19 de la Ley 1507 de 2012; su demanda fue radicada en esta Corporación con el número de expediente D-9477.
Mediante auto calendado el 7 de febrero de 2013, el Despacho del Magistrado Sustanciador Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, admitió la demanda presentada.
El texto de los apartes demandados es el siguiente (se subraya lo acusado):
LEY 1507 DE 2012
(enero 10)
Diario Oficial No. 48.308 de 10 de enero de 2012
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 2o. CREACIÓN, NATURALEZA, OBJETO Y DOMICILIO DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISIÓN (ANTV). Créase la Autoridad Nacional de Televisión en adelante ANTV, como una Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial, del Orden Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial, presupuestal y técnica, la cual formará parte del sector de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones. La ANTV estará conformada por una Junta Nacional de Televisión, que será apoyada financieramente por el Fondo para el Desarrollo de la Televisión (FONTV) de que trata el artículo 16 de la presente ley.
El objeto de la ANTV es brindar las herramientas para la ejecución de los planes y programas de la prestación del servicio público de televisión, con el fin de velar por el acceso a la televisión, garantizar el pluralismo e imparcialidad informativa, la competencia y la eficiencia en la prestación del servicio, así como evitar las prácticas monopolísticas en su operación y explotación, en los términos de la Constitución y la ley. La ANTV será el principal interlocutor con los usuarios del servicio de televisión y la opinión pública en relación con la difusión, protección y defensa de los intereses de los televidentes y dirigirá su actividad dentro del marco jurídico, democrático y participativo que garantiza el orden político, económico y social de la Nación.
El alcance de su autonomía tiene como fin permitirle a la Autoridad desarrollar libremente sus funciones y ejecutar la política estatal televisiva. En desarrollo de dicha autonomía administrativa, la Junta Nacional de la ANTV adoptará la planta de personal que demande el desarrollo de sus funciones, sin que en ningún caso su presupuesto de gastos de funcionamiento exceda el asignado en el presupuesto de gastos de funcionamiento de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) a que se refiere la Ley 1341 de 2009.
La ANTV no podrá destinar recursos para suscripción de contratos u órdenes de prestación de servicios personales, salvo en los casos establecidos en la ley.
El domicilio principal de la ANTV será la ciudad de Bogotá Distrito Capital.
PARÁGRAFO 1o. Para efectos de los actos, contratos, funcionarios, regímenes presupuestal y tributario, sistemas de controles y en general el régimen jurídico aplicable, la ANTV, se asimila a un establecimiento público del orden nacional, salvo lo previsto en la presente ley.
PARÁGRAFO 2o. La ANTV no estará sujeta a control jerárquico o de tutela alguno y sus actos solo son susceptibles de control ante la jurisdicción competente.
ARTÍCULO 4o. COMPOSICIÓN DE LA JUNTA NACIONAL DE TELEVISIÓN. La ANTV tendrá una Junta Nacional de Televisión integrada por cinco (5) miembros, no reelegibles, así:
a) El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, o el Viceministro delegado; (…)
b) Un representante designado por el Presidente de la República;
c) Un representante de los gobernadores del país;
d) Un representante de las universidades públicas y privadas legalmente constituidas y reconocidas por el Ministerio de Educación Nacional, acreditadas en alta calidad conforme a la publicación anual del SNIES (Sistema Nacional de Información de la Educación Superior), con personería jurídica vigente, que tengan por lo menos uno de los siguientes programas: derecho, comunicación social, periodismo, psicología, sociología, economía, educación, negocios internacionales, administración financiera, pública o de empresas; ingeniería de telecomunicaciones, eléctrica, electrónica, mecatrónica, financiera, civil, de sistemas o mecánica; cine y televisión. Las universidades señaladas, además, deberán tener programas de maestría y/o doctorados en áreas afines con las funciones a desarrollar;
e) Un representante de la sociedad civil.
La escogencia de los miembros de los literales c), d) y e) será mediante un proceso de selección. Para el integrante señalado en el literal c) cada uno de los 32 Gobernadores del país postulará un candidato. Para el integrante señalado en el literal d). El Consejo Académico de cada una de las universidades que cumplan con las condiciones señaladas anteriormente, postulará un candidato. Una vez se tengan los postulados de los literales c) y d) el Ministerio de Educación Nacional designará tres universidades entre públicas y privadas que tengan acreditación institucional de alta calidad vigente, y acreditación en alta calidad en por lo menos 10 programas, asignándole a cada una el respectivo proceso de selección. En el evento que la universidad designada por el Ministerio de Educación Nacional para el proceso de selección del literal d) tenga un postulado, este deberá ser retirado.
Para el integrante señalado en el literal e) se realizará un proceso de selección previa convocatoria pública, que realizará la tercera universidad designada por el Ministerio de Educación Nacional.
El término de selección en todos los casos será un máximo de tres meses. Para la postulación y convocatoria pública se tendrá un término máximo de un mes. Para la realización del proceso de selección las universidades designadas tendrán un término de hasta dos meses. Las universidades designadas serán las encargadas de establecer los parámetros a tener en cuenta en los procesos de selección.
En la primera conformación de la Junta Nacional de Televisión, a excepción del Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el miembro de la Junta Nacional señalado en el literal b) será elegido por un término de dos (2) años; el miembro señalado en el literal c) será elegido por un término de tres (3) años. El miembro señalado en el literal d) será elegido por un término de dos (2) años. Y el integrante del literal e) será elegido por un término de cuatro (4) años. Vencido el primer periodo señalado, cada miembro saliente será reemplazado para un periodo igual de cuatro (4) años, no reelegibles. Todos los integrantes de la junta actuarán con voz y voto en las decisiones de la Junta.
PARÁGRAFO 1o. En los casos de renuncia aceptada, muerte o destitución por la autoridad competente de un miembro de la junta nacional, serán suplidas por el mismo sistema de selección dependiendo del caso en particular establecido en la presente ley.
PARÁGRAFO 2o. El acto administrativo de posesión de los miembros que conformarán la primera Junta Nacional de Televisión a excepción del Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones estará a cargo del Presidente de la República. Las siguientes posesiones serán ante los demás miembros de la Junta Nacional de Televisión conformada.
PARÁGRAFO transitorio. La primera junta en propiedad será integrada dentro de los tres (3) meses siguientes a la promulgación de esta Ley, y se entenderá conformada con al menos tres (3) de sus miembros, con los cuales podrá sesionar y decidir. En todo caso respetando lo previsto en el inciso primero del artículo 49 de la Ley 182 de 1995, modificado por el artículo 10 de la Ley 335 de 1996.
ARTÍCULO 19. PASIVO PENSIONAL DE EX TRABAJADORES DE INRAVISIÓN. El pago de todas las obligaciones pensionales legales, convencionales, plan anticipado de pensiones, bonos pensionales, cuotas partes pensionales, auxilios funerarios, indemnizaciones sustitutivas, y demás emolumentos a que haya lugar, a favor de los ex trabajadores del Instituto Nacional de Radio y Televisión (Inravisión), hoy liquidado, será asumido por parte de Caprecom en una proporción equivalente a la del valor del pasivo pensional que representen los recursos trasladados por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones para este efecto, derivados, de la asignación de los permisos para uso de las frecuencias liberadas con ocasión de la transición de la televisión análoga a la digital.
Los pagos que no sean asumidos por Caprecom continuarán a cargo del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos.
Acusa los enunciados normativos contenidos en el parágrafo 1 del artículo 2 y el literal a) del artículo 4 de la Ley 1507 de 2012, por considerar que, al equiparar la Autoridad Nacional de Televisión (en adelante ANTV) a un establecimiento público del orden nacional, en lo concerniente a los actos, contratos, funcionarios, regímenes presupuestal y tributario, sistemas de control y otros aspectos, desconoce elementos sustanciales de la estructura del poder público y los principios constitucionales de autonomía e independencia, propias de esa entidad, lo que impide alcanzar los fines del Estado. El fundamento de este cargo es el siguiente:
En ese sentido, indica que tanto el Congreso y el Gobierno, como la recién creada autoridad de televisión, deben dirigir sus esfuerzos hacia la realización de objetivos y metas que guarden relación con la prestación del servicio público de televisión, sin que ello obedezca a criterios coyunturales o del gobierno de turno.
Afirma también, que al señalar el marco normativo, el Congreso no puede desconocer los principios de autonomía e independencia que han caracterizado al sector en la legislación colombiana. Por el contrario, dice, está en la obligación de respaldar dichos atributos.
De esa manera, expresa que la norma demandada afecta la capacidad del nuevo organismo y “su real poder de orientación de una política coherente y consistente en materia televisiva, al permitir que se generen zonas grises entre los diferentes organismos y ramas del poder público, todo lo cual impide un actuar uniforme, que afectan, en últimas, la consecución de los fines constitucionales previstos en el artículo 2 de la Carta de 1991”.
Por tanto, considera que el parágrafo acusado conduce a la disfuncionalidad del sistema, en la medida que su interpretación y aplicación genera fricciones y colisiones entre el sector central y la nueva agencia. A manera de ejemplo, señala que la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de la entidad, generaría incertidumbre sobre la responsabilidad de las autoridades nacionales en el manejo de los recursos del Estado.
En esa perspectiva, expone que se vulnera también el artículo 29 Superior por cuanto la concepción de la ANTV como establecimiento público “impide que las funciones de regulación, control y ejecución de los funcionarios de este organismo especializado, puedan saber con certeza, cuáles son sus responsabilidades y las consecuencias que se generan en razón de sus omisiones y/o extralimitaciones”.
Adicionalmente, alega que el parágrafo acusado “soslaya los principios de autonomía e independencia, toda vez que la norma demandada permite que el poder del Gobierno y, especialmente, en cabeza del Presidente de la República, se retenga un preciado servicio de la comunidad, para concentrar en él un poder que se evidencia desproporcionado y, para complemento, desconocedor del principio democrático”.
Finalmente, señala que por proscribir malas prácticas administrativas evidenciadas en la extinta Comisión Nacional de Televisión, se sacrifica el goce, disfrute y autonomía de un bien social de singular importancia como es la televisión.
Considera que el parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 1507 de 2012 viola de forma directa los artículos 209 y 210 de la Constitución Política, por desconocer el principio de descentralización por servicios y desnaturalizar el régimen jurídico y la naturaleza técnica y administrativa de la ANTV. Los fundamentos de este cargo son los que siguen:
A juicio del actor, el parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 1507 de 2012 viola el artículo 338 de la Constitución Política, por desconocer el principio de descentralización por servicios, en la medida que transforma el régimen jurídico y la naturaleza técnica y administrativa de la ANTV, al imponerle La obligación de que su presupuesto anual sea aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme a lo exigido en la Ley Orgánica de Presupuesto. Las razones en las que apoya este argumento son las siguientes:
En ese sentido, asegura que se impone una carga desproporcionada e irrazonable y permite una injerencia desmedida del ejecutivo en el manejo de los recursos del sector de la televisión.
Finalmente, considera que lo anterior permitiría al ejecutivo someter el presupuesto de la ANTV a las directrices que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público imparta sobre el particular.
Acusa la totalidad del artículo 19 de la Ley 1507 de 2012 por violar los artículos 48 y 53 de la Constitución Política, en la medida que “desconoce los derechos ciertos y adquiridos de los antiguos trabajadores, pensionados y sobrevivientes del antiguo Instituto Nacional de Radio y Televisión - INRAVISION - al transferir el pago de su pasivo pensional, de una parte a Caprecom y de otra, al Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos, diluyendo así la responsabilidad que tiene el Estado colombiano en la dirección, coordinación y control de la seguridad social”. Los fundamentos son los siguientes:
El Coordinador Legal de la Autoridad Nacional de Televisión, dentro del término de fijación en lista, solicita la exequibilidad condicionada de los apartes demandados.
En ese orden de ideas, resalta que la ANTV no es un establecimiento público, ni una entidad descentralizada a pesar de que así se exprese en el artículo 1 de la citada ley. Lo anterior, a su juicio, se encuentra sustentado en que la ANTV no está sujeta a los controles de un establecimiento público señalados en el artículo 68 de la Ley 489 de 1998, los cuales son, el control político o la dirección del órgano de la administración al cual está adscrito. La ANTV, dice, no es una entidad adscrita al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, por lo tanto, el Gobierno Nacional no podrá interferir directamente en el nombramiento de sus miembros, ni impartirle órdenes o instrucción alguna.
Indica que estudios y conceptos de la Coordinación Legal de la ANTV han determinado que para cumplir adecuadamente sus funciones, ésta debe ser considerada como un establecimiento público sui generis. Es decir, una entidad con competencias propias que no dependan del todo del Gobierno y con un margen de autonomía que permita salvaguardar los principios democráticos y de separación de poderes, así como la totalidad de los valores, principios, derechos y deberes relacionados con la regulación del servicio de televisión.
Por tanto, afirma que la Corporación debería establecer la interpretación adecuada del artículo 2 de la Ley 1507.
El Delegado del Ministro de Hacienda y Crédito Público, dentro del término de fijación en lista, solicita a la Corte un fallo INHIBITORIO o en su defecto, la declaración de EXEQUIBILIDAD de las normas demandadas.
Al respecto, afirma que los cargos propuestos no son claros, ya que el demandante no logra establecer un nexo causal entre la norma que estima violadas con las disposiciones acusadas, “incurre en algunos errores al invocar las normas presuntamente vulneradas, lo que genera confusión en la lectura de la sustentación de cargos y generaliza la contradicción constitucional a pesar de enlistar varias normas, sin ningún criterio de agrupación”.
De otra parte, señala que los cargos no son ciertos puesto que la argumentación parte de la naturaleza de la extinta Comisión Nacional de Televisión, la cual no se replicó en el Acto Legislativo 2 de 2011.
Finalmente, considera que los cargos no son específicos, ya que el actor utiliza de manera reiterada las mismas justificaciones para demostrar parte de sus apreciaciones subjetivas, hecho que dificulta establecer un nexo causal entre la norma acusada y la violada. En consecuencia, la Corte no cuenta con los elementos de juicio mínimos necesarios para generar una duda constitucional razonable que permita un análisis de fondo de los cargos formulados.
Con relación a la autonomía, la norma estipula el desarrollo libre de sus funciones y la ejecución de la política estatal televisiva, en virtud de la cual la Junta Nacional de la ANTV adoptará la planta de personal, “teniendo en cuenta que el presupuesto que esto demande no exceda el asignado en el presupuesto a la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC)”.
Respecto del control jerárquico o de tutela, el interviniente afirma que “fue el querer del legislador, dentro del amplio margen de configuración que le otorgó la modificación realizada a las normas constitucionales, que en el desarrollo legal requerido la agencia se asimilará a un establecimiento público del orden nacional, para los efectos de los actos, contratos, funcionarios, regímenes presupuestal y tributario, sistemas de controles y en general el régimen jurídico aplicable, la ANTV, salvo excepciones previstas en la misma ley y que fueron ya expuestas”.
Sin perjuicio del vacío normativo que produjo la derogatoria del parágrafo 1 acusado, expone que es claro que a la ANTV se le aplica lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 111 de 1996, sin que ello implique una transformación de su naturaleza jurídica o una adscripción a otro órgano del ejecutivo, por lo que en nada se desconoce su autonomía legal.
Adicionalmente, señala que para que la ANTV no haga parte del Presupuesto General de la Nación, “la Constitución, atendiendo la jerarquía normativa, debió reconocerle la autonomía, como a otras entidades y excepcionarla expresamente de las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto”. Por lo anterior, no es aceptable el argumento de que la autonomía presupuestal otorgada en la Ley 1507 de 2012 es per se una excepción a la regla del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
A su juicio, la autonomía presupuestal a que se refiere la ley, “otorga a los órganos que son una sección dentro del Presupuesto General de la Nación la facultad de contratar, comprometer y ordenar el gasto de los recursos apropiados, autonomía de la que goza la Autoridad Nacional de Televisión como órgano del Presupuesto, de tal manera que dicha entidad dispone y ejecuta su presupuesto de acuerdo con sus necesidades de gasto, sin que exista una injerencia por parte del ejecutivo que pueda menoscabar su autonomía”.
En el término previsto, el liquidador de la Comisión Nacional de Televisión en Liquidación solicita a la Corte Constitucional la IMPROCEDENCIA de la acción de inconstitucionalidad.
Dentro del término concedido, la apoderada especial de la Comisión de Regulación de Comunicaciones - CRC - intervino en el proceso para solicitar la declaración de EXEQUIBILIDAD de las disposiciones atacadas.
En cumplimiento del anterior mandato, el legislador procedió a expedir la Ley 1507 de 2012 y en el artículo 2 dispuso la creación de la ANTV “como una Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial, del Orden Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial, presupuestal y técnica, la cual formará parte del sector de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones”.
Por lo anterior, señala que la naturaleza de esta entidad dependía estrictamente de la voluntad del legislador, quien determinó que sería un establecimiento público con todas sus particularidades. Así que mal puede decirse que el constituyente derivado actuó por fuera del marco constitucional.
El apoderado del citado Ministerio intervino dentro del término legal para solicitar la declaración de EXEQUIBILIDAD de las normas demandadas.
Con relación a la naturaleza de la ANTV, sostiene lo siguiente:
“La distinta denominación de la Comisión Nacional de Televisión (hoy en liquidación) y la Agencia Nacional de Televisión, no es solo formal. La primera fue el fruto de lo dispuesto en los artículos 76 y 77 de la Constitución Política donde se previó la necesidad de crear una autoridad autónoma para que se encargada de dirigir la política en materia de televisión y de manera particular la intervención del Estado en el espectro electromagnético utilizado para este servicio, mientras que la segunda fue el resultado de una creación legal como consecuencia de un panorama constitucional diferente, en el que las disposiciones referidas dejaron de existir o se modificaron sustancialmente como consecuencia de la reforma constitucional que se introdujo con la expedición del acto legislativo No. 2 de 2011”.
De esta forma, concluye alegando que las únicas autoridades autónomas en las que el legislador no puede modificar su naturaleza, composición y alcances son las de origen constitucional, característica que no mantiene la ANTV.
Por otra parte, considera que en virtud de la libertad de configuración legislativa, el legislador tiene la posibilidad de diseñar la estructura administrativa del orden nacional, incluyendo la creación de cada una de las entidades y organismos que la componen. Así, en desarrollo de esa facultad, se creó la Agencia Nacional de Televisión con una naturaleza especial y perteneciente al sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Aún así, sostiene que como consecuencia de la comprensión de la naturaleza administrativa de la ANTV en general y en particular de su condición de entidad adscrita al MINTIC, no resultan aceptables los cuestionamientos presentados por el demandante.
Dentro del término concedido, el apoderado especial de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República intervino en el proceso y solicita a la Corporación declarar la EXEQUIBILIDAD de las disposiciones atacadas.
Bajo ese entendido, concluye que la presencia del ministro no es contraria a la Constitución pero, de restarle autonomía al ente televisivo, dicho atributo sería el establecido por el legislador en desarrollo de su capacidad configurativa.
Dentro del término concedido, el profesor Manuel Restrepo Medina, de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, intervino en el proceso solicitando la declaración de EXEQUIBILIDAD de las disposiciones atacadas.
Además, indica que con la presencia del ministro en la Junta Nacional de Televisión, el Gobierno no se encuentra representado como mayoría y por tanto, al norma no le permite imponer decisiones dentro de la junta, razón por la que dicha participación no atenta contra la autonomía de la entidad.
Por lo anterior, afirma que “no hay quebrantamiento de las normas constitucionales demandadas en tanto en cuanto se entienda que todas aquellas disposiciones del régimen presupuestal de los establecimientos públicos que atenten contra la autonomía presupuestal de la ANTV como agencia nacional estatal de naturaleza especial no le serán aplicables”.
A su juicio, las apreciaciones personales del actor sobre la ineficiencia de Caprecom no demuestran por qué el traslado a esa entidad vulnera los artículos 48 y 53 de la Constitución.
A través del Director del Departamento de Derecho de las Telecomunicaciones, la universidad solicita dentro del término legal, la declaración de EXEQUIBILIDAD de las normas acusadas.
Para el interviniente, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, al cambiar la naturaleza del ente regulador de la televisión, “no se modifica la Constitución Política ni se dejan de asegurar los principios democráticos, separación de poderes, ni la estructura básica de la organización política”.
Señala que el único límite del legislador es el respeto a los parámetros establecidos en la Constitución y al expedir la Ley 1507 de 2012, no se desbordó el encargo reglamentario que le fue otorgado, “toda vez que adopta un reparto funcional de competencias al momento de fijar la política pública y señala las funciones de las entidades a cargo de la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión”.
Al respecto, manifiesta que este asunto ya fue tratado por la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2011. Sin perjuicio de lo anterior, considera, de una parte, que si dentro de las funciones principales de los establecimientos públicos está la de prestar servicios públicos, en tal escenario cabe la televisión en Colombia. De otra parte, señala que la ley en sus literales a, b y c, indica que la ANTV cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, por lo que no puede entenderse que el legislador desconoció la estructura del poder público ni violó la autonomía e independencia de la entidad.
Sobre este punto, considera que al ser la Junta Directiva de la ANTV un órgano pluralista donde confluyen diferentes calidades de personas para tomar decisiones, la presencia del Ministro no imposibilita alcanzar los fines del Estado ni la prevalencia del interés público.
Respecto del particular, indica que el “desgredo administrativo de una entidad, no hace que una norma como la demandada sea inconstitucional. Por otro lado, la misma norma indica cuáles son los dineros que cubrirían el pasivo pensional que iría al Fondo para el Desarrollo de la Televisión y Contenidos, el cual se obtendría de la asignación de los permisos para uso de las frecuencias liberadas con ocasión de la transición de la televisión análoga a la digital”.
Por medio de la Decana de la Facultad de Ciencias Jurídicas, Sociales y Educación, la Universidad del Sinú solicita la declaración de EXEQUIBILIDAD del artículo 19 de la Ley 1507 de 2012 y la declaración de INEXEQUIBILIDAD del parágrafo 1 del artículo 2 y del literal a) del artículo 4 de la misma ley.
Señala que las funciones de la entidad deben enmarcarse dentro del sistema de separación de poderes y de colaboración armónica con las demás ramas del poder; “sin embargo como ya lo ha precisado la Corte esa autonomía se predica es precisamente de evitar la injerencia de los vaivenes de la política y de los grandes conglomerados económicos y alejarlo de la influencia del ejecutivo”.
En consecuencia, considera que la presencia del Ministro de las Tecnologías en la junta directiva, con voz y voto en los debates, desvirtúa la autonomía de la ANTV.
A juicio del interviniente, esta atribución hace parte de la órbita de autonomía e independencia del Congreso de la República, aspecto que deja sin fundamento el cargo expuesto por el actor.
Los ciudadanos María Fernanda Correa Grisales, Beatriz Portela Pamplona, Luisa Fernanda Gutiérrez Rincón, Mario Granados Machado Ávila y Claudia Rodríguez Carrillo, en ejercicio del derecho consagrado en el numeral 6 del artículo 40 Superior, intervino dentro del término concedido.
El Procurador General de la Nación intervino dentro de la oportunidad legal prevista con el fin de solicitar: INHIBICIÓN frente al cargo contra el parágrafo 1 del artículo 2 y el inciso 1 del artículo 19 de la Ley 1507 de 2012; EXEQUIBILIDAD respecto del literal a) del artículo 4 y la INEXEQUIBILIDAD del inciso 2 del artículo 19 de la citada ley.
Adicionalmente, señala que del parágrafo acusado se pueden predicar dos efectos directos con relación al Acto Legislativo 2 de 2011: “(i) la desconstitucionalización de la Comisión Nacional de Televisión, en tanto órgano autónomo sujeto a un régimen legal propio y; (ii) como consecuencia lógica de lo anterior, el acto legislativo atribuyó amplias facultades al legislador para regular la política en materia de televisión, lo que incluye la distribución de competencias entre diversos órganos del Estado a los que se les confiere “(…) la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión” (art. 3º ibídem)”.
De manera que la modificación y derogatoria de los artículos 76 y 77 de la Constitución suponen un cambio sustancial en los fundamentos jurídico-constitucionales que determinaban las características de la Comisión Nacional de Televisión, lo que derivó en una amplia facultad legislativa para definir las características del nuevo organismo.
Luego de referirse a los grados de autonomía e independencia de los organismos desde el punto de vista de la norma que dispone su existencia, manifiesta que la pretensión del actor de aplicar el diseño original de la Constitución a la ANTV no es procedente por las siguientes razones:
“De una parte, la regulación constitucional sobre la función administrativa contenida, entre otras, en las disposiciones referentes a la Rama Ejecutiva, prevé en su artículo 211 que el Presidente podrá delegar funciones, entre otras, en las agencias del Estado, lo cual es indicativo que desde una perspectiva orgánica, dichas agencias son parte integrante de la misma.
De otra parte, es claro que la previsión normativa según la cual la ANTV “formará parte del sector de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones”, establecida en el artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, es otro indicativo serio de su pertenencia a la Rama Ejecutiva del Poder Público, de conformidad con el artículo 42 de la Ley 489 de 1998.
(…)
Desde esta perspectiva y, contrario a lo afirmado en la demanda, la previsión normativa según la cual a la ANTV le es aplicable el régimen jurídico de los establecimientos públicos, es la mejor opción dentro de la “oferta” de entidades para dichos efectos, ya que cuentan con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio (art. 70 Ley 489 de 1998)”.
Así las cosas, expresa que la norma demandada en nada afecta el concepto de Estado Unitario previsto en el artículo 1º de la Constitución, toda vez que la pertenencia de la ANTV al sector de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones asegura la coherencia de las políticas sectoriales para efectos de su regulación.
Al respecto, expone que la autonomía presupuestal reconocida en el artículo 110 del Estatuto General del Presupuesto en su dimensión legal, supone que el órgano que sea una sección del presupuesto tiene “(…) capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección”, sin que ello implique que pueda presentar con total independencia y por separado su presupuesto al Congreso de la República, de conformidad con el artículo 354 Superior.
En tal virtud, señala que es desde esta perspectiva que debe analizarse la autonomía legal de la ANTV, es decir, a la luz de las normas presupuestales aplicables a los establecimientos públicos del orden nacional.
Por tanto, a juicio del Ministerio Público, la exclusión del Ministro de la junta podría “llevar a situaciones disfuncionales en términos de coherencia de la Política en materia de televisión, que pueden derivar en el incumplimiento de los principios de la función administrativa o, aún más, de los fines del Estado”. En ese entendido, las medidas adoptadas por el Congreso de la República, son necesarias e idóneas, en términos de intervención del Estado en el espectro electromagnético como bien público.
Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 2, parágrafo 1; 4, literal a), y 19 de la Ley 1507 de 2012.
Los artículos 76 y 77 de la Constitución crearon la Comisión Nacional de Televisión, órgano encargado del manejo y regulación del servicio de televisión, con la autonomía e independencia necesaria para garantizar el cumplimiento de los objetivos para los cuales fue creada. Características avaladas por la jurisprudencia de esta Corporación. Sin embargo, en virtud de los inconvenientes que se presentaron con el manejo de dicha entidad, el constituyente derivado decidió suprimirla y concedió un término de seis (6) meses para expedir las normas de distribución de competencias entre las entidades que tendrían a su cargo la regulación y dirección del servicio público de televisión.
En ejercicio de esa facultad, el Congreso1 expidió la Ley 1507 de 20122 mediante la cual creó la Autoridad Nacional de Televisión como una “Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial, del Orden Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial, presupuestal y técnica, la cual formará parte del sector de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones”.
Como se expuso en el capítulo de antecedentes, a juicio del actor el parágrafo 1 del artículo 2 de la citada ley que equipara la Autoridad Nacional de Televisión (en adelante ANTV) a un establecimiento público del orden nacional, en lo concerniente a los actos, contratos, funcionarios, regímenes presupuestal y tributario, sistemas de control y otros aspectos, desconoce elementos sustanciales de la estructura del poder público y los principios constitucionales de autonomía e independencia, propias de esa entidad, lo que impide alcanzar los fines del Estado.
Respecto del literal a) del artículo 4, afirma que viola directamente el artículo 113 de la Constitución, pues diluye de manera superlativa el sistema de pesos, contrapesos y controles, en la medida que concentra y encapsula en el ejecutivo un gran poder de decisión, resultando inadecuado para la administración de un bien social como lo es la televisión y afectando la autonomía y libertad que se requiere para su manejo.
Finalmente, con relación al artículo 19 señala que viola los artículos 48 y 53 de la Constitución Política, en la medida que “desconoce los derechos ciertos y adquiridos de los antiguos trabajadores, pensionados y sobrevivientes del antiguo Instituto Nacional de Radio y Televisión - INRAVISION - al transferir el pago de su pasivo pensional, de una parte a Caprecom y de otra, al Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos, diluyendo así la responsabilidad que tiene el Estado colombiano en la dirección, coordinación y control de la seguridad social”.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita un fallo inhibitorio por considerar que los argumentos del actor no cumplen los requisitos señalados por la jurisprudencia para promover un juicio de constitucionalidad. Sin perjuicio de ello, en caso de ser apta la demanda, solicita la exequibilidad de las normas cuestionadas.
En su mayoría, los intervinientes coinciden en solicitar la exequibilidad de las normas acusadas. No obstante, se aclara que respecto del primer cargo, la Universidad del Sinú y los ciudadanos participantes, comparten los argumentos del actor y solicitan la inexequibilidad el parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 1507 de 2012.
Con relación al cargo contra el artículo 19, la ANTV y los ciudadanos intervinientes solicitan su inexequibilidad por considerar, los primeros, que se afectan los derechos de los ex trabajadores de Inravisión al trasladar la obligación a entidades que no cuentan con las competencias para cumplir dicho encargo. Por su parte, el Procurador General de la Nación, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, la Comisión de Regulación de Comunicaciones –CRC –, la Universidad Externado y la Universidad del Rosario, consideran que el cargo es sustancialmente inepto, por fundarse en apreciaciones subjetivas del actor.
En este contexto, le corresponde a esta Corte resolver:
No obstante, también se ha señalado que esta Corporación es competente para examinar la constitucionalidad de un precepto de orden legal que ha sido derogado -tácita, expresamente o de forma orgánica-, siempre que no haya perdido su eficacia, es decir, si continúa proyectando sus efectos dentro del ordenamiento.3
En sentencia Corte Constitucional - Sentencia 540 de 2008,4 se estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1 de la ley 33 de 1985, disposición que había sido derogada por la Ley 100 de 1993. Para resolver el asunto, la Corte se remite a la sentencia Corte Constitucional - Sentencia 392 de 1995, dónde se estableció la posibilidad de valorar constitucionalmente una norma derogada en la medida que ésta se encuentre aún produciendo efectos jurídicos.
Al respecto, expresó: "es posible la valoración de constitucionalidad de normas derogadas, cuando se estime que las mismas, pese a la derogatoria, están produciendo o pueden llegar a producir efectos jurídicos. Así ha sostenido [la Corte Constitucional] que ‘… es menester que, a cambio de precipitar una inhibición que podría hacer viable la efectiva aplicación de la norma contraria a la Carta, la Corporación determine si, pese a la derogación del precepto acusado o revisado, éste sigue produciendo efectos, pues en caso de ser así, lo indicado es decidir, mediante fallo de mérito, acerca de la inexequibilidad planteada…".
Recientemente, en sentencia Corte Constitucional - Sentencia 775 de 20105 la Corte señaló:
“Es claro que normas que ya no están en el ordenamiento jurídico por decisión expresa o tácita del legislador ordinario o extraordinario no pueden ser objeto del control de constitucionalidad, por cuanto su exclusión del mundo jurídico ya se produjo y, como tal, carece de fundamento contrastar la disposición con la Constitución, toda vez que la supremacía e integridad de la normativa superior no está en juego. Por tanto, no se puede confundir el control de constitucionalidad con el análisis sobre la vigencia de una determinada norma, estudio éste que debe ser previo a aquel, toda vez que carece de lógica que la Corte Constitucional expulse del ordenamiento jurídico una disposición que por la voluntad política del legislador ya no hace parte de él (…)
La regla anterior tiene una excepción que la jurisprudencia constitucional se ha encargo de elaborar, al admitir que el análisis sobre la vigencia de una disposición no debe estudiar simplemente si ella ha sido derogada, también debe indagar si, pese a su exclusión del ordenamiento, la misma sigue proyectando sus efectos, evento en el cual, pese a que el precepto ya no haga parte del ordenamiento jurídico, a la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus funciones de salvaguarda de la integridad y supremacía de la Constitución, le compete realizar el análisis correspondiente, para determinar su compatibilidad con los preceptos superiores y en caso de encontrarla incompatible con el ordenamiento constitucional, impedir que sus efectos se sigan irradiando.”
De otra parte, en lo concerniente a aquellos preceptos que han perdido su vigencia durante el trámite del proceso de constitucionalidad, en sentencia Corte Constitucional - Sentencia 1115 de 20016 la Corte expresó: "si no se entendiera que la Corte mantiene su competencia cuando las disposiciones transitorias han sido demandadas antes de la expiración de su término, de ordinario una serie de leyes y normas quedarían por fuera del control constitucional, pues todas aquellas cuya vigencia fuera menor al tiempo que dura el trámite del proceso en la Corte Constitucional, resultarían ajenas a revisión por tal razón. Posibilidad que repugna a la intención del constituyente y a la noción misma de Estado de Derecho que acoge nuestra Carta Fundamental”.
En esa oportunidad, consideró la Corte que su competencia persistía en aquellos casos dónde el precepto acusado había perdido vigencia pero al momento de ser demandado se encontraba vigente y continuaba produciendo efectos jurídicos, en virtud del principio de la "perpetuatio jurisdictionis".
Bajo ese entendido, puede la Corte conocer de una norma que se ha excluido del ordenamiento jurídico en la medida que la misma siga produciendo efectos. Con fundamento en lo anterior, la Sala examinará si el parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 1507 de 2012 continúa produciendo efectos a pesar de su derogatoria expresa.
El parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 1507 de 2012 establece que “Para efectos de los actos, contratos, funcionarios, regímenes presupuestal y tributario, sistemas de controles y en general el régimen jurídico aplicable, la ANTV, se asimila a un establecimiento público del orden nacional, salvo lo previsto en la presente ley”.
Este parágrafo hace parte del capítulo I relacionado con la naturaleza y funciones de la Autoridad Nacional de Televisión y del artículo 2, que tiene el siguiente contenido normativo: (i) señala la naturaleza jurídica, (ii) el objeto, y (iii) el alcance de la autonomía de la que goza la entidad.
Sin embargo, esta disposición a la que pertenecen las expresiones demandadas, fue derogada por el artículo 198 de la Ley 1607 de 2012.
“(…) en la derogación expresa el legislador determina de manera precisa el o los artículos que retira del ordenamiento, por lo que no se hace necesaria ninguna interpretación, ya que simplemente se cumple una función de exclusión desde el momento que así se establezca. La derogación orgánica refiere a cuando la nueva ley regula integralmente la materia, que en términos de la Corte Suprema de Justicia supone ‘que la nueva ley realiza una mejora en relación con la ley antigua; que aquella es más adecuada a la vida social de la época y que, por tanto, responde mejor al ideal de justicia, que torna urgente la aplicación de la nueva ley; […] que por lo mismo debe ser lo más amplia posible para que desaparezcan las situaciones que el propio legislador ha querido condenar y evidentemente arrasó con la ley nueva’9.
Por su parte, la derogación tácita obedece a un cambio de legislación, a la existencia de una incompatibilidad entre la ley anterior y la nueva ley, lo cual hace indispensable la interpretación de ambas leyes para establecer la vigente en la materia o si la derogación es parcial o total. Tiene como efecto limitar en el tiempo la vigencia de una norma, es decir, suspender su aplicación y capacidad regulatoria, aunque en todo caso el precepto sigue amparado por una presunción de validez respecto de las situaciones ocurridas durante su vigencia10.”
Como sostiene el Ministerio Público, para esta Sala resulta extraño que, aunque el contenido de la reforma tributaria no hace referencia al régimen jurídico de los establecimientos públicos en general y excluye del ordenamiento jurídico la disposición acusada. No obstante lo anterior, debe la Sala examinar si pese a la pérdida de vigencia, el mencionado parágrafo sigue produciendo efectos, lo que activaría la competencia de este tribunal.
En el presente caso, aunque algunos intervinientes12 coinciden en señalar que en la actualidad, el parágrafo acusado dejó de integrar el ordenamiento jurídico y de producir efectos, para esta Sala ello no resulta claro.
Más aún si se tiene en cuenta que en materia tributaria, especialmente en asuntos relacionados con impuestos de periodo13, la ley se aplica a los hechos gravables verificados durante todo el periodo de vigencia de aquella. “En estos casos comprende la vigencia de una ley los hechos ocurridos a partir de su expedición o promulgación y los hechos ocurridos durante el lapso anterior hasta el comienzo del período fiscal”.14
Sobre este último requisito, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que “la suficiencia del cargo hace relación a la necesidad de que el mismo ofrezca al juez constitucional un argumento que genere una mínima sospecha sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada. El cargo debe plantear los elementos mínimos de convicción que siembren en el juez una duda inicial y relevante sobre la discordancia constitucional de la norma acusada. (…) La exigencia de suficiencia del cargo de inconstitucionalidad no impone al demandante una obligación argumentativa exhaustiva, equivalente a la que pesa sobre el juez que adelanta el análisis de constitucionalidad, sino la formulación de un problema jurídico que avizore por lo menos preliminarmente la declaración de inconstitucionalidad de la norma.”18
Respecto de la certeza del cargo, esta Corporación ha sostenido:
[Que] las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.(Negrilla fuera de texto)21
En este caso, el actor parte de un supuesto subjetivo relacionado con un eventual incumplimiento del pago de las prestaciones económicas como consecuencia de la situación financiera o de la ineficiencia de las autoridades destinadas para ello. Además, se basa en juicios de conveniencia y no aporta elementos de juicio suficientes para desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hacer necesario un pronunciamiento por parte de la Corte.
Así las cosas, la Corte se inhibirá para decidir sobre el cargo expuesto en relación con la vulneración de los artículos 48 y 53 de la Constitución.
En efecto, el artículo 150 de la Constitución, en su numeral 7, dispone que le corresponde al Congreso “determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”.
“la independencia administrativa, técnica y patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personería jurídica, para modificar sus características y aun para suprimirlas’30, ii) la mención hecha en el artículo 150-7 comprende así mismo no solo la enumeración de los tipos de organismos que, a partir de los enunciados constitucionales y del ejercicio de las potestades que el propio texto superior atribuye al Congreso, determine la ley, sino también la ubicación de los organismos en el conjunto de la administración y la relación entre ellos31, iii) conforme a lo dispuesto por el artículo 150-7 superior la creación de organismos llamados a integrar la administración nacional corresponde de manera privativa a la ley32, de la misma manera que es a ella a quien se le asigna específicamente la creación y autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta 33, iv) la competencia a que se refiere el numeral 7° del artículo 150 Superior no supone un ejercicio totalmente independiente por parte del Congreso de la República, pues es necesario contar con la participación gubernamental para expedir o reformar las leyes referentes a la estructura de la administración nacional, en razón de que la iniciativa para su adopción pertenece en forma exclusiva al Gobierno Nacional de conformidad con lo preceptuado en el artículo 154 Superior34.”35
Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que “Solo a la ley compete determinar inicialmente la estructura de la Administración (…), y que si bien el Presidente de la República como Legislador extraordinario puede llegar a fijar los elementos de la estructura orgánica de una entidad, éste no puede autoconferirse facultades para determinar dicha estructura orgánica por fuera de los precisos límites temporales del artículo 150-10 superior39”.40
En la sentencia Corte Constitucional - Sentencia 306 de 2004, la Corte expuso sobre este tema lo siguiente:
“7.10. Así, cuando se crea una entidad o cuando de la escisión de una existente surgen nuevas entidades, ese proceso de "creación" lleva implícito la precisión de sus objetivos y de su estructura orgánica y, por lo tanto, la regulación de todos los elementos del órgano; esto es, la determinación de su naturaleza jurídica, la composición del ente, las competencias atribuidas a la nueva entidad a través de las cuales llevará a cabo los objetivos que el mismo ordenamiento jurídico le asigna, la integración de su patrimonio - como atributo de su personalidad jurídica -, el régimen jurídico de sus actos y contratos y, finalmente, la definición del régimen jurídico de los servidores a través de los cuales va a actuar, que, por lo demás, incluye el señalamiento de los órganos de dirección y administración y la forma de integración y designación de sus titulares.
7.11. Este criterio organicista, que reconoce al individuo como la piedra angular de la personalidad jurídica del órgano, y que condiciona la existencia de éste a la presencia de sus elementos esenciales: conjunto de personas, unos bienes, la organización de personas y bienes, y un objetivo por desarrollar, es sin duda acogido por nuestra Constitución Política en diferentes escenarios normativos. Inicialmente, en el campo de la imputación jurídica, a través del artículo 90, al erigir el concepto del daño antijurídico causado por las autoridades públicas como el fundamento de la responsabilidad del Estado, y ratificar la responsabilidad patrimonial de sus agentes que obran con dolo o culpa grave en el cumplimiento de sus funciones. Luego, en el terreno de la organización del Estado, en los artículos 113 y 123, al otorgarle el calificativo de órganos a todas las entidades que representan al Estado Colombiano y que contribuyen a la realización de sus fines - Ramas del Poder Público y demás entidades autónomas e independientes -, y al consagrar que sus integrantes son servidores públicos y que se encuentran al servicio del Estado y de la comunidad. Finalmente, también en el escenario propio de la organización administrativa, cuando en el artículo 210, al hacer mención a las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios, dispone que dichas dependencias administrativas deben ser creadas por ley, y que corresponde también a la ley establecer su régimen jurídico y la responsabilidad de sus directivos - llámense presidentes, directores o gerentes -.
7.12. En concordancia con el fundamento constitucional citado, el legislador ha desarrollado el concepto de estructura orgánica partiendo del supuesto de que el mismo incluye la definición de los elementos del órgano, es decir, lo relacionado básicamente con su régimen jurídico, patrimonial y de personal. Ciertamente, en desarrollo del artículo 150-7 de la Carta, que otorga competencia al legislador para crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional y para señalar sus objetivos y estructura orgánica, el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, al definir lo que se entiende por contenido de los actos de creación de una entidad, dispone expresamente que la estructura orgánica de un organismo comprende la determinación de los siguientes elementos: (i) la denominación, (ii) la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv) la integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y (vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados.
(…)
Dentro de los anteriores parámetros constitucionales, el deslinde competencial corresponde al legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, puesto que, al establecer la estructura orgánica de las entidades que cree, puede hacerlo con mayor o menor detalle, y lo mismo acontece respecto del señalamiento de las respectivas competencias. Así, entre más detallado y preciso sea el señalamiento de las competencias de un órgano, menor es el espacio para la concreción reglamentaria de las funciones que corresponden a sus distintos empleos”.43 (Subrayas fuera de texto).
Sobre el particular, la Corte ha sostenido44:
“[E]l Legislador goza de amplia libertad para definir el régimen procedimental de los juicios, actuaciones y acciones a que da lugar el derecho sustancial, de acuerdo a razones de política legislativa, comoquiera que el Constituyente, al tenor de lo preceptuado en los numerales 1º. y 2º. del artículo 150 de la Carta, le ha conferido en esa materia, un amplio margen de apreciación discrecional.
Como lo ha señalado esta Corporación en numerosas decisiones45, en las materias en las que compete al Congreso de la República “expedir códigos en todos los ramos de la legislación,” este goza de una importante “libertad de configuración legislativa,” a la que son inherentes mayores prerrogativas de valoración y de regulación normativa, pues, sin ella, no sería posible que, mediante el desarrollo de la función de “expedir las leyes,” pudiese atender los requerimientos y particularidades propias de las cambiantes exigencias de la realidad nacional.
Esto no significa obviamente que el Congreso pueda configurar a su arbitrio o de manera caprichosa los procesos, pues -ciertamente- la Constitución reconoce a todo ciudadano el derecho a la igualdad (CP art. 13), por lo cual las regulaciones legales deben ser razonables y proporcionadas, tal y como esta Corporación ya lo ha señalado en numerosas sentencias46.
Ahora bien, en la medida en que la propia Constitución atribuye al órgano legislativo la atribución de legislar en esta materia, es entendido que el Congreso tiene amplia discrecionalidad para regular los procesos y procedimientos judiciales, sin más limitaciones que las que surgen de la propia Carta Política.
Así, pues, corresponde a ese órgano político evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos integrantes de los procedimientos mediante los cuales se adelanten los procesos judiciales”.
El actor expone que el parágrafo acusado desconoce los artículos 1, 2, 6, 113, 209, 210, 338 de la Constitución.
Igualmente, señala que el parágrafo acusado desconoce el artículo 6 ya que conduce a la disfuncionalidad del sistema en la medida que su interpretación y aplicación genera fricciones y colisiones entre el sector central y la nueva agencia. En esa perspectiva, expone que se vulnera también el artículo 29 Superior por cuanto la concepción de la ANTV como establecimiento público “impide que las funciones de regulación, control y ejecución de los funcionarios de este organismo especializado, puedan saber con certeza, cuáles son sus responsabilidades y las consecuencias que se generan en razón de sus omisiones y/o extralimitaciones”.
En lo que tiene que ver con el artículo 113 Superior, expone que asimilar a la nueva autoridad televisiva con un establecimiento público “deriva en un acto que cercena el sistema de frenos y contrapesos y controles, en la medida en que no mantiene como elemento nodal, la precisa identificación de las distintas funciones de cada una de las ramas del poder público y las que se le asignaron al nuevo ente creado por el artículo 1 de la Ley 1507 de 2012”. En consecuencia, aduce, la ANTV no podrá ejercer sus tareas de forma autónoma e independiente por encontrarse bajo la dirección y control del ejecutivo.
De otra parte, considera que el parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 1507 de 2012 viola de forma directa los artículos 209 y 210 de la Constitución Política al desconocer el principio de descentralización por servicios y desnaturalizar el régimen jurídico y la naturaleza técnica y administrativa de la ANTV. Al respecto, anota que la descentralización por servicios, no puede ser usada para regular las relaciones entre el sector central y la ANTV toda vez que por ser un bien social, la televisión exige una relación más democrática entre el ejecutivo y aquella.
Finalmente, señala que viola el artículo 338 de la Constitución Política, por desconocer el principio de descentralización por servicios, en la medida que transforma el régimen jurídico y la naturaleza técnica y administrativa, al imponerle a la ANTV la obligación de que su presupuesto anual sea aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme a lo exigido en la Ley Orgánica de Presupuesto.
Para reemplazar a la Comisión, el Acto Legislativo, en su artículo 3, otorgó al Congreso un término de seis meses para expedir las “normas mediante las cuales se defina la distribución de competencias entre las entidades del Estado que tendrán a su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión”.
Al analizar la constitucionalidad del citado acto legislativo, esta Corporación, en sentencia Corte Constitucional - Sentencia 170 de 201247, consideró respecto a la autonomía del ente regulador, que la misma no era un pilar básico de la Constitución. Sobre el punto indicó lo siguiente:
“(…) aún cuando efectivamente el sistema de frenos y contrapesos, la garantía de realización de los derechos y el carácter democrático y pluralista del Estado son, como se ha visto, elementos estructurales de la Constitución, de ellos no se deriva que para su vigencia sea imprescindible la existencia de una entidad con autonomía administrativa, patrimonial y técnica encargada de regular la televisión, y menos aún que al eliminarse su naturaleza constitucional la Carta Política de 1991 pierda su esencia para transformarse en una completamente diferente. Por el contrario, observa la Sala que se está ante un buen ejemplo de lo que NO puede ser catalogado como un eje estructural o fundamental de la Constitución.
(…)
En este orden de ideas, el argumento histórico no demuestra que la existencia de una entidad autónoma a cargo del servicio de televisión cuando se hace uso del espectro electromagnético pueda ser calificada como eje estructural en la Constitución.
Adicionalmente, la Corte observa que en el constitucionalismo colombiano no ha sido una tradición la presencia de una entidad de esa naturaleza, ni advierte elementos empíricos que demuestren que ha sido una institución de profundo arraigo en la sociedad colombiana. Se trató, más bien, de un ejercicio exploratorio del Constituyente de 1991, concebido con la fundada esperanza de que el servicio público de televisión estuviera blindado de indebidas presiones externas por parte de sectores económicos, políticos y especialmente del Ejecutivo, pero cuya regulación específica y diseño institucional, como se verá luego, se confió en todo caso al Legislador.
En cuanto al argumento sistemático, la Corte no encuentra un vínculo de conexidad directo y necesario entre los referentes normativos invocados y la imprescindible existencia de un órgano de naturaleza constitucional encargado de regular el servicio de televisión. La sola referencia a los artículos 1º (carácter democrático, participativo y pluralista del Estado), 2º (fines esenciales del Estado), 3º (soberanía popular), 20 (libertad de expresión e información) y 113 de la Constitución (separación de poderes), no es suficiente para concluir que la autonomía del órgano regulador de la televisión, cuando se utiliza el espectro electromagnético, es un principio fundante del estatuto supremo.”
En efecto, en cumplimiento del mandato del citado acto legislativo y sin perder de vista la importancia, el impacto y la capacidad de penetración de ese medio de comunicación y su incidencia en la sociedad, el legislador consideró necesario dotar de características especiales a la nueva entidad reguladora de este servicio público, denominada Autoridad Nacional de Televisión. Al respecto se extraen los siguientes apartes consignados en el informe de ponencia para primer debate del proyecto de ley 168 de 2011 Senado, 106 de 2011 Cámara (hoy Ley 1507 de 2012):48
“Tal Agencia, sin replicar la magnitud de la Comisión Nacional de Televisión, estará orgánicamente estructurada para proteger los valores constitucionales mencionados, sin necesidad de depender jurídica ni materialmente del gobierno de turno.
Por otra parte se transferirán funciones, desde una óptica misional, al Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones “en materia de control y vigilancia del régimen de prestación del servicio”, la Comisión de Regulación de Comunicaciones “en materia de regulación económica de mercados”, la Agencia Nacional del Espectro “en relación con la planeación, atribución y control del espectro radioeléctrico para televisión”, y la Superintendencia de Industria y Comercio “en materia de prácticas restrictivas de la competencia e integraciones empresariales”.
Para simplificar su régimen jurídico, se prevé que para efectos de los actos, contratos, servidores, regímenes presupuestal y tributario, sistema de controles, y en general el régimen jurídico aplicable, la ANTV se asimila a un establecimiento público del orden nacional, salvo lo previsto en la presente Ley.
Por su parte, en aras de garantizar la independencia y objetividad en el ejercicio de sus funciones y en la toma de decisiones, así como la solvencia moral de sus miembros, se establece que la ANTV tendrá una Junta, denominada Junta Nacional de Televisión, integrada por personas de las más altas calidades y experiencia.
En razón de la importancia de las funciones que ejecutará la ANTV, se establece que las mismas serán de dedicación exclusiva, sin que su remuneración supere a la de un experto comisionado de la CRC.
Para efectos de garantizar un desempeño administrativo ágil e idóneo del nuevo ente, se incluye en la estructura a un Director, al cual se le exige un perfil igual al de los miembros de la Junta Nacional de Televisión, tanto por sus estudios como por su experiencia en el sector de las TIC, Cultura y educación, que será elegido por la mayoría simple de los miembros de la Junta Nacional de Televisión.
Consideramos entonces que la modificación propuesta concilia de la mejor manera tres intereses en juego: i) el acomodamiento institucional a la realidad convergente; ii) la necesidad de garantizar el acceso igualitario al espectro, las libertades de expresión e información, y el pluralismo informativo; y iii) la reducción de costos institucionales como instrumento para liberar recursos al desarrollo mismo de la televisión, sin sacrificar valores y principios constitucionales de la más alta importancia para la sociedad colombiana y el Estado.”
La ANTV está conformada por una Junta Nacional de Televisión, integrada por los miembros señalados en el artículo 4 y es apoyada financieramente por el Fondo para el Desarrollo de la Televisión (FONTV) regulado en el artículo 16.
El objeto de esta entidad, es brindar las herramientas para la ejecución de los planes y programas de la prestación del servicio público de televisión, con el fin de velar por el acceso a la televisión, garantizar el pluralismo e imparcialidad informativa, la competencia y la eficiencia en la prestación del servicio, así como evitar las prácticas monopolísticas en su operación y explotación, en los términos de la Constitución y la ley. También es el principal interlocutor con los usuarios del servicio de televisión y la opinión pública en relación con la difusión, protección y defensa de los intereses de los televidentes y dirigirá su actividad dentro del marco jurídico, democrático y participativo que garantiza el orden político, económico y social de la Nación.
De conformidad con la ley, el alcance de su autonomía tiene como fin permitirle a la Autoridad desarrollar libremente sus funciones y ejecutar la política estatal televisiva.
Sus funciones, de acuerdo con el artículo 3, son:
“La autonomía es una calidad que se predica de quien decide por si mismo, sin que por ello se confunda con el concepto de soberanía o grado máximo de libertad. La autonomía, por el contrario, se ejerce dentro de un marco jurídico determinado, que va variando a través del tiempo y que puede ser más o menos amplio. Así, por ejemplo, en el ámbito personal la manifestación jurídica de la autonomía se encuentra en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 C.N.), pero dentro de los parámetros establecidos por la propia Constitución y respetando siempre el conjunto de derechos y libertades que forman el catálogo constitucional. De la misma manera en el ámbito institucional, la Constitución establece el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, con ciertas limitaciones constitucionales y legales (arts. 1 y 187 C.N.).”50
Adicionalmente, la autonomía de una entidad puede verse limitada por la incidencia que tengan sus funciones sobre bienes jurídico constitucionales cuya protección supere el ámbito de su competencia. Al respecto, en la sentencia Corte Constitucional - Sentencia 894 de 200351, esta Corporación sostuvo:
“la proyección del bien jurídico protegido determina el alcance de la autonomía en el ejercicio de una función encargada a una entidad estatal. A este respecto, la Corte se ha pronunciado en varias oportunidades, y en relación con diversas materias. Una de ellas ha sido, precisamente, la distribución de competencias medioambientales, entre las entidades territoriales y las autoridades centrales. En tales casos, ha reiterado que uno de los parámetros de análisis de constitucionalidad, por presunta violación de la autonomía de una entidad, consiste en establecer si el asunto ambiental, objeto de la respectiva función, trasciende el ámbito municipal, departamental, o regional. Según este parámetro, el legislador puede limitar la autonomía de una entidad regional o municipal, en relación con una de sus funciones, si dicha función compromete de manera directa asuntos del orden nacional. Por el contrario, si la función no compromete directamente intereses del orden nacional, el margen de potestad configurativa del legislador para limitar la autonomía se ve bastante reducido”.
Respecto del papel que juega la televisión en la sociedad contemporánea, el cual llega al punto de incidir en la cotidianidad, en la formación de la opinión pública e incluso impactar de manera positiva o negativa en los procesos de “consolidación o debilitamiento de las democracias”52, esta corporación ha sostenido:
“La televisión, sobra decirlo, ocupa un lugar central en el proceso comunicativo social. La libertad de expresión y el derecho a informar y ser informado, en una escala masiva, dependen del soporte que les brinda el medio de comunicación. La opinión pública, no es ajena a las ideas e intereses que se movilizan a través de la televisión. Por consiguiente, el tamaño y la profundidad de la democracia, en cierta medida resultan afectados por la libertada de acceso y el pluralismo que caracterice la televisión y ellas, sin lugar a dudas, pueden resentirse cuando el medio se convierte en canal propagandístico de la mayoría política, o más grave aún de los grupos económicos dominantes. En otro campo, la televisión despliega efectos positivos o negativos, según sea su manejo, para la conservación y difusión de las diferentes culturas que convergen en una sociedad compleja. Los efectos de las políticas y regulaciones en esta materia, unido al poder que envuelve la intervención en el principal y más penetrante medio de comunicación social, exige que su manejo se guíe en todo momento por el más alto interés público y que ningún sector o grupo por sí solo, así disponga de la mayoría electoral, pueda controlarlo directa o indirectamente”53.
Igualmente, la imparcialidad es requerida en la medida que estas entidades se encargan de la administración del espectro electromagnético, al cual, de conformidad con el artículo 75 Superior, debe accederse en igualdad de oportunidades.
“En el ordenamiento constitucional colombiano la autonomía reconocida a la entidad concebida para el manejo de la televisión no sólo fue limitada y sujeta a diversos controles55, sino que su regulación puntual se confió al Legislador.
(i) En primer lugar, dicha autonomía no tuvo la entidad suficiente para minar la potestad normativa del Legislador ordinario sino que, por el contrario, fue este el encargado de señalar su alcance y contornos concretos. Nótese cómo el artículo 76 de la Carta, en su versión original, dispuso que el organismo a cargo de la intervención estatal en el espectro electromagnético quedaría sujeto a un “régimen legal propio”, para lo cual “desarrollará y ejecutará” los planes y programas del Estado. Por su parte, el artículo 77 advirtió que la dirección de la política que en materia de televisión “determine la Ley”, estaría a cargo de dicho organismo; e igualmente añadió que “la Ley” dispondría lo relativo al nombramiento de los otros miembros y regularía la organización y funcionamiento de la entidad, a la que se llamaría luego Comisión Nacional de Televisión (en adelante CNTV)56.
El Constituyente se abstuvo de asignar competencias puntuales y prefirió que fuera el Congreso el encargado de fijar la política en materia de televisión y lo concerniente a la organización y funcionamiento del organismo rector. En este sentido la Corte ha destacado que al Legislador compete “trazar las directrices de la política televisiva”, cumpliendo así un rol que bien puede calificarse de “decisivo y trascendental”57.
En otras palabras, la CNTV fue concebida como un organismo “de ejecución y desarrollo de la política trazada por el Legislador”, cuyas funciones “se ejercen de manera subordinada a la ley”58, según las voces de los artículos 76 y 77 de la Carta Política en su versión primigenia.
(ii) En segundo lugar, cuando se hace referencia a la autonomía del organismo a cargo de la televisión, “es necesario entender que la misma sólo se exhibe frente a las autoridades administrativas del Estado –y, por extensión, frente a cualquier organismo, entidad o grupo de presión capaz de incidir en la adopción de medidas concretas-”, mientras que en relación con el Legislador, “cuando éste fija las pautas generales y diseña las políticas fundamentales en la materia, (…) debe plena obediencia y sumisión”59. Es por ello por lo que la Corte ha reconocido que aún cuando la CNTV mantiene una autonomía orgánica y funcional, en particular frente al Gobierno, aquélla “no se predica de la Constitución ni de la Ley”60.
Similares consideraciones fueron expuestas en la Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 1001 de 2007, cuando la Corte recordó que esa autonomía “significa simplemente que el ejercicio de sus funciones se adelanta con independencia de las demás entidades que no tienen injerencia sobre ella, como es el caso de las autoridades administrativas, pero con sujeción a la voluntad de la Ley de acuerdo a lo prescrito por los artículos 76 y 77 superiores”.
(iii) En tercer lugar, la autonomía administrativa, patrimonial y técnica, se concretó en dos aspectos centrales para el manejo de la televisión: de un lado, “la no subordinación a las determinaciones adoptadas por otras entidades en lo que se refiere al ejercicio de sus competencias”; y de otro, “el no sometimiento al principio de jerarquización propio de la administración pública, por tratarse de una entidad que no se encuentra adscrita o vinculada a otro órgano del sector central”, siempre teniendo claro que ello “no excluye el deber de colaboración armónica” con las demás autoridades e instituciones del Estado61. Al respecto la jurisprudencia ha señalado:
“La autonomía administrativa, patrimonial y técnica de la Comisión Nacional de Televisión es una atribución que le permite al organismo desarrollar libremente sus funciones, pero no implica una emancipación del ordenamiento jurídico. Como ente ejecutor de la política estatal televisiva, la Comisión es un organismo integrado a la estructura administrativa del Estado que desempeña sus funciones sujeta a la voluntad de la Ley, nunca fuera de ella”62. (Resaltado fuera de texto)
En la misma dirección la Corte ha sostenido que la Constitución “en ningún momento pretendió aislar a la entidad de otros órganos del Estado que por naturaleza manejan la política del servicio de telecomunicaciones a nivel general”63. Tampoco significa que “la CNTV no esté obligada a ejercer sus funciones de manera coordinada y armónica, bajo un sustento exclusivamente técnico, con el Ministerio de Comunicaciones, hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones”64.
(iv) Finalmente, correspondió a una autonomía restringida por cuanto la Constitución sólo la atribuyó para regular la televisión cuando se utiliza el espectro electromagnético en su condición de bien público inajenable e imprescriptible (art. 75 CP). En los demás casos, por ejemplo “cuando se trata de la transmisión y recepción de servicios distintos al de televisión que empleen el espectro radioeléctrico, o de televisión emitida a través de un medio distinto al espectro electromagnético, la Constitución le otorga al legislador un amplio margen de configuración para definir el órgano de regulación, pudiendo asignarla a un órgano distinto”65.”
En efecto, se resalta que esta entidad es una de las encargadas de las funciones que le correspondían a la Comisión Nacional de Televisión en liquidación, en la medida que las funciones en materia de política pública; control y vigilancia; otorgamiento de concesiones; administración, gestión y control del espectro radioeléctrico, fueron asignadas al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones66. Las funciones de regulación del servicio de televisión quedaron a cargo de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC)67 con algunas excepciones a cargo del Ministerio y, las funciones que tienen que ver con la regulación de la competencia, a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio.68
Por tanto, al corresponderle tareas administrativas en la prestación del servicio público69, su asimilación a un establecimiento público70, en nada afecta la autonomía garantizada por el legislador para el ejercicio de sus funciones. Se recuerda que estos organismos gozan, por un lado, de autonomía administrativa, condición necesaria para una mayor agilidad y tecnificación en la prestación del servicio y por otro, de autonomía financiera y patrimonio público, lo que garantiza que maneja directamente su presupuesto.
Adicionalmente, se advierte que el parágrafo 2 del mismo artículo, dispone que, no obstante asimilarse a un establecimiento público, “la ANTV no estará sujeta a control jerárquico o de tutela alguno y sus actos solo son susceptibles de control ante la jurisdicción competente”.71 Disposición que ratifica tanto la naturaleza especial de la ANTV como el grado de autonomía otorgada a la entidad para libre desarrollo de sus funciones. Bajo ese entendido, el régimen acordado en materia actos, contratos, funcionarios, regímenes presupuestal y tributario, sistemas de controles y en general el régimen jurídico de los establecimientos públicos no excede las competencias del legislador ni limita el ejercicio de las funciones encomendadas a la entidad.
Igualmente, señala que la descentralización parte de la base de la existencia de un organismo superior, que estaría por encima de la propia ANTV. Por tanto, los asuntos previstos en el parágrafo también demandado, serán objeto de decisión por parte de la Junta Nacional de Televisión, la cual será presidida por el Ministro de la Información y Tecnologías o por el Viceministro Delegado, circunstancia que impondría un condicionamiento desproporcionado y favorable, en toda y cada una de las actuaciones de la nueva autoridad televisiva, a los intereses del gobernante de turno.
“a) El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, o el Viceministro delegado;
b) Un representante designado por el Presidente de la República;
c) Un representante de los gobernadores del país;
d) Un representante de las universidades públicas y privadas legalmente constituidas y reconocidas por el Ministerio de Educación Nacional, acreditadas en alta calidad conforme a la publicación anual del SNIES (Sistema Nacional de Información de la Educación Superior), con personería jurídica vigente, que tengan por lo menos uno de los siguientes programas: derecho, comunicación social, periodismo, psicología, sociología, economía, educación, negocios internacionales, administración financiera, pública o de empresas; ingeniería de telecomunicaciones, eléctrica, electrónica, mecatrónica, financiera, civil, de sistemas o mecánica; cine y televisión. Las universidades señaladas, además, deberán tener programas de maestría y/o doctorados en áreas afines con las funciones a desarrollar;
e) Un representante de la sociedad civil.”
Por el contrario, la conformación de la junta garantiza la correcta coordinación entre las entidades que conforman el sector, sobre todo, cuando el mandato constitucional del artículo 209 dispone que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
En el caso que se analiza, la presencia del titular del sector administrativo de las comunicaciones permite un mejor manejo, orientación y desarrollo de la política pública del Gobierno en materia de televisión, entre todas las entidades que comparten las funciones que antes correspondían a la Comisión Nacional de Televisión.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLES el parágrafo 1 del artículo 2 y el literal a) del artículo 4 de la Ley 1507 de 2012 “Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones”, por los cargos examinados en esta Sentencia.
SEGUNDO. Declararse INHIBIDA para decidir de fondo, en relación con el cargo propuesto contra el artículo 19 de la Ley 1507 de 2012, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta Sentencia.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con salvamento de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, me permito presentar las razones que me llevan a salvar parcialmente el voto en esta ocasión.
La Sala Plena consideró que el cargo formulado por el demandante en contra del parágrafo 1º del artículo 2º y contra el literal a) del artículo 4º de la Ley 1507 de 2012 cumplía con los requisitos mínimos que activaban su competencia para emitir un pronunciamiento de fondo. Considero, por el contrario, que la Corte también debió inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de estas normas, pues el cargo formulado por el demandante asumía como parámetro de constitucionalidad unos atributos – autonomía e independencia – que la Constitución vigente ya no reconoce a la entidad encargada de administrar el servicio público de televisión. En efecto, tales atributos estaban previstos en los artículos 76 y 77 C.P., donde el constituyente configuró los elementos que debía tener el organismo de derecho público al que le encomendó dirigir la televisión. Sin embargo, el Acto Legislativo No. 2 de 2011 derogó el artículo 76 y modificó el artículo 77 de la Carta, para establecer que, en adelante, la definición de la política en materia de televisión corresponderá al legislador. En ese orden de ideas, en tanto el cargo formulado afirma la incompatibilidad de las normas demandadas con contenidos constitucionales que ya no están vigentes, no cumplía con el requisito de pertinencia, razón por la cual no estaban dadas todas las condiciones que activaban la competencia de la Corte para pronunciarse de fondo en relación con esta norma.
Por lo anterior, me aparto de la declaratoria de exequibilidad del parágrafo 1 del artículo 2 y del literal a) del artículo 4 de la Ley 1507 de 2012, adoptada en el numeral primero de la parte resolutiva de esta providencia. Lo procedente era proferir un fallo inhibitorio, como el adoptado en el numeral segundo de la resolutiva en relación con el cargo propuesto contra el artículo 19 de la misma ley, decisión que compartí.
Fecha ut supra
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
1 Con iniciativa del Gobierno.
2 Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones.
3 Ver entre otras sentencias Corte Constitucional - Sentencia 397 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; Corte Constitucional - Sentencia 540 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; Corte Constitucional - Sentencia 774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; Corte Constitucional - Sentencia 801 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; Corte Constitucional - Sentencia 1067 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; Corte Constitucional - Sentencia 309 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Corte Constitucional - Sentencia 714 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa
4 M.P. Humberto Sierra Porto.
5 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
6 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
7 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
8 Ver sentencia Corte Constitucional - Sentencia 901 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
9 Sala de Casación Civil. Sentencia del 28 de marzo de 1984. Citada igualmente en la sentencia Corte Constitucional - Sentencia 829 de 2001. La Corte Constitucional ha destacado que la derogación orgánica puede tener características de expresa y tácita, atendiendo que el legislador puede explícitamente indicar que una regulación queda sin efectos o que corresponde al intérprete deducirla, después de un análisis sistemático de la nueva preceptiva (sentencia Corte Constitucional - Sentencia 775 de 2010).
10 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 571 de 2004.
11 “ARTÍCULO 198. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga el inciso 2o del artículo 9o, los artículos 14-1, 14-2, la expresión “prima en colocación de acciones” del inciso 1o del artículo 36-3, y los artículos 244, 246-1, 287, 315, 424-2, 424-5, 424-6, 425, parágrafo 1o del artículo 457-1, 466, 469, 470, 471, 474, 498 del Estatuto Tributario, el artículo 5o de la Ley 30 de 1982, el artículo 153 de Ley 488 de 1998, el parágrafo del artículo 101 de la Ley 1450 de 2011, el artículo 6o de la Ley 681 de 2001, el artículo 64 del Decreto-ley 019 de 2012, los numerales 1 al 5 del inciso 4o y el inciso 5o del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el artículo 15 de la Ley 1429 de 2010, el artículo 123 de la Ley 1438 de 2011, el artículo 13 de la Ley 1527 de 2012, el Decreto número 3444 del 2009 y sus modificaciones, el artículo 28 de la Ley 191 de 1995, el parágrafo 1o del artículo 2o de la Ley 1507 de 2012 y todas las disposiciones que le sean contrarias.
PARÁGRAFO. Las disposiciones contenidas en los artículos 869 y 869-1 del Estatuto Tributario, entrarán en vigencia para conductas cometidas a partir del año gravable 2013”.
12 La Autoridad Nacional de Televisión, el Ministerio de Hacienda, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y el Ministerio Público.
13 “Entendiéndose como impuesto de periodo, el impuesto que requiere de un determinado lapso de tiempo, por ejemplo el impuesto sobre la renta que requiere verificar cual es el monto de la renta gravable existente entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de cada año.” Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 1006 de 2006 MP. Alfredo Beltrán
14 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 006 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell.
15 La demanda se presentó el 11 de diciembre de 2012 y la norma fue derogada el 26 del mismo mes y año.
16 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 781 de 2007. M.P. Humberto Sierra Porto.
17 Ver entre otras, las sentencias Corte Constitucional - Sentencia 1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda y Corte Constitucional - Sentencia 856 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
18 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 1009 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
19 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 781 de 2007. M.P. Humberto Sierra Porto.
20 Según este principio, “el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte”.(Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 508 de 2008, MP. Mauricio González Cuervo). Al respecto ver las Sentencias Corte Constitucional - Sentencia 451 de 2005, MP. Clara Inés Vargas Hernández, Corte Constitucional - Sentencia 480 de 2003, MP. Jaime Córdoba Triviño y Corte Constitucional - Sentencia 1052 de 2001, MP. Manuel José Cepeda, entre otras
21 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda.
22 “S.V. M. Álvaro Tafur Galvis y M. Cristina Pardo Shlesinger a la Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 1437/00 M.P. José Gregorio Hernández Galindo”.
23 Ver sentencia Corte Constitucional - Sentencia 784 de 2004.
24 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 1190 de 2000 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
25 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 299 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Ver igualmente la Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 465 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón.
26 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 784 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
27 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 299 de 1994.
28 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 209 de 1997
29 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 121 de 2003. Ver entre otras, las sentencias Corte Constitucional - Sentencia 784 de 2004, Corte Constitucional - Sentencia 452 de 2006 y Corte Constitucional - Sentencia 177 de 2007.
30 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 1162 de 2000
31 S.V M. Álvaro Tafur Galvis a la Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 1437/00 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
32 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 702/99 M.P. Fabio Morón Díaz.
33 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 1190/00 M.P. Alvaro Tafur Galvis. Ver igualmente la Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 953/99 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. S.V. M. Eduardo Cifuentes Muñoz y Álvaro Tafur Galvis.
34 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 012/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
35 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 784 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
36 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 401/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Álvaro Tafur Galvis. S.V. M. Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Jaime Córdoba Triviño y Alvaro Tafur Galvis.
37 Numeral 15 del Art. 189 C.P.
38 Numeral 16 del Art. 189 C.P.
39 “En la Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 382/00 M.P. Antonio Barrera Carbonell S.V. Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis.”
40 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 727/00 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
41 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
42 ARTICULO 50. CONTENIDO DE LOS ACTOS DE CREACION. La ley que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa deberá determinar sus objetivos y estructura orgánica, así mismo determinará el soporte presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La estructura orgánica de un organismo o entidad administrativa comprende la determinación de los siguientes aspectos:
1. La denominación.
2. La naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico.
3. La sede.
4. La integración de su patrimonio.
5. El señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y
6. El Ministerio o el Departamento Administrativo al cual estarán adscritos o vinculados.
PARAGRAFO. Las superintendencias, los establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales estarán adscritos a los ministerios o departamentos administrativos; las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta estarán vinculadas a aquellos; los demás organismos y entidades estarán adscritos o vinculados, según lo determine su acto de creación.
43 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 306 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil
44Ver Corte Constitucional - Sentencia 573 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño. En igual sentido, ver sentencias Corte Constitucional - Sentencia 135 de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz, Corte Constitucional - Sentencia 1104 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, Corte Constitucional - Sentencia 012 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentaría y Corte Constitucional - Sentencia 316 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y.
45 Véase las Sentencias Corte Constitucional - Sentencia 38 de 1995; Corte Constitucional - Sentencia 032 y Corte Constitucional - Sentencia 081 de 1996; Corte Constitucional - Sentencia 327, Corte Constitucional - Sentencia 429 y Corte Constitucional - Sentencia 470 de 1997; y, Corte Constitucional - Sentencia 198 de 1998. Esta nota y la siguiente son originales del fallo cuyos apartes se transcriben.
46 Ver, entre otras, las sentencias Corte Constitucional - Sentencia 537 de 1993 y Corte Constitucional - Sentencia 373 de 1995.
47 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
48 Ver Gaceta del Congreso de la República número 924 del 1 de diciembre de 2011. Pliego de modificaciones al proyecto presentado por el Gobierno.
49 Con relación a este concepto deben diferenciarse la autonomía constitucional, que se predica específicamente de órganos o categorías de entidades, como las entidades territoriales y las corporaciones autónomas regionales, de la legal, que hace referencia a la otorgada por el legislador a los órganos del Estado, al estructurar la administración.
50 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 517 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón.
51 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
52 Sentencias Corte Constitucional - Sentencia 497 de 1995, Corte Constitucional - Sentencia 350 de 1997 y Corte Constitucional - Sentencia 1001 de 2007.
53 Sentencias Corte Constitucional - Sentencia 497 de 1995 y Corte Constitucional - Sentencia 350 de 1997. Citado en la Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 170 de 2012.
54 Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 170 de 2012.
55 Corte Constitucional, Sentencias Corte Constitucional - Sentencia 497 de 1995, Corte Constitucional - Sentencia 564 de 1995, Corte Constitucional - Sentencia 310 de 1996, Corte Constitucional - Sentencia 711 de 1996, Corte Constitucional - Sentencia 350 de 1997, Corte Constitucional - Sentencia 445 de 1997, Corte Constitucional - Sentencia 298 de 1999, Corte Constitucional - Sentencia 654 de 2003, Corte Constitucional - Sentencia 351 de 2004, Corte Constitucional - Sentencia 532 de 2006, Corte Constitucional - Sentencia 1001 de 2007, Corte Constitucional - Sentencia 726 de 2009, Corte Constitucional - Sentencia 403 de 2010 y Corte Constitucional - Sentencia 570 de 2010, entre otras.
56 Ley 182 de 1995, art. 3
57 Corte Constitucional, Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 350 de 1997, y en general todas las que abordan las competencias de la Comisión Nacional de Televisión.
58 Corte Constitucional, Sentencias Corte Constitucional - Sentencia 532 de 2006 y Corte Constitucional - Sentencia 729 de 2009.
59 Corte Constitucional, Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 351 de 2004.
60 Corte Constitucional, Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 570 de 2010. Cfr., Sentencias Corte Constitucional - Sentencia 445 de 1997, Corte Constitucional - Sentencia 298 de 1999 y Corte Constitucional - Sentencia 351 de 2004.
61 Corte Constitucional, Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 570 de 2010.
62 Corte Constitucional, Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 570 de 2010.
63 Corte Constitucional, Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 310 de 1996. En sentido similar ver las Sentencias Corte Constitucional - Sentencia 350 de 1997 y Corte Constitucional - Sentencia 445 de 1997.
64 Corte Constitucional, Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 403 de 2010.
65 Corte Constitucional, Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 403 de 2010.
66 Artículos 17 y 18 de la Ley 1341 de 2009.
67 Artículo 19 y 22 de la Ley 1341 de 2009
68 Cfr. Gaceta del Congreso de la República número 926 del 2 de diciembre de 2011.
69 Ver artículo 3 de la Ley 1507 de 2012.
70 Definido por el artículo 70 de la Ley 489 de 1998 como “organismos encargados principalmente de atender funciones administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las reglas del derecho público”.
71 Al respecto, es preciso recordar que el control por el poder central es necesario en los establecimientos públicos en la media que ejercen funciones públicas y manejan recursos públicos.
72 Al analizar el cargo anterior, la Sala hizo referencia a la distribución de las funciones entre las distintas entidades.
73 Artículo 2 de la Ley 1507 de 2012.