Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 124/13
Referencia: expediente D-9133
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley 1493 de
2011“Por la cual se toman medidas para formalizar el
sector del espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan
competencias de inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de
gestión colectiva y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Luis Reinaldo Cala Cala.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C. trece (13) de marzo de dos mil
trece (2013)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio -quien la preside-,
María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Alexei Egor Julio Estrada, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljuby Luis Ernesto Vargas
Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes:
- ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Reinaldo Cala Cala demandó la
constitucionalidad de los artículos 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33
y 34 de la Ley 1493 de 2011 “Por la cual se toman
medidas para formalizar el sector del espectáculo público de las artes
escénicas, se otorgan competencias de inspección, vigilancia y control sobre
las sociedades de gestión colectiva y se dictan otras disposiciones”,
por considerar que vulneran los artículos 150, 151,
157, 158 y 169 de la Constitución Política de Colombia.
Por medio de auto del cuatro (04) de julio de
dos mil doce (2012), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda que
presentó el ciudadano, ordenó la práctica de pruebas y la fijación en lista
del expediente por el término de 10 días para asegurar la intervención
ciudadana. De igual manera, se corrió traslado al señor Procurador General de
la Nación para que rindiera el concepto de su competencia.
Cumplidos los trámites ya relacionados,
propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General
de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la
referencia.
- LA
DEMANDA
- NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones demandadas de conformidad con su publicación en el Diario
Oficial No. 48.294 del 26 de diciembre de 2011:
“LEY 1493 DE 2011
(diciembre 26)
Diario Oficial No. 48.294 de 26 de diciembre
de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se toman medidas para formalizar
el sector del espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan
competencias de inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de
gestión colectiva y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
CAPÍTULO VI.
DE LOS DERECHOS DE AUTOR.
ARTÍCULO 23. LÍMITE EN LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO. El
monto de los gastos de que trata el artículo 21de la ley 44 de 1993 será
hasta del 20%.
Las sociedades de gestión colectiva podrán
solicitar a la Dirección Nacional de Derecho de autor que autorice que los
gastos administrativos sean hasta de un 30% para los dos años siguientes a su
autorización de funcionamiento.
CAPÍTULO VII.
INSPECCIÓN, VIGILANCIA, CONTROL Y TOMA DE
POSESIÓN DE LAS SOCIEDADES DE GESTIÓN COLECTIVA DE DERECHOS DE AUTOR Y
DERECHOS CONEXOS.
ARTÍCULO 24. COMPETENCIA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL – DIRECCIÓN
NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR DEL MINISTERIO DEL INTERIOR. Sin perjuicio de lo
dispuesto en la Ley 44 de 1993, el Presidente de la República ejercerá por
conducto de la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de
Autor del Ministerio del Interior, la inspección, vigilancia y control de las
Sociedades de Gestión Colectiva de Derechos de Autor y Derechos Conexos, en
los términos establecidos en las normas vigentes.
PARÁGRAFO. Las disposiciones del presente
capítulo aplicarán también, en lo pertinente, a las entidades recaudadoras
constituidas por las sociedades de gestión colectiva de derecho de autor o de
derechos conexos.
ARTÍCULO 25. INSPECCIÓN. La inspección consiste en la
atribución de la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de
Autor del Ministerio del Interior para solicitar, confirmar y analizar de
manera ocasional, y en forma, detalle y términos que ella determine, la
información que requiera sobre la situación jurídica, contable, económica y
administrativa de las Sociedades de Gestión Colectiva de Derechos de Autor y
Derechos Conexos, así como realizar auditorías periódicas o extraordinarias
a las sociedades de gestión colectiva de derecho de autor o de derechos
conexos, con el fin de analizar su situación contable, económica, financiera,
administrativa o jurídica.
PARÁGRAFO. La Unidad Administrativa Especial
– Dirección Nacional de
Derechos de Autor del Ministerio del Interior, podrá practicar investigación
administrativa a estas sociedades.
ARTÍCULO 26. VIGILANCIA. La vigilancia consiste en la
atribución de la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de
Autor del Ministerio del Interior, para velar porque las Sociedades de Gestión
Colectiva de Derechos de Autor y Derechos Conexos y sus administradores, se
ajusten a la ley y a los estatutos, en especial cuando se presenten las
siguientes circunstancias:
a) Abusos de sus órganos de dirección,
administración, o fiscalización, que impliquen desconocimientos de los
derechos de los asociados o violación grave o reiterada de las normas legales
o estatutarias;
b) Suministro al público, a la Unidad
Administrativa Especial –
Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior, o a
cualquier organismo estatal, de información que no se ajuste a la
realidad;
c) No llevar contabilidad de acuerdo con la
ley o con los principios contables generalmente aceptados;
d) Realización de operaciones no
comprendidas en su objeto social.
La vigilancia se ejercerá en forma
permanente.
ARTÍCULO 27. OTRAS FACULTADES DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL – DIRECCIÓN
NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR DEL MINISTERIO DEL INTERIOR. Respecto de las
Sociedades de Gestión Colectiva de Derechos de Autor y Derechos Conexos la
Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del
Interior tendrá además de las facultades de inspección indicadas en el
artículo anterior las siguientes:
1. Reconocer personería jurídica y otorgar
autorización de funcionamiento a las sociedades de gestión
colectiva.
2. Practicar visitas generales, de oficio o a
petición de parte, y adoptar las medidas a que haya lugar para que se subsanen
las irregularidades que se hayan observado durante la práctica de estas e
investigar, si es necesario, las operaciones realizadas por la sociedad
visitada o sus administradores.
3. Enviar delegados a las reuniones de la
asamblea general o asambleas regionales, de Consejo Directivo o del Comité de
Vigilancia cuando lo considere necesario.
4. Verificar que las actividades que
desarrolle estén dentro del objeto social y ordenar la suspensión de los
actos no comprendidos dentro del mismo.
5. Iniciar investigaciones y, si es del caso,
imponer sanciones administrativas a la sociedad de gestión colectiva o entidad
recaudadora o a los miembros del Consejo Directivo, a los integrantes del
Comité de Vigilancia, al Gerente, al Secretario, al Tesorero, al Revisor
Fiscal o a los demás administradores.
6. Designar al liquidador en los casos
previstos por la ley o cuando se ordene la cancelación de la personería
jurídica de la sociedad.
7. Ejercer control de legalidad a los
estatutos adoptados por las sociedades de gestión colectiva de derecho de
autor o derechos conexos y a las reformas estatutarias.
8. Convocar a reuniones extraordinarias de la
Asamblea General, las Asambleas Regionales, de Consejo Directivo o del Comité
de Vigilancia en los casos previstos por la ley o cuando lo estime
conveniente.
9. Ordenar la modificación de las cláusulas
estatutarias cuando no se ajusten a la ley.
10. Conocer de las impugnaciones que se
presenten contra los actos de elección realizados por la Asamblea General y
las Asambleas Seccionales, y los actos de administración del Consejo Directivo
de las sociedades de gestión colectiva de derecho de autor o de derechos
conexos.
11. Inscribir, o de ser el caso, negar la
inscripción de los miembros del Consejo Directivo, de los integrantes del
Comité de Vigilancia, del Gerente, del Secretario, del Tesorero y del Revisor
Fiscal de las sociedades de gestión colectiva de derecho de autor o de
derechos conexos.
12. Ejercer control de legalidad al
presupuesto aprobado por las sociedades de gestión colectiva de derecho de
autor o de derechos conexos.
PARÁGRAFO. A los miembros del Consejo
Directivo, los integrantes del Comité de Vigilancia, el Gerente, Secretario,
Tesorero o del Revisor Fiscal se les podrá imponer las sanciones de
amonestación, multa, suspensión o remoción del cargo. En el caso de
imposición de multas estas podrán ser de hasta cincuenta (5) salarios
mínimos mensuales. Los pagos de las multas que se impongan conforme a este
artículo a personas naturales, no podrán ser cubiertos ni asegurados o en
general garantizados, directamente o por interpuesta persona, por la persona
jurídica a la cual está vinculada la persona natural cuando incurrió en la
conducta objeto de sanción.
ARTÍCULO 28. CONTROL. El control consiste en la atribución
de la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del
Interior, a fin de ordenar los correctivos necesarios para subsanar una
situación crítica de orden jurídico, contable, económico o administrativo
de cualquier sociedad de gestión colectiva de derechos de autor y derechos
conexos, cuando así lo determine la Unidad Administrativa Especial
– Dirección Nacional de
Derechos de Autor del Ministerio del Interior, mediante acto administrativo de
carácter particular.
ARTÍCULO 29. FUNCIONES DE CONTROL DE LA UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL –
DIRECCIÓN NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR DEL MINISTERIO DEL INTERIOR. En
ejercicio del control, la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de
Autor del Ministerio del Interior, tendrá, además de las facultades indicadas
en los artículos anteriores, las siguientes:
1. Promover la presentación de planes y
programas encaminados a mejorar la situación que hubiere originado el control
y vigilar la cumplida ejecución de los mismos.
2. Ordenar la remoción y consecuente
cancelación de la inscripción de los miembros del Consejo Directivo, de los
integrantes del Comité de Vigilancia, del Gerente, del Secretario, del
Tesorero y del Revisor Fiscal y empleados, según sea el caso por
incumplimiento de las órdenes de la Unidad Administrativa Especial
– Dirección Nacional de
Derechos de Autor del Ministerio del Interior, o de los deberes previstos en la
ley o en los estatutos, de oficio o a petición de parte, mediante providencia
motivada en la cual podrá designar su remplazo u ordenar que la sociedad
proceda en tal sentido. La remoción ordenada por la Unidad Administrativa
Especial – Dirección
Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior, implicará una
inhabilidad para cargos directivos en sociedades de la misma naturaleza, hasta
por diez (10) años, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo
correspondiente.
A partir del sometimiento a control, se
prohíbe a los administradores y empleados la constitución de garantías que
recaigan sobre bienes propios de la sociedad, enajenaciones de bienes u
operaciones que no correspondan al giro ordinario de las actividades de la
sociedad sin autorización previa de la Unidad Administrativa Especial
– Dirección Nacional de
Derechos de Autor del Ministerio del Interior.
Cualquier acto celebrado o ejecutado en
contravención a lo dispuesto en el presente artículo será ineficaz de pleno
derecho.
El reconocimiento de los presupuestos de
ineficacia previstos en este artículo será de competencia de la Unidad
Administrativa Especial –
Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior, de oficio
o a petición de parte en ejercicio de funciones administrativas.
3. Conminar bajo apremio de multas a los
administradores para que se abstengan de realizar actos contrarios a la ley,
los estatutos, las decisiones de la Asamblea General, el Consejo Directivo o el
Comité de Vigilancia.
4. Efectuar visitas especiales e impartir las
instrucciones que resulten necesarias de acuerdo con los hechos que se observen
en ellas.
ARTÍCULO 30. MEDIDAS CAUTELARES. El Director de la Unidad
Administrativa Especial –Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del
Interior podrá adoptar, en desarrollo de las funciones de inspección,
vigilancia y control y mediante resolución motivada, las siguientes medidas
cautelares inmediatas:
a) El cese inmediato de los actos que
constituyan la presunta infracción a las disposiciones legales o estatutarias
en materia de derecho de autor, por parte de las sociedades de gestión
colectiva, entidades recaudadoras o de sus directivos;
b) Suspender en el ejercicio de sus funciones
a los miembros del Consejo Directivo, del Comité de Vigilancia, al Gerente, al
Secretario, al Tesorero y al revisor fiscal de las sociedades de gestión
colectiva y de las entidades recaudadoras;
c) La suspensión de la personería jurídica
y de la autorización de funcionamiento de las sociedades de gestión colectiva
y de las entidades recaudadoras;
d) Cualquiera otra medida que encuentre
razonable para garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de
inspección, vigilancia y control.
PARÁGRAFO. Las medidas cautelares podrán
decretarse antes de iniciar una investigación, conjuntamente con ella o con
posterioridad a su inicio antes de que se profiera la decisión que le ponga
fin. La adopción de estas medidas no implicará prejuzgamiento.
ARTÍCULO 31. TOMA DE POSESIÓN. La Dirección Nacional de
Derecho de Autor podrá tomar posesión de una sociedad de gestión colectiva
para administrarla o liquidarla, en los siguientes casos:
1. Cuando la sociedad de gestión colectiva
no quiera o no pueda gestionar los derechos confiados por sus socios o por
contratos de representación recíproca.
2. Cuando sus administradores persistan en
violar en forma grave las normas a las que deben estar sujetos.
3. Cuando sus administradores hayan rehusado
dar información veraz, completa y oportuna a la Dirección Nacional de Derecho
de Autor, o a las personas a quienes estas hayan confiado la responsabilidad de
obtenerla.
ARTÍCULO 32. EFECTOS DE LA TOMA DE POSESIÓN. Como
consecuencia de la toma de posesión, el Director de la Dirección Nacional de
Derecho de Autor al tomar posesión deberá designar un administrador y adoptar
las medidas que considere pertinentes para garantizar la gestión de los
derechos confiados por sus socios o por contratos de representación
recíproca. Para tales efectos, el Director de la Dirección Nacional de
Derecho de Autor podrá celebrar un contrato de fiducia, en virtud del cual se
encargue a una entidad fiduciaria la administración de la empresa en forma
temporal.
ARTÍCULO 33. CONTINUIDAD EN LA GESTIÓN DE DERECHOS. Cuando
por voluntad de los socios, por configurarse una causal de disolución o por
decisión de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, una sociedad de
gestión colectiva entre en proceso de liquidación o se encuentre
imposibilitada para gestionar los derechos a ella confiados, el representante
legal o el revisor fiscal deberá dar aviso a la Dirección Nacional de Derecho
de Autor para que ella asegure que no se interrumpa la gestión de los
derechos.
La autoridad competente procederá a celebrar
los contratos que sean necesarios con sociedades de gestión colectiva o
entidades recaudadoras para que sustituyan a la sociedad en proceso de
liquidación o a asumir directamente en forma total o parcial las actividades
que sean indispensables para asegurar la continuidad en la gestión de los
derechos, en concordancia con la entidad designada en desarrollo del proceso de
toma de posesión de la empresa en liquidación.
ARTÍCULO 34. REMISIÓN NORMATIVA. En los demás aspectos de
inspección, vigilancia, control y liquidación obligatoria, no regulados en
esta ley, se aplicará el Código de Comercio y sus modificaciones y adiciones.
En lo referente a la contabilidad deberá remitirse a las normas contables
aplicables.
- LA DEMANDA
El ciudadano Luis Reinaldo Cala Cala
considera que los artículos 23 al 34 de la Ley 1493 de 2011 vulneran los
artículos 150, 151, 157, 158 y 169 de la Constitución Política con
fundamento en lo siguiente:
- Inicialmente, plantea que las normas demandadas transgreden el
régimen constitucional, por cuanto su trámite legislativo se realizó en las
Comisiones Terceras Conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de
la República, y no en las Comisiones Primeras Constitucionales, como lo ordena
el artículo 2° de la Ley 3ª de 1992, modificado por el artículo 1° de la
Ley 754 de 2002.
- Explica que durante el trámite legislativo de la Ley 1493 de 2011,
el proyecto de ley número 137 de 2011, Cámara “Por
la cual se formaliza el sector del espectáculo público de las artes
escénicas, se extienden los estímulos al deporte y se dictan otras
disposiciones” de origen parlamentario, y por otra
parte, el proyecto de ley número 126 de 2011, Cámara “Por la cual se toman medidas para la formalización del sector
del espectáculo público de las artes escénicas y se dictan otras
disposiciones”, presentado por el Gobierno, fueron
acumulados por el Congreso, considerando para ello que ambos proyectos de ley
presentados ante las Comisiones Terceras de cada Cámara tenían como objetivo
fomentar la cultura del sector público y de las artes escénicas, a través de
diferentes mecanismos como es el de las exenciones tributarias.
- En este orden, refiere que los ponentes del proyecto de ley
señalaron que “la Comisión Tercera es competente
para conocer del Proyecto de Ley número 126 de 2011 Cámara, según lo
estipulado en el artículo 2° de la Ley 3° de 1992 (…) que (…) le
entregó a esta el estudio de los temas referidos a (…) exenciones
tributarias (…)”.No obstante, advierte que en este
informe se presentó un pliego de modificaciones relacionado con la propiedad
intelectual, específicamente sobre los derechos de autor y derechos conexos,
lo cual se evidencia en el texto publicado en la Gaceta No. 912 del 29 de
noviembre de 2011.
- De esta manera, expone que si bien las Comisiones Terceras de
Senado y Cámara eran competentes para asumir el estudio del proyecto de ley
número 126 de 2011 Cámara, acumulado al proyecto de ley 137 del mismo
año, su incompetencia devino cuando se incluyeron los artículos 23 al
34 sobre las sociedades de gestión colectiva, toda vez que en razón de su
contenido debieron ser discutidos en las Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes del Senado y Cámara, las cuales por competencia tienen asignados
los temas relativos a la propiedad intelectual.
- La anterior afirmación la fundamenta en el hecho de que las
sociedades de gestión colectiva, en virtud de lo establecido en la Ley 44 de
1993 son entidades de naturaleza privada, sin ánimo de lucro y con personería
jurídica, cuya función esencial es la administración de los derechos
patrimoniales de los autores, artistas, intérpretes o ejecutantes, productores
de fonogramas y de sus causahabientes, razón por la cual, los temas
relacionados con dichas entidades al pertenecer al régimen de la propiedad
intelectual, deben ser regulados por las Comisiones Primeras Constitucionales.
Por lo tanto, solicita que los artículos 23 al 34 sean declarados inexequibles
por vulnerar los artículos 151 y 157 numeral 2° de la Constitución
Política, y por haberse tramitado en una Comisión Constitucional diferente a
la indicada en la Ley Orgánica 3ª de 1992.
- Por otra parte, sostiene que durante el trámite legislativo de la
ley cuyas disposiciones se demandan, se quebrantó el principio de unidad de
materia señalado en el artículo 158 Superior, con base en los siguientes
argumentos:
- Señala que la materia principal de la ley acusada está referida
al fomento de las artes escénicas y a las exenciones tributarias para los
espectáculos públicos, lo cual no guarda relación con el régimen de
inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión
pública.
- Así, manifiesta que debe tenerse en cuenta que la inspección,
vigilancia y control de las sociedades de gestión de derechos de autor y
derechos conexos obedece a competencias otorgadas al Estado en virtud de la
intervención económica que debe ejercer sobre ésta a través de la
Dirección Nacional de Derechos de Autor. Por esta razón, insiste en que no
existe conexidad temática entre el fomento de los espectáculos públicos y el
régimen de inspección, vigilancia y control consagrado en los artículos
demandados.
- Aunado a lo anterior, sostiene que los destinatarios de la ley en
sus Capítulos I al IV son los usuarios de los espectáculos públicos y sus
organizadores, mientras que los destinatarios de las disposiciones acusadas, en
cuanto las mismas regulan lo atinente a la inspección, vigilancia y control de
las sociedades de gestión colectiva, son los servidores de la Dirección
Nacional de Derechos de Autor.
- Por último, alega que los artículos demandados vulneran el
artículo 169 Constitucional, puesto que no existe congruencia entre el título
de la ley y el contenido de la ley acusada. En este sentido, resalta que el
legislador unió dos títulos de materias distintas a saber: “Por la cual se toman medidas para formalizar el sector del
espectáculo público de las artes escénicas” y
“Se otorgan competencias de inspección, vigilancia
y control sobre las sociedades de gestión colectiva y se dictan otras
disposiciones”.
- INTERVENCIONES DENTRO DEL PROCESO
- Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones.
El Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones considera que las normas demandadas deben ser
declaradas exequibles. Respalda su solicitud en las siguientes
razones:
- Con relación a la violación del trámite legislativo exigido para
la expedición de leyes en materia de propiedad intelectual alegada por el
actor, manifiesta el interviniente que, si bien varios de los temas
desarrollados en la ley demandada se refieren a la administración de los
derechos de autor y conexos por parte de las sociedades de gestión colectiva,
por lo que se afirma que los mismos se relacionan con el tema de la
propiedad intelectual, el objeto de su expedición se encuentra ligado a
asuntos relacionados con impuestos, contribuciones, exenciones tributarias y
regulación económica, por tanto, aunque la ley demandada se refiera a varios
temas, pudo haber sido presentada ante distintas comisiones, sin que sea
predicable por ello la inconstitucionalidad de la misma.
- Reseña cómo en el parágrafo 2° de la Ley 3ª de 1992, cuyo
contenido fue desarrollado en la Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 306 de 2009, se indica que cuando
el asunto o materia debatido no se encuentra adscrito claramente a una
Comisión Constitucional Permanente, la ley autoriza al Presidente de la
respectiva Cámara de Representantes para que envíe el proyecto a aquella
comisión que, según su criterio, sea competente para conocer de materias
afines.
- Así mismo, señala que teniendo en cuenta que la ley demandada
desarrolla materias distintas, mal podría afirmarse que la decisión del
Presidente de la Cámara de Representantes fuese “abiertamente irrazonable”, por lo que
considera la constitucionalidad de la Ley 1493 de 2012, en tanto el trámite
fue adelantado por una Comisión que tiene competencia para conocer de algunas
de las materias dominantes del respectivo proyecto de ley.
- Sobre el cargo alegado por el libelista consistente en la presunta
violación de los artículos 158 y 169 de la Constitución Política por
desconocimiento del principio de unidad de materia, refirió que la inclusión
de disposiciones relacionadas con la inspección, vigilancia y control de las
sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos,
guarda conexidad temática con el objeto de la Ley 1493 de 2011, en el
entendido que estos temas fueron identificados como una problemática
representada en costos de transacción para la industria del espectáculo, lo
que llevo a la inclusión de disposiciones que corresponden a la iniciativa
de “reconocer, formalizar, ordenar, regular y
fomentar el sector a través de reglas claras, beneficios, simplificación de
trámites y ayuda económica a través de beneficios económicos y formas
alternativas de financiación”. En consecuencia,
señala que los artículos acusados, al disponer soluciones y herramientas que
permiten regular y fomentar el sector de los espectáculos públicos, a través
de disposiciones claras tendientes al fomento y desarrollo de las industrias
culturales del país, encuentran conexidad con el objeto de la
ley.
- Apoya su argumento en lo establecido en la Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 292 de 2012,
en la que se determina que los diferentes temas de un proyecto “deben guardar una clara relación lógica con el núcleo central
del proyecto respectivo”. Así, en su intervención
arguye que se cumple con los requisitos de conexidad temática, teleológica,
causal y sistemática, por tanto entre los temas que refiere la demanda existe
un vínculo razonable y coherente con los fines y propósitos del texto
normativo desarrollado sin existir vulneración alguna al artículo 158
constitucional.
- Concluye su intervención refiriéndose al cargo formulado por el
demandante frente a la presunta conculcación al artículo 169 de la
Constitución Política por incongruencia entre el título de la ley y su
contenido, aduciendo que las dos (2) iniciativas presentan contenidos y
propósitos similares, dando lugar a la modificación del título del proyecto
“Por la cual se toman medidas para formalizar el
sector del espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan
competencias de inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de
gestión colectiva y se dictan otras disposiciones”,
por consiguiente, en su sentir no es de recibo el cargo alegado por el
demandante.
- Universidad del Rosario
La Universidad del Rosario interviene a
través del doctor Manuel Alberto Restrepo Medina, profesor titular de la
Facultad de Jurisprudencia, solicitando a la Corte declarar la exequibilidad de
los artículos demandados de la Ley 1493 de 2011. Fundamenta su solicitud en
las siguientes consideraciones:
- En cuanto a la manifestación del actor referente a que en el
trámite de los artículos demandados se vulneraron las normas que fijan las
reglas a las que debe someterse el Congreso en el ejercicio de su función
legislativa, considera el interviniente que el proyecto de ley fue repartido a
la Comisión Tercera en razón de incluir disposiciones sobre exenciones
tributarias, por lo que no existe duda acerca de la competencia que le asiste a
esta comisión para haberle dado trámite en el primer debate. De esta manera,
sostiene que aún en el caso de que en el trámite legislativo fueran
adicionados contenidos de competencia temática de otras comisiones, ello no
genera un vicio sobreviniente de falta de competencia de la comisión a la cual
se repartió originariamente el proyecto de ley, puesto que si el contenido que
determinó la asignación de competencia permanece dentro del texto normativo,
como en efecto sucedió con la Ley 1493 de 2011, se satisfizo la exigencia
constitucional de haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente
comisión constitucional.
- Respecto a la unidad de materia, entendida como un principio
constitucional del proceso de formación de la ley, sostiene que establecer si
las adiciones guardan unidad de materia con el articulado presentado
inicialmente a consideración del Congreso, no atañe a la competencia de la
comisión sino a la observancia del principio en sí mismo, puesto que al
delimitar en el ejercicio concreto de la función legislativa la competencia
del legislador a un núcleo temático dominante se evita la introducción de
elementos ajenos al ámbito regulado. No obstante, para no afectar el principio
democrático, la materia de la cual se ocupa cada proyecto de ley se va
delimitando en el transcurrir de los debates, de tal manera que es factible la
inclusión de contenidos que guarden alguna forma de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática, siempre que se observen los principios
de identidad flexible y consecutividad.
- En este contexto, refiere que corresponde resolver a la Corte
Constitucional como problema jurídico, si los artículos demandados, referidos
a la inspección, vigilancia y control de las sociedades de gestión del
derecho de autor y derechos conexos, guardan conexidad con el tema dominante de
la ley, el cual obedece a la formalización del sector del espectáculo
público de las artes escénicas.
- De cara al problema jurídico expuesto, advierte que sí existe una
conexidad causal entre la promoción e incentivo de la formalización del
espectáculo público y el régimen de inspección, vigilancia y control
sobre las sociedades de gestión colectiva, no sólo porque ambas regulaciones
se inscriben dentro del ámbito de la intervención estatal en la economía,
sino también porque una de las fuentes del recaudo que efectúan las
sociedades de gestión colectiva son los espectáculos públicos, de manera
que, si con la presente ley se promueve la formalización de la realización de
estos últimos, se genera una mayor posibilidad de recaudo para dichas
sociedades, en tanto se potencializa la captación de recursos como
retribución al derecho de autor. Al respecto, indica que al Estado le interesa
que las entidades que llevan a cabo esta labor, lo hagan de manera eficiente de
tal modo que el recaudo sirva para su finalidad, que no es otra que retribuir a
los autores y demás titulares de estos derechos.
- Finalmente, discrepa sobre la alegada falta de conexidad del
título con el contenido de la ley, puesto que en su consideración el
epígrafe de la misma refleja cabalmente lo dispuesto en el articulado, y
adicionalmente indica la existencia de conexidad entre los dos (2) componentes
a los cuales hace referencia el título de la ley.
- Asociación Colombiana de Intérpretes y Productores Fonográficos
–ACINPRO.
El Representante legal de la Asociación
Colombiana de Intérpretes y Productores Fonográficos – ACINPRO-, Octavio Alberto Machado
Mesa, manifiesta en su intervención que coadyuva la demanda interpuesta, por
lo que solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 23,
24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley 1493 de 2011, bajo los
siguientes argumentos:
- Sostiene que las normas demandadas, lejos de establecer principios
reguladores de los espectáculos públicos de las artes escénicas y de crear o
regular sus trámites, vigilancia y control, generan normas que presentan
per se ajenidad con el tema
de la formalización del espectáculo público, evidenciándose la inexistencia
de relación alguna entre el objeto de la ley y las normas
demandadas.
- Sobre el principio de unidad de materia, reitera lo establecido en
el artículo 158 de la Carta Política, en cuanto señala que todo proyecto de
ley debe referirse a una misma materia resultando inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no guarden relación con ella, y en ese
sentido, establece que el título de las leyes debe corresponder precisamente a
su contenido, tal como lo exige el artículo169 de la Constitución Política.
En relación a ello, reitera que la unidad de materia tiene como fundamento el
principio democrático que rige la actividad legislativa, en donde la exigencia
objetiva y razonable de relaciones de conexidad, causal, teleológica,
temática o sistemática con la materia dominante de la norma legal es un
imperativo.
- Sobre el tema en comento, refiere que la Corte Constitucional se
pronunció en Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 800 de 2003, indicando la finalidad del principio de
unidad de materia en cuanto logra impedir incongruencias temáticas que evaden
el riguroso trámite que la Constitución prevé para la formación y
expedición de las leyes. Reseña que la jurisprudencia constitucional ha
sintetizado las importantes funciones que cumple el nombrado principio, al
considerarlo como factor fundamental en el desenvolvimiento del proceso
legislativo, “(…)Puesto que todo proyecto de ley
debe referirse a una misma materia, tornándose inadmisibles las disposiciones
o modificaciones que no se relacionen con ella; adviértase como el
constituyente le reconoce tal naturaleza vinculante a ese principio, que su
inobservancia conlleva a la frustración de la iniciativa
legislativa(…)”.
- Precisa que la Ley 1493 de 2011 tiene un objeto específico, cual
es la racionalización y formalización del sector del espectáculo público de
las artes escénicas y, en consecuencia, toda su normativa debe estar referida
a esa materia, por lo que se considera que los artículos acusados no guardan
ni teleológica ni materialmente ninguna conexidad con el propósito real de la
ley.
- Sostiene que debe determinarse por este Alto Tribunal, si las
normas demandadas vulneran el principio constitucional de unidad de materia,
teniendo en cuenta para ello que la ley que las agrupa regula una materia
diferente, y que no existe una relación de conexidad objetiva y razonable en
las mismas.
- Afirma que la razón de ser del proyecto de ley estuvo ligada a los
proyectos 137 del 2011 Cámara y 166 del mismo año Senado, los cuales fueron
posteriormente acumulados y que comparten un mismo fin “formalización del sector del espectáculo público de las artes
escénicas”, motivo por el cual no es admisible
incluir un tema sustancialmente opuesto como el que corresponde a disposiciones
de derechos de autor, derechos conexos y regulación de las sociedades de
gestión colectiva.
- En cuanto a la presunta violación del trámite legislativo exigido
para la expedición de leyes en materia de propiedad intelectual, indica que el
mismo fue desarrollado por las Comisiones Terceras Constitucionales Permanentes
del Senado y Cámara, y que aun tratándose de una ley referente a la
formalización de los espectáculos públicos de las artes escénicas, se
incluyeron normas sobre propiedad intelectual, específicamente sobre derecho
de autor y derechos conexos, los cuales no podían ser tramitados por las
Comisiones Terceras Constitucionales Permanentes, tal y como lo ordena el
artículo 2° de la ley 3ª de 1992, configurándose así, una clara
vulneración a los preceptos constitucionales, según se establece en el
artículo 157 Constitucional.
- En virtud de lo dicho, considera el interviniente que resulta
evidente determinar que para las normas establecidas en los artículos
demandados, existe una Comisión Permanente competente, esto es, la Comisión
Primera Constitucional, a través de la cual debió surtirse el proyecto de ley
para su eventual aprobación.
- Unidad Administrativa Especial de Dirección Nacional de Derecho de
Autor.
El Director General de la Unidad
Administrativa Especial del Ministerio del Interior - Dirección Nacional de
Derecho de Autor- solicita a la Corte Constitucional declarar exequibles las
normas demandadas por ajustarse plenamente a la Constitución Política.
Presenta los siguientes argumentos en sustento de su solicitud:
- Inicialmente, plantea que existe ineptitud sustantiva de la demanda
en relación con el cargo de haberse tramitado las normas acusadas en una
Comisión Constitucional diferente a la competente. Al respecto, indica que el
demandante no logra vincular
ninguna norma concreta con el supuesto vicio de procedimiento alegado, toda vez
que si bien, por una parte, el artículo 142 Superior señala que cada Cámara
del Congreso elegirá comisiones permanentes encargadas de tramitar en primer
debate los proyectos de ley presentado a ese organismo y, el artículo 157
Constitucional precisa que ningún proyecto será ley sin el lleno de los
requisitos establecidos, entre los que se encuentra su aprobación en primer
debate por la correspondiente comisión de cada cámara, por su parte, los
artículos 160 a 162 ibídem establecen el procedimiento que debe seguirse
cuando existan adiciones, supresiones, cambios y en general cualquier
alteración que afecte el proyecto de ley, esto, bajo el entendido de que en
circunstancias normales los proyectos de ley sufren modificaciones durante el
trámite legislativo.
- Destaca entonces que no existe disposición que prevea que la
adición, transformación, modificación o alteración del proyecto, en todo o
en parte, implique la repetición del primer debate en una comisión distinta a
la que fue originalmente adjudicado, o que implique el traslado del proyecto a
la comisión competente de debatir “los asuntos
novedosos”.
- En este sentido, arguye que el cargo de la demanda no indica cual
sería la norma constitucional violentada a raíz de no haberse remitido el
proyecto a las Comisiones Primeras Constitucionales como consecuencia de la
adición de los artículos acusados.
- Por otro lado, frente al cargo de violación al principio de unidad
de materia, considera el interviniente que dicho principio fue plenamente
respetado en el trámite de la Ley 1493 de 2011, habida cuenta de la estrecha
relación existente entre la actividad y promoción de los espectáculos
públicos y las artes escénicas y la gestión colectiva de los derechos autor
y derechos conexos realizada por las asociaciones de gestión colectiva.
- Explica, en términos generales, las modalidades existentes en el
ordenamiento jurídico para la gestión de los derechos de autor y los derechos
conexos, con el objetivo de contextualizar la conexidad entre los espectáculos
públicos y artes escénicas y la gestión de los derechos de autor y derechos
conexos.
- En este orden, advierte que el derecho de autor es una forma de
propiedad especial en virtud de la cual se faculta a sus titulares para
controlar el uso y explotación de los mismos, por lo que, cuando un tercero
pretenda adelantar un acto de reproducción, comunicación, distribución
pública, traducción, adaptación arreglo o cualquier otra transformación de
la obra protegida por el derecho de autor, requiere de la autorización de su
autor.
- Así, la comunicación pública de obras o presentaciones musicales
requiere la autorización previa y expresa de su autor o titular del derecho,
quien en contraprestación a dicha autorización tiene la facultad de cobrar
una suma de dinero.
- En este contexto, sostiene que la actividad desarrollada por los
productores de espectáculos públicos de artes escénicas, son eminentemente
actos de comunicación pública que conllevan al reconocimiento económico a
los titulares, cuyas obras o prestaciones artísticas sean explotadas dentro
del respectivo evento. De esta manera, indica que la potestad otorgada por la
ley en favor de los autores y/o titulares de obras literarias y artísticas de
autorizar la utilización de sus creaciones, puede ser adelantada de manera
individual o colectiva a través de las sociedades de gestión
colectiva.
- Frente a las sociedades de gestión colectiva, refiere la
Dirección Nacional de Derecho de Autor que son entidades de naturaleza privada
que desarrollan su actividad en representación de una pluralidad de titulares
de derechos, para ejercer frente a terceros los derechos exclusivos o de
remuneración que les corresponda.
- Concluye su intervención, advirtiendo que entre los varios
aspectos o temas que integran las disposiciones de la Ley 1493 de 2011, existe
una relación de conexidad objetiva y razonable, puesto que las circunstancias
inherentes al reconocimiento, formalización, fomento y regulación de la
industria de los espectáculos públicos de las artes escénicas, se encuentra
íntimamente ligada al marco normativo general de los derechos de autor y
conexos, y por ende, a la gestión colectiva de los mismos ejercida por las
sociedades de gestión colectiva.
- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación,
Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro el término legalmente previsto,
emitió el concepto de su competencia en el cual pidió a la Corte declarar
inexequibles las normas demandadas, lo cual sustentó con los siguientes
argumentos:
- Inicialmente, señala la Vista Fiscal que en el proceso de
formación de la Ley 1493 de 2011 se constata que el proyecto fue aprobado en
primer debate en sesión conjunta de las Comisiones Terceras de ambas Cámaras,
proyecto que a su vez acumulaba dos iniciativas anteriores, una “Por la cual se formaliza el sector del espectáculo público de
las artes escénicas, se extiende los estímulos al deporte y se dictan otras
disposiciones”, y otra, “Por el cual se toman medidas para la formalización del sector
del espectáculo público de las artes escénicas y se dictan otras
disposiciones”.
- En este orden de ideas, destaca que el proyecto de ley era ajeno al
asunto de regular competencias de inspección, vigilancia y control de
sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y conexos, tal como se
percibe en la exposición de motivos del mismo, publicada en la Gaceta 778 del
Congreso de la República del 14 de octubre de 2011, en la que se dice:
“ A partir de una estrategia consensuada
éste proyecto tiene tres propósitos: adoptar medidas orientadas a fomentar
esta industria cultural por medio de la creación de incentivos a la
producción inversión nacional e internacional; reorganizar y simplificar las
cargas tributarias; y simplificar los trámites y procedimientos necesarios
para la realización de los mismos. Todo ello con el fin de promover un
desarrollo integral de las distintas manifestaciones culturales como elemento
fundamental de la construcción de la base social, de la diversidad cultural y
de identidades culturales del país”.
- Puntualiza que la regulación de las sociedades de gestión
colectiva de derechos de autor y conexos, dentro de la cual se encuentra la
regulación de su inspección, vigilancia y control, hace parte de la
protección de los derechos de autor y, por ende, de la protección de la
propiedad intelectual. Por lo tanto, al tenor de lo dispuesto en el artículo
2° de la Ley 3ª de 1992, el estudio de un proyecto de ley referente a esta
materia le corresponde a las Comisiones Primeras de ambas cámaras.
- En esta medida, dado que las normas demandadas no hacen parte del
proyecto original, el cual sí se enmarca dentro de las competencias propias de
las Comisiones Terceras de ambas Cámaras, considera que su inclusión genera
un claro conflicto de competencia para su trámite, toda vez que no podían ser
estudiadas por estas comisiones sino, como se advirtió, por las Comisiones
Primeras Constitucionales.
- Concluye el Ministerio Público que el incluir materias diferentes
en los proyectos de ley iniciales, al punto de desdibujar su contenido y pasar
por alto la distribución de competencias de las diferentes Comisiones
Constitucionales Permanente del Congreso de la República, constituye una
irregularidad relevante en términos constitucionales.
- CONSIDERACIONES DE LA CORTE
- COMPETENCIA
Conforme al artículo 241, ordinal 4º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de
los artículos 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley 1493
de 2011, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de
unas disposiciones normativas contenidas en una ley.
- OPORTUNIDAD DE LA ACCIÓN
De conformidad con el numeral 3º del
artículo 242 de la Constitución Política, las acciones de
inconstitucionalidad por vicios de forma –como la que se examina- caducan en el
término de un (1) año, contado desde la publicación del respectivo acto.
En el caso objeto de examen, la Ley 1493 de
2011 fue publicada en el Diario Oficial No. 48.294 del 26 de diciembre de 2011
y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 18 de mayo de 2012, es
decir, dentro del término anteriormente señalado.
- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO
Considera el demandante que las
disposiciones acusadas vulneran: (i) el numeral 2° del artículo 157 Superior, en cuanto los proyectos
de ley relativos a la propiedad intelectual deben iniciar su trámite en las
Comisiones Primeras Permanentes Constitucionales, y las normas demandadas se
tramitaron en las Comisiones Terceras; y (ii) contrarían lo dispuesto en los
artículos 158 y 169 Superior, por cuanto su contenido no guarda conexión con
la materia de la ley, ni su título, ya que la competencia para la inspección,
vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva no tiene
relación alguna con la formalización del sector del espectáculo público de
las artes escénicas.
La mayoría de los intervinientes, esto es,
el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la
Universidad del Rosario y la Unidad Administrativa Especial del Ministerio del
Interior - Dirección Nacional de Derecho de Autor, consideran que las normas
demandadas sí se avienen a los postulados constitucionales.
Por su parte, el Ministerio Público y la
Asociación Colombiana de Intérpretes y Productores Fonográficos –ACINPRO- solicitan declarar la
inexequibilidad de las disposiciones acusadas, por cuanto consideran que el
proyecto de ley de la referencia fue tramitado por las Comisiones
Terceras Permanentes de Senado y Cámara, dado que la materia a la cual se
refiere tienen que ver con la temática asignada a dichas comisiones, no
obstante, la inclusión del Capítulo VI (artículo 23) y del Capítulo VII
(artículos 24 al 34) agregó un tema nuevo al proyecto, relativo a las
sociedades de gestión colectiva, las cuales tienen que ver con derechos de
autor, por lo que, debieron tramitarse ante las Comisiones Primeras Permanente
del Senado y la Cámara.
Teniendo en cuenta las anteriores
posiciones, entra esta Sala a estudiar el problema jurídico planteado en la
presente demanda de inconstitucionalidad.
- Naturaleza de las sociedades de gestión colectiva de derechos de
autor y derechos conexos.
- En el ordenamiento jurídico colombiano, el Legislador faculta a
los autores y/o titulares de obras literarias y artísticas para autorizar de
manera previa y expresa la utilización de sus creaciones. Como desarrollo de
dicha atribución, se ha previsto que el recaudo de los derechos de autor y sus
derechos conexos se realice de manera directa a través de la gestión
individual de cada interesado o mediante la gestión colectiva realizada por
personas jurídicas instituidas para dicho efecto, denominadas sociedades de
gestión colectiva, las cuales encuentran fundamento en el derecho de
asociación consagrado en el artículo 38 de la Constitución
Política.
- De esta manera, el artículo 10° de la Ley 44 de 1993 indica
que “los titulares de derechos de autor y derechos
conexos podrán formar sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y
derechos conexos, sin ánimo de lucro con personería jurídica, para la
defensa de sus intereses conforme a las disposiciones establecidas en la Ley 23
de 1982 y en la presente Ley”.
- Por su parte, el artículo 13 ibídem señala las atribuciones que
tienen dichas sociedades, así:
“1. Representar a sus socios ante las
autoridades jurisdiccionales y administrativas en todos los asuntos de interés
general y particular para los mismos.
Ante las autoridades jurisdiccionales los
socios podrán coadyuvar personalmente con los representantes de su
asociación, en las gestiones que éstos lleven a cabo y que los afecten.
2. Negociar con los usuarios las condiciones
de las autorizaciones para la realización de actos comprendidos en los
derechos que administran y la remuneración correspondiente, y otorgar esas
autorizaciones, en los términos de los mandatos que estos le confieran y sin
desconocer las limitaciones impuestas por la ley.
3. Negociar con terceros el importe de la
contraprestación equitativa que corresponde cuando éstos ejercen el recaudo
del derecho a tales contraprestaciones.
4. Recaudar y distribuir a sus socios, las
remuneraciones provenientes de los derechos que le correspondan. Para el
ejercicio de esta atribución las asociaciones serán consideradas como
mandatarias de sus asociados por el simple acto de afiliación a las mismas.
5. Contratar o convenir, en representación
de sus socios, respecto de los asuntos de interés general o particular.
6. Celebrar convenios con las sociedades de
gestión colectiva extranjeras de la misma actividad o gestión.
7. Representar en el país a las sociedades
extranjeras con quienes tengan contrato de representación ante las autoridades
jurisdiccionales y administrativas en todos los asuntos de interés general y
particular de sus miembros, con facultad de estar en juicio en su nombre.
8. Velar por la salvaguardia de la
tradición intelectual y artística nacional.
9. Las demás que la ley y los estatutos
autoricen.”
- En este orden de ideas, se tiene que las sociedades de gestión
colectiva son entidades de naturaleza civil o privada, sin ánimo de lucro, que
desarrollan su actividad en representación de una pluralidad de titulares de
derechos, para ejercer frente a terceros los derechos exclusivos o de
remuneración que correspondan a sus afiliados con ocasión del uso de sus
obras o producciones artísticas.
- En relación con las funciones asignadas a dichas sociedades, puede
colegirse que en su gran mayoría hacen referencia a actividades de gestión o
de administración de los intereses de los titulares de derechos de autor y de
derechos conexos, por lo que puede decirse que el contenido de estas funciones
es esencialmente patrimonial, en la medida que gestionan el recaudo de la
remuneración derivada de los derechos de los autores y demás titulares,
distribuyéndola entre sus asociados.
- En este sentido, esta Corporación en Sentencias Corte Constitucional - Sentencia 265 de 1994 y
Corte Constitucional - Sentencia 509 de 2004, ha establecido que las sociedades de gestión colectiva son
sociedades de contenido patrimonial no en el entendido de buscar un lucro
propio “sino en la medida en que su función se
centra en la recaudación de las remuneraciones provenientes por el pago de los
derechos patrimoniales ligados al derecho de autor y conexos y su reparto entre
los beneficiarios pertenecientes a la asociación”.
- Así mismo, en la Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 792 de 2002, la Corte determinó que
las funciones de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y
derechos conexos, en su gran mayoría, hacen referencia a la administración de
los intereses de los titulares de dichos derechos y, en especial, aquellos que
tienen un contenido patrimonial, puesto que generan una remuneración para sus
titulares.
- Para comprender, a partir de su contenido, qué comprenden dichos
derechos patrimoniales administrados por las sociedades de gestión, debe
tenerse en cuenta que la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual
– OMPI- ha establecido que
los derechos patrimoniales “en relación con las
obras son los derechos de los autores que integran el elemento pecuniario del
derecho de autor, en contraposición con los derechos morales. Los
derechos patrimoniales suponen, en general, que, dentro de las limitaciones
impuestas por la legislación de derecho de autor, el titular del derecho de
autor pueda hacer toda clase de utilizaciones públicas de la obra previo abono
de una remuneración. En particular, los derechos
patrimoniales comprenden la facultad para hacer o autorizar que se haga lo
siguiente: publicar o reproducir de otro modo la obra para su transmisión
(distribución) al público: comunicarla al público mediante representación o
ejecución, mediante radiodifusión o por hilo; hacer traducciones o cualquier
tipo de adaptaciones de la obra y utilizarlas en público, etc.”1(Negrilla fuera de texto)
- Bajo este contexto, la jurisprudencia constitucional ha concluido
que al tener las sociedades de gestión colectiva contenido patrimonial y
regirse su funcionamiento por los principios del derecho genérico de
asociación contenido en el artículo 38 Superior, las mismas se inscriben
dentro de la regulación contenida en la Constitución económica, por lo que
son sujetos pasivos de la intervención del Estado en su funcionamiento, en
ejercicio de su facultad de dirección de la economía del país.2
- En este entendido, el Estado a través de la Dirección Nacional de
Derecho de Autor, Unidad Administrativa Especial Adscrita al Ministerio del
Interior, ejerce la inspección, vigilancia y control de dichas
sociedades3, quienes obtienen por parte de dicho organismo personería
jurídica y autorización para su funcionamiento.
- En la actualidad, según la información suministrada durante su
participación en el presente asunto por parte de la Dirección Nacional de
Derecho de Autor, las únicas sociedades con personería jurídica y
autorización de funcionamiento y, que por ende, se encuentran legitimadas para
gestionar y recaudar colectivamente los derechos de autor y conexos son: la
Sociedad de Autores y Compositores de Colombia – SAYCO-, la Asociación Colombiana de
Intérpretes y Productores Fonográficos – ACINPRO-, el Centro Colombiano de
Derechos Reprográficos –
CEDER-, la Entidad de Gestión de Derechos de los Productores Audiovisuales de
Colombia – EGEDA Colombia-
y los Actores con autorización de funcionamiento.
- En hilo de lo dicho, se puede colegir que las mencionadas
sociedades de gestión colectiva al encargarse, entre otras cosas, de la
administración de los derechos patrimoniales de los autores, artistas,
intérpretes o ejecutantes y productores de fonogramas, en relación con la
comunicación pública de sus obras, se encuentran sometidas a intervención
estatal por parte de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, entidad que se
encuentra a cargo de verificar las condiciones y requisitos de constitución de
las mismas, autorizar su funcionamiento y ejercer sobre ellas actividades de
inspección y vigilancia, con la finalidad de garantizar una debida
explotación de los derechos de autor o conexos.
- Competencia de las Comisiones Constitucionales
Permanentes.
- La exigencia de conformar comisiones permanentes para llevar a cabo
el proceso deliberatorio que antecede a la aprobación de los proyectos de ley
en sesiones plenarias, encuentra un claro fundamento en los artículos 142 y
157 de la Constitución Política.
- De una parte, el inciso 1° del artículo 142 Superior le asigna a
cada cámara legislativa la atribución de elegir, para el respectivo período
constitucional, las comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los
proyectos de acto legislativo o de ley que deban expedirse. Por otra parte, el
numeral 3° del artículo 157 de la Carta establece que ningún proyecto será
ley si no ha sido aprobado en primer debate “en la
correspondiente comisión permanente de cada cámara”.
- El inciso 2° del artículo 142 Constitucional, establece que le
corresponde al propio legislador, mediante ley, entrar a definir “el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, así
como las materias de las que cada una deberá ocuparse”. En consonancia con lo anterior, la determinación de la comisión
competente para adelantar el primer debate se establece en función de los
contenidos temáticos previstos para cada una de ellas por la Ley 3ª de 1992
“por la cual se expiden normas sobre las Comisiones
del Congreso de Colombia y se dictan otras disposiciones”.
- De esta manera, el artículo 2° de la 3ª de 1992 se ocupa de
regular el tema de las competencias asignadas a las Comisiones Constitucionales
Permanentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes,
señalando el número de comisiones existentes y las materias que deben conocer
cada una de ellas. A este respecto, la citada disposición consagra
que:
“Tanto en el Senado como en la Cámara de
Representantes funcionarán Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas
de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referentes a
los asuntos de su competencia.
Las Comisiones Constitucionales Permanentes
en cada una de las Cámaras serán siete (7) a saber:...”
Comisión Primera.
Compuesta por 19 miembros en el Senado y 33
en la Cámara de Representantes, conocerá de: reforma constitucional; leyes
estatutarias; organización territorial; reglamentos de los organismos de
control; normas generales sobre contratación administrativa; notariado y
registro; estructura y organización de la administración nacional central; de
los derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa; estrategias y
políticas para la paz; propiedad
intelectual; variación de la residencia de los
altos poderes nacionales; asuntos étnicos.
(…)
Comisión Tercera.
Compuesta de quince (15) miembros en el
Senado y veintinueve (29) miembros en la Cámara de Representantes, conocerá
de: hacienda y crédito público; impuesto y contribuciones; exenciones tributarias; régimen
monetario; leyes sobre el Banco de la República; sistema de banca central;
leyes sobre monopolios; autorización de empréstitos; mercado de valores;
regulación económica; Planeación Nacional; régimen de cambios, actividad
financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorro.
(…)” (Negrillas
fuera de texto)
- La composición de las Comisiones Constitucionales Permanentes
tiene como objetivo fundamental la tecnificación, especialización y
distribución racional del trabajo legislativo en cada periodo constitucional,
procurando a un mismo tiempo contribuir a la realización de algunos de los
fines esenciales del Estado -como el de facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan- y garantizar que las funciones asignadas al
Congreso de la República se ejecuten con celeridad, eficiencia y efectividad.
Sobre este particular ha dicho la Corte:
“La especialización del trabajo
legislativo se justifica en cuanto ofrece la oportunidad para que los proyectos
de ley inicien su trámite de fondo en un grupo de congresistas preestablecido,
quienes pueden ser seleccionados para las comisiones permanentes de acuerdo con
su área de formación, de experiencia laboral o de interés, con lo cual se
establece un vínculo importante entre el perfil de los congresistas y la
competencia de la comisión permanente a la que pertenezcan. Esta circunstancia
promueve la empatía del congresista con determinadas materias de su interés;
ofrece espacios para que aporte sus iniciativas al proceso legislativo; permite
la realización de debates más especializados en beneficio del proceso
legislativo y, además, facilita el ejercicio del control político directo por
parte de la población.
La distribución racional del trabajo
legislativo permite equilibrar la asignación de actividades entre Senadores y
Representantes a la Cámara; agilizar el desarrollo de las funciones del
Congreso; organizar la actividad legislativa, y facilitar la asignación de
responsabilidades políticas a los congresistas durante el proceso legislativo,
en aras de la eficiencia y modernización de la función
legislativa”4.
- Ahora, si bien es cierto que el artículo 2° de la Ley 3° de 1992
se ocupa de adelantar una distribución temática entre las distintas
comisiones, para el caso particular entre la primera y la tercera, debe
advertirse que la gran variedad de principios y objetivos constitucionales que
deben ser desarrollados mediante ley, sumado a la dinámica y especificidad de
cada materia legislativa, conlleva el surgimiento de conflictos en los casos en
que la temática de un proyecto de ley no aparece adscrita a una determinada
comisión permanente, o cuando en el proyecto de ley se regulan asuntos cuya
discusión compete a diversas comisiones.
- Para estos eventos, tanto la propia Ley 3ª de 1992 como el
reglamento del Congreso contenido en la Ley 5ª de 1992, prevén medidas
tendientes a solucionar este tipo de situaciones.
- Así, frente al primero de los supuestos, es decir, cuando la
temática del proyecto no permite identificar la Comisión competente, el
artículo 146 de la Ley 5ª de 1992 dispone que cuando un proyecto de ley verse
sobre varias materias será repartido a la Comisión de la materia
predominante, la cual podrá solicitar a las demás Comisiones competentes un
concepto sobre el mismo, sin que éste sea de forzoso seguimiento. Respecto de
la segunda hipótesis, cuando las diferentes materias de la ley competen a
varias Comisiones Permanente, los parágrafos 1° y 2° del artículo 2° de la
Ley 3ª de 1992 establecen que para resolver los conflictos de competencia
entre las distintas comisiones primará el principio de especialidad, de manera
que cuando la materia sobre la cual trate el proyecto de ley no esté
claramente adscrita a una comisión, “el Presidente
de la respectiva Cámara, lo enviará a aquella que, según su criterio, sea
competente para conocer materias afines”.
- Conforme a lo dispuesto en los artículos 144 de la Ley 5ª de 1992
y, 2º Parágrafo 2º de la Ley 3ª de 1992, la designación inicial que
realice el Presidente de la respectiva Corporación legislativa para el
trámite de un proyecto de ley en una de las Comisiones Constitucionales
Permanentes, tiene carácter definitivo y, como se verá más adelante, no se
ve afectada por las modificaciones que en el curso del debate se le hagan al
proyecto.
- Por eso, en aquellos casos donde las materias reguladas en un
proyecto de ley no aparezcan claramente asignadas a una determinada y
específica comisión o puedan ser estudiadas por varias de ellas, y el
Presidente de la respectiva Cámara haya dispuesto su envío a la comisión que
considere pertinente en atención a su afinidad temática, en acatamiento al
respeto por el principio democrático, el control de constitucionalidad que se
adelante en esa causa debe ser flexible, de forma tal que sólo se pueda
considerar la declaratoria de inconstitucionalidad del precepto, cuando la
asignación de competencia resulte irrazonable y claramente contraria a los
contenidos normativos del artículo 2° de la ley 3ª de 1992.
- Como se planteó precedentemente, la asignación de la Comisión
Constitucional no se ve afectada pese a las modificaciones que se le realicen
al proyecto de ley durante su trámite legal. La anterior afirmación encuentra
su origen y sustento inicialmente, por lo preceptuado en el artículo 160 de la
Constitución, en virtud del cual se permite que, durante el segundo debate a
los proyectos de ley, cada Cámara le introduzca a los mismos las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Esta posibilidad
también es reconocida a las Comisiones Constitucionales en donde se surte el
primer debate legislativo, tal como lo prescriben los artículos 160 y
siguientes de la Ley 5ª de 1992, referentes a las proposiciones de
adición.5 La jurisprudencia se ha referido a esta facultad que se
reconoce a las comisiones y a las plenarias de las Cámaras, explicando cómo
ella obedece a la filosofía que inspira los regímenes democráticos y
representativos.
- Por ello, las distintas normas que regulan el trámite de la
adopción de la ley están dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan
intervenir todas las corrientes políticas, y en donde la opción regulativa
finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexión. Esta es la razón
para la exigencia de cuatro debates, dos en las comisiones y dos en las
plenarias, “lo cual permite, de un lado, que las
propuestas sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad
que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones
representadas en el Congreso, tenga la oportunidad real de incidir en la
adopción final de ley.”6
- La posibilidad que se otorga a las comisiones y a las plenarias por
los artículos 160 y siguientes de la Ley 5ª de 1992 y 160 de la
Constitución, respectivamente, hace que si bien los cuatro debates sean
exigidos para la aprobación de cualquier proyecto de ley, el texto del mismo
no tenga que tener exactamente el mismo tenor literal durante todo su decurso
en el Congreso.
- Así, tal como lo ha señalado esta Corporación7, cuando quiera
que un proyecto de ley haya sufrido en el curso del debate modificaciones que
afecten de manera sustancial su contenido en función del principio de
especialidad del trámite en las comisiones constitucionales permanentes, el
juicio de constitucionalidad debe hacerse, en primer lugar, a partir del
proyecto de ley originalmente presentado a la consideración del Congreso.
La asignación de competencia que haga el Presidente
de la respectiva Corporación, si resulta ajustada al principio de
especialidad, no podría cuestionarse después a partir de los cambios que se
le hayan introducido al proyecto:
“En principio se tiene, entonces, que
cuando no se suscite un conflicto de competencia, cualquiera que sea la
oportunidad para hacerlo y la manera de resolverlo, la asignación inicial de
competencia que, conforme a lo dispuesto en los artículos 144 de la Ley 5ª de
1992 y 2º, Parágrafo 2º de la Ley 3ª de 1992, realice el Presidente de la
respectiva Corporación legislativa para el trámite de un proyecto de ley en
una de las Comisiones Constitucionales Permanentes, tiene carácter definitivo
y no se ve afectada por las modificaciones que en el curso del debate se le
hagan al proyecto.
Así, cuando quiera que un proyecto de ley
haya sufrido en el curso del debate modificaciones que afecten de manera
sustancial su contenido en función del principio de especialidad del trámite
en las comisiones constitucionales permanentes, el juicio de constitucionalidad
debe hacerse, en primer lugar, a partir del proyecto de ley originalmente
presentado a la consideración del Congreso. La asignación de competencia que
haga el Presidente de la respectiva Corporación, si resulta ajustada al
principio de especialidad, no podría cuestionarse después a partir de los
cambios que se le hayan introducido al proyecto”
(negrillas y subrayado fuera de texto).
- El alcance del principio de unidad de materia en la jurisprudencia
constitucional.
- El artículo 158 de la Carta dispone que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con
ella”. De igual manera, el artículo 169
ibídem, establece que “el título de las leyes
deberá corresponder precisamente a su contenido”.
- De estos dos (2) preceptos constitucionales surge el principio de
unidad de materia de los cuerpos normativos. En virtud de éste, las
disposiciones que conforman un ordenamiento legal deben contar con un eje
temático, el cual puede precisarse, entre otros, con lo establecido en su
título. Esto no se refiere sólo a aquellas disposiciones que sean
introducidas durante su trámite de aprobación, sino que se predica de
cualquiera de sus normas, incluso si estuvieron presentes desde que el proyecto
de ley inició su trámite en el Congreso.
- Sobre el alcance del principio de unidad materia, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que éste busca racionalizar y tecnificar el
proceso legislativo, tanto en el momento de discusión de los proyectos en el
Congreso, como respecto del producto final, es decir, de la ley que finalmente
llega a ser aprobada8. En razón de lo anterior, la
jurisprudencia constitucional ha entendido que la violación de este principio
constituye un vicio material9, y por tanto, no debe ser
alegado dentro del año siguiente a su promulgación, ni tiene carácter
subsanable.
- La Corte ha explicado que las anteriores exigencias
constitucionales “obedecen a la necesidad de hacer
efectivo el principio de seguridad jurídica, que impone ‘darle un eje central a los diferentes
debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo’”10, y
porque luego de expedida la ley, se requiere que los destinatarios tengan un
mínimo de certeza sobre la coherencia interna sobre las obligaciones que de
ella se derivan.11Específicamente, esta
Corporación ha sostenido que el principio de unidad de materia
persigue:
“asegurar que las
leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o
eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este
principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los
legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación
subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que
constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo,
pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de
las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a
la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al
evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que
en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de
disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se
refiere”.12
- De otro lado, la Corte ha señalado que, en principio y en aras
del respeto al principio democrático, el análisis de la conexidad no debe ser
excesivamente restringido y en consecuencia, éste puede considerarse
satisfecho si existe relación temática, teleológica, causal o sistemática
entre la norma acusada y la ley que la contiene13.
Al referirse a la conexidad temática, esta Corporación ha
estimado que para la determinación del núcleo temático con el cuál debe
estar relacionada la norma demandada se puede acudir, entre otros, a los
antecedentes legislativos -exposición de motivos y debates en comisiones y
plenarias- o al título de la ley14. En relación con la
conexidad teleológica, se ha
considerado que estos mismos instrumentos permiten buscar los fines buscados
por el legislador al expedir el cuerpo normativo y determinar, si ellos se
acompasan con la disposición acusada. Finalmente, a través del criterio
sistemático se realiza un análisis en conjunto de la
normatividad.
En relación con el nivel de escrutinio, se
ha estimado que en respeto a la libertad de configuración del
legislador, el análisis de constitucionalidad “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio
democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del
Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una
ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible
establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o
sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley.”15
- En el mismo orden de ideas, la Corte ha considerado que el
principio de unidad de materia no se traduce en que una ley no pueda referirse
a diferentes asuntos, sino que entre ellos debe darse una relación de
conexidad objetiva y razonable16.
- Así pues, la Corte ha rescatado el carácter flexible del control
de constitucionalidad que debe ejercerse cuando se trata de verificar el
cumplimiento del principio de unidad de materia. En este sentido, por ejemplo,
ha vertido los siguientes conceptos:
“(…) Cuando los
tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con
el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio
democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación
pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el
alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene
implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción
que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al
momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control
rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada
con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por
un control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas
disposiciones que resulten
ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido
desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la
cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa.
Ante ello, debe optarse por un control que no opte
por un rigor extremo pues lo que impone el principio
de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos
contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos
contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio
objetivo y razonable”17. (Negrillas y subrayas
fuera del texto original).
Y en el mismo orden de ideas, la
jurisprudencia ha insistido en que:
“(...) para
respetar el amplio margen de configuración del órgano constitucionalmente
competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas
básicas de orden nacional, la intensidad con la cual
se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de
nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre
el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la
disposición acusada es, por ese concepto, exequible.
Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución
prohíbe es que ‘no se
relacionen’ los temas de
un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le
corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación
puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal,
temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la
jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la
conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se
respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a
los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna
con el tema de la ley18”.19(Negrillas y
subrayas fuera del original).
- De otro lado, la jurisprudencia ha distinguido este principio de
otros como el de identidad relativa e identidad flexible.
Esta última característica es muy
ilustrativa para diferenciarlo del principio de identidad relativa - con el que
suele confundirse-, en tanto este último sólo se predica de las enmiendas que se realicen durante el
trámite legislativo al proyecto inicialmente presentado ante el legislativo,
prohibiendo que éstas hagan del proyecto uno totalmente distinto al concebido
hasta ese momento.
Además, el principio de unidad de materia
se distingue del principio de identidad flexible, en que el primero busca
evitar que la temática regulada por una disposición sea absolutamente ajena
al núcleo temático de la ley que la contiene. En cambio, el principio de
identidad propende por impedir que una norma creada durante el proceso
legislativo, cambie sustancialmente el proyecto de ley que hasta esa etapa se
tenía.
Entonces, la unidad de materia proscribe las
normas que no tengan relación alguna con la materia de la ley de la que hacen
parte; y, por su parte, la identidad prohíbe la creación de normas o la
modificación de aspectos del proyecto de ley que hagan de él uno
absolutamente diferente.
De lo anterior, puede entonces deducirse que
el principio de unidad de materia no puede ser entendido rígidamente de forma
que desconozca el principio democrático así como la función legislativa. Por
el contrario, la unidad de la temática se rompe cuando no es posible encontrar
una congruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los
distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la
misma20.
- Trámite surtido en el Congreso de la República para la
aprobación de la Ley 1493 de 2011.
Teniendo en cuenta, tanto las
certificaciones y constancias que fueron remitidas por la Cámara de
Representantes y el Senado de la República, como los antecedentes legislativos
y las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de la República, la Corte
Constitucional pudo establecer que el trámite surtido en dicha corporación
para la expedición y aprobación de la Ley 1493 de 2011, fue el siguiente:
- En la Gaceta del Congreso No. 849 del 10
de noviembre de 2011 consta que el día 8 de
noviembre, fue presentado por los Representantes Simón Gaviria Muñoz, Orlando
Velandia y otros, ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes
con su correspondiente exposición de motivos el Proyecto de Ley Número 137 de
2011 Cámara “por medio de la cual se formaliza el
sector del espectáculo público de las artes escénicas, se extienden los
estímulos al deporte y se dictan otras disposiciones”.
- Por su parte, en la Gaceta del Congreso
No. 778 del 14 de octubre de 2011, figura que el día
13 de octubre del mismo año fue radicado por el Gobierno Nacional, a través
de la Ministra de Cultura y radicado ante la Secretaría General de la Cámara
de Representantes el Proyecto de Ley Número 126 de 2011 Cámara “por la cual se toman medidas para la formalización del sector
del espectáculo público de las artes escénicas y se dictan otras
disposiciones”, con su correspondiente exposición
de motivos.
- Posteriormente, en la Gaceta del Congreso
No. 912 del 29 de noviembre de 2011 se publicó el
informe de ponencia para primer debate del Proyecto de Ley Número 126 de 2011
Cámara “por la cual se toman medidas para la
formalización del sector del espectáculo público de las artes escénicas y
se dictan otras disposiciones” acumulado al Proyecto
de Ley Número 137 de 2011 Cámara “por medio de la
cual se formaliza el sector del espectáculo público de las artes escénicas,
se extienden los estímulos al deporte y se dictan otras
disposiciones”.
- En el informe de ponencia mencionado, señalan los ponentes que
“la Comisión Tercera es competente para conocer del
Proyecto de Ley número 126 de 2011 Cámara, según lo estipulado por en (sic)
el artículo 2° de la Ley 3ª de 1992, que en desarrollo del mandato
constitucional le entregó a esta el estudio de los temas referidos a :Hacienda
y Crédito Público; impuesto y contribuciones; exenciones tributarias; régimen
monetario; leyes sobre el Banco de la República ; sistema de banca central;
leyes sobre monopolios; autorización de empréstitos; mercado de valores;
regulación económica; Planeación nacional; régimen de cambios, actividad
financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorra”. (subrayado y resaltado fuera del texto original).
- En este sentido, el artículo 2° de la Ley 1493 de 2011 señala su
objetivo de la siguiente manera: “El objetivo de
esta ley es reconocer, formalizar, fomentar y regular la industria del
espectáculo público de las artes escénicas; así como democratizar la
producción e innovación local, diversificar la oferta de bienes y servicios,
ampliar su acceso a una mayor población, aumentar la competitividad y la
generación de flujos económicos, la creación de
estímulos tributarios y formas alternativas de financiación; así como garantizar las diversas manifestaciones de las artes
escénicas que por sí mismas no son sostenibles pero que son fundamentales
para la construcción de la base social y los procesos de identidad cultural
del país”.
- En efecto, en la exposición de motivos del Proyecto de Ley
126 de 2011 Cámara, se resaltó dentro de los principales objetivos de la
iniciativa reorganizar y simplificar las cargas tributarias para la
realización y ejecución de los espectáculos públicos en el
país.
- Por su parte, según lo expuesto en la ponencia para primer debate,
la designación de la Comisión Constitucional Permanente se debe a que dentro
del contenido del proyecto de ley presentado, se incluyen disposiciones que
regulan aspectos fiscales sobre deducciones y retención en la fuente para
servicios artísticos, “se excluyen así mismo todos
los servicios artísticos del IVA y se establece una única retención para los
artistas extranjeros del 8%”, entre
otras.
- Igualmente, en el informe de ponencia para primer debate, se
presentó un pliego de modificaciones en el cual se incluye un capítulo nuevo
titulado “Inspección, vigilancia y control de las
Sociedades de Gestión Colectiva de Derechos de Autor y Derechos
Conexos”, que otorga facultades y competencia a la
Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del
Interior y que busca “responder a la necesidad de
controlar a sociedades como SAYCO Y ACINPRO las cuales han demostrado en los
últimos meses su deficiente gestión, sin que el Estado tenga herramientas
jurídicas para mitigar este impacto”.
- Tal como consta en la Gaceta del Congreso
No. 959 del 12 de diciembre de 201121, en el informe de ponencia
para segundo debate se explica que el Gobierno Nacional pidió al Congreso de
la República el trámite de urgencia de la iniciativa, por lo que las
Comisiones Terceras Conjuntas fueron convocadas el 28 de noviembre a fin de
iniciar el estudio y trámite de la iniciativa.
- En Acta de Sesión Plenaria No. 107 del 13 de diciembre de 2011 se
realizó el anuncio previo a votación del proyecto de ley22.
- En la Gaceta del Congreso No. 988 del 21
de diciembre de 2011, consta que en Sesión Plenaria
del día 14 de diciembre de 2011, fue aprobado en segundo debate el texto
definitivo con modificaciones del Proyecto de Ley Número 126 de 2011 Cámara,
acumulado al Proyecto de Ley Número 137 de 2011 Cámara “por la cual se toman medidas para formalizar el sector del
espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan competencias de
inspección, vigilancia, y control sobre las sociedades de gestión colectiva y
se dictan otras disposiciones”. Lo anterior, según
consta en el Acta de Sesión Plenaria número 108 del 14 de diciembre de
2011.23
- En la Gaceta del Congreso Número 998 del
23 de diciembre de diciembre de 2011 se encuentra el
texto definitivo aprobado en Sesión Plenaria de esa Corporación.
- Finalmente, el Proyecto de Ley fue sancionado por el Presidente de
la República del día 26 de diciembre de 2011 y publicado en el Diario Oficial
No. 48.294 del 26 de diciembre de 2011.
- ANÁLISIS DE LOS CARGOS DE CONSTITUCIONALIDAD PLANTEADOS POR EL
DEMANDANTE.
- Presunta falta de competencia de las Comisiones Terceras de Cámara
y Senado para tramitar el Capítulo VI (artículo 23) y el Capítulo VII
(artículos 24 al 34) de la Ley 1493 de 2011.
- De acuerdo con la acusación formulada en la presente demanda, las
disposiciones demandadas de la Ley 1493 de 2011, no debieron tramitarse en las
Comisiones Terceras de Cámara y Senado, en razón a que su materia dominante:
los derechos de autor, no hacen parte de los asuntos asignados por el artículo
2° de la Ley 3° de 1992 a dicha comisión. A juicio del actor, las comisiones
competentes para discutir y aprobar en primer debate las referidas normas, eran
las Comisiones Primeras de ambas células legislativas, ya que ellas tienen
señalada la atribución de conocer los proyectos relativos a los temas de
propiedad intelectual.
- El artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, señala que la
Comisión Tercera del Senado conocerá de “hacienda y crédito
público; impuesto y contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes sobre el Banco de la República;
sistema de banca central; leyes sobre monopolios; autorización de
empréstitos; mercado de valores; regulación
económica; Planeación Nacional; régimen de cambios,
actividad financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorro”.
Como se verá a continuación el proyecto se encaminó
desde un principio a regular aspectos relacionados con temas tributarios,
fiscales y económicos del sector del espectáculo público de las artes
escénicas y la mayoría de normas de esta ley están encaminadas a dicha
finalidad.
- Como ya se explicó, el proyecto que dio paso a la Ley 1493
de 2011, tiene su origen en las iniciativas de ley 126 de 2011Cámara
“por la cual se toman medidas para la formalización
del sector del espectáculo público de las artes escénicas y se dictan otras
disposiciones” y 137 de 2011 Cámara “por la cual se formaliza el sector del espectáculo público de
las artes escénicas, se extienden los estímulos al deporte y se dictan otras
disposiciones”. Los ponentes del proyecto, en
atención al asunto tratado, consideraron que la comisión competente para
conocer del proyecto de ley era la Comisión Tercera, en cuanto se tratan temas
de exención tributaria.
- Sobre este particular, en la exposición de motivos24 presentada
en el informe de ponencia para primer debate se señala: “la normativa en proceso de aprobación busca esencialmente
organizar el sector de las artes escénicas, dándole orden a interpretaciones
dispersas provenientes de todos los niveles estatales, valga decir,
regulaciones a nivel territorial y a nivel central, regulaciones dispersas de
requisitos y de aspectos tributarios, que han contribuido de manera negativa a su consolidación y
ausencia de reglas claras”. De esta manera, el
proyecto de ley precisa cuáles son consideradas artes escénicas y cuáles no,
“aspecto bien importante para conceder los
beneficios tributarios que se pretenden incluir en estas
disposiciones”.
- Si se consulta detenidamente el contenido de la Ley puede
concluirse claramente que gran parte de la misma tiene relación con aspectos
fiscales, tributarios, económicos y de gestión administrativa de los
espectáculos públicos:
- El capítulo I se refiere a los aspectos generales de la ley y en
su artículo segundo define el objeto de la ley señalando que dentro de los
objetos de la misma está “la creación de
estímulos tributarios y formas alternativas de financiación”.
- El capítulo II se denomina precisamente “Aspectos Fiscales” y se refiere a la
deducción por inversiones, la retención en la fuente por servicios
artísticos de extranjeros y a los servicios artísticos excluidos del
IVA:
“ARTÍCULO 4o. DEDUCCIÓN POR INVERSIONES. Las inversiones
que se realicen en infraestructura de proyectos para escenarios habilitados o
en infraestructura de escenarios habilitados existentes, destinados
específicamente a la realización de espectáculos públicos de las artes
escénicas serán deducibles del impuesto sobre la renta en un
100%.
ARTÍCULO 5o. RETENCIÓN EN LA FUENTE POR
SERVICIOS ARTÍSTICOS DE EXTRANJEROS. Los extranjeros no residentes que presten
servicios artísticos en espectáculos públicos de las artes escénicas,
pagarán un impuesto de renta único del 8%, que será retenido por el
productor o responsable de la actividad artística o el pagador. Los mismos no
estarán obligados a presentar declaración de renta y complementarios, siempre
que se les haya efectuado la retención y que no sean contribuyentes
declarantes por otro concepto.
ARTÍCULO 6o. SERVICIOS ARTÍSTICOS
EXCLUIDOS DEL IVA. Están excluidos del IVA los espectáculos públicos de las
artes escénicas, así como los servicios artísticos prestados para la
realización de los espectáculos públicos de las artes escénicas definidos
en el literal c) del artículo 3º de la presente ley”.
- El capítulo III se refiere a la contribución parafiscal de los
espectáculos públicos de las artes escénicas y establece normas de carácter
exclusivamente fiscal, tales como la creación de la contribución parafiscal
cultural a la boletería de los espectáculos públicos de las artes escénicas
y hecho generador, el sujeto activo y el sujeto pasivo de la contribución, la
declaración y pago, la registro de productores de espectáculos públicos de
las artes escénicas, alcance de la contribución parafiscal, la cuenta
especial para la administración de la contribución parafiscal, la asignación
de los recursos de la contribución parafiscal y el régimen de la
contribución parafiscal:
“ARTÍCULO 7o. CREACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL
CULTURAL A LA BOLETERÍA DE LOS ESPECTÁCULOS PÚBLICOS DE LAS ARTES ESCÉNICAS
Y HECHO GENERADOR. Créase la contribución parafiscal cultural cuyo hecho
generador será la boletería de espectáculos públicos de las artes
escénicas del orden municipal o distrital, que deben recaudar los productores
de los espectáculos públicos de las artes escénicas equivalente al 10% del
valor de la boletería o derecho de asistencia, cualquiera sea su denominación
o forma de pago, cuyo precio o costo individual sea igual o superior a 3
UVTS.
El Ministerio de Cultura podrá hacer las
verificaciones que considere pertinentes a fin de establecer la veracidad de
los reportes de ventas de los productores.
ARTÍCULO 8o. SUJETO ACTIVO Y SUJETO PASIVO DE LA
CONTRIBUCIÓN. La contribución parafiscal se destina al sector cultural en
artes escénicas del correspondiente municipio o distrito en el cual se realice
el hecho generador; la misma será recaudada por el Ministerio de Cultura y se
entregará a los entes territoriales para su administración conforme se
establece en los artículos 12 y 13 de esta ley. La contribución parafiscal
estará a cargo del productor del espectáculo público quien deberá
declararla y pagarla en los términos del artículo noveno de la misma
ley.
ARTÍCULO 9o. DECLARACIÓN Y PAGO. Los productores
permanentes que hayan realizado espectáculos públicos de artes escénicas en
el bimestre, deberán declarar y pagar la contribución parafiscal en los
mismos plazos establecidos para presentar y pagar la declaración de IVA. Los
productores ocasionales presentarán una declaración por cada espectáculo
público que realicen dentro de los cinco días hábiles siguientes a su
realización. La declaración y pago de la contribución parafiscal se
realizará ante las entidades financieras designadas por el Ministerio de
Cultura dentro de los plazos y condiciones que el mismo señale.
Se podrán designar como agentes de
retención a las personas o entidades encargadas de la venta o administración
de la boletería o derechos de asistencia de los espectáculos públicos en
artes escénicas quienes declararán y consignarán la contribución parafiscal
en tal condición. Los productores deducirán del monto de la contribución
parafiscal a consignar el monto de las retenciones que les hayan
efectuado.
PARÁGRAFO 1o. Cuando el productor del
Espectáculo Público de las artes escénicas no esté registrado de
conformidad con lo previsto en el artículo decimo de esta ley, solidariamente
deberán declarar y pagar esta contribución parafiscal los artistas,
intérpretes o ejecutantes y quienes perciban los beneficios económicos del
espectáculo público en artes escénicas.
PARÁGRAFO 2o. Se incluyen dentro de los
ingresos base para la liquidación de la Contribución Parafiscal, los aportes
en especie, compensaciones de servicios, cruces de cuentas, o cualquier forma
que financie la realización del espectáculo, cuando como contraprestación de
los mismos se haga entrega de boletería o de derechos de asistencia; la base
en este caso será el valor comercial de la financiación antes
señalada.
ARTÍCULO 10. REGISTRO DE PRODUCTORES DE
ESPECTÁCULOS PÚBLICOS DE LAS ARTES ESCÉNICAS. Créase el registro de
productores de los espectáculos públicos de las artes escénicas que estará
a cargo del Ministerio de Cultura, ante quien deben inscribirse los productores
permanentes u ocasionales de acuerdo con sus condiciones.
El Ministerio de Cultura, de oficio o a
solicitud de parte podrá reclasificar a los inscritos en la categoría que
resulte más adecuada en atención al desarrollo de su actividad.
Para los productores ocasionales, el
Ministerio de Cultura a través de Resolución reglamentará la constitución
de garantías o pólizas de seguro, que deberán amparar el pago de la
contribución parafiscal.
PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Cultura
prescribirá el formulario único de inscripción de registro de productores de
los espectáculos públicos de las artes escénicas y los formularios de
declaración de los productores permanentes y ocasionales.
ARTÍCULO 11. ALCANCE DE LA CONTRIBUCIÓN
PARAFISCAL. Para efectos de la contribución parafiscal, los productores
autocalificarán el evento como espectáculo público de las artes escénicas,
de conformidad con lo establecido en el literal a) del artículo 3º de esta
ley, y su publicidad deberá ser coherente con dicha
autocalificación.
Cuando estos espectáculos se realicen de
forma conjunta con actividades que causen el impuesto al deporte o el impuesto
municipal de espectáculos públicos, los mismos serán considerados
espectáculos públicos de las artes escénicas cuando esta sea la actividad
principal de difusión y congregación de asistentes.
ARTÍCULO 12. CUENTA ESPECIAL PARA LA
ADMINISTRACIÓN DELA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL. El Ministerio de Cultura será
la entidad encargada de realizar el recaudo de la contribución parafiscal y de
entregarla al municipio o distrito que la generó. Estos recursos serán
recaudados en una cuenta especial y estarán destinados al sector de las artes
escénicas de acuerdo con el objetivo de esta ley.
El Ministerio de Cultura girará a la
Secretaría de Hacienda Municipal o Distrital en el mes inmediatamente
siguiente a la fecha de recaudo, los montos correspondientes al recaudo de su
municipio o distrito.
ARTÍCULO 13. ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS.
La Cuenta Especial de la contribución parafiscal de los espectáculos
públicos de las artes escénicas estará a cargo del Ministerio de Cultura,
entidad que trasladará los recursos a los municipios a través de las
Secretarías de Hacienda o quienes hagan sus veces, las cuales a su vez,
deberán transferir los recursos a las secretarías de cultura o quienes hagan
sus veces. Estos recursos y sus rendimientos serán de destinación específica
y estarán orientados a inversión en construcción, adecuación, mejoramiento
y dotación de la infraestructura de los escenarios para los espectáculos
públicos de las artes escénicas.
Los recursos de que trata este artículo no
harán unidad de caja con los demás recursos del presupuesto de los municipios
o distritos y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los
recursos de la entidad municipal o distrital.
PARÁGRAFO 1o. Estos recursos no podrán
sustituir los recursos que los municipios o distritos destinen a la cultura y a
los espectáculos públicos de las artes escénicas. En ningún caso podrán
destinarse estos recursos al pago de nómina ni a gastos
administrativos.
ARTÍCULO 14. RÉGIMEN DE LA CONTRIBUCIÓN
PARAFISCAL. La administración y sanciones de la contribución parafiscal
serán los contemplados en el Estatuto Tributario para el impuesto sobre las
ventas. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, tendrá
competencia para efectuar la fiscalización, los procesos de determinación,
aplicación de sanciones y la resolución de los recur2sos e impugnaciones a
dichos actos, así como para el cobro coactivo de la contribución parafiscal,
intereses y sanciones aplicando los procedimientos previstos en el Estatuto
Tributario”.
- El capítulo IV se denomina “racionalización de trámites, vigilancia y control de los
espectáculos públicos de las artes escénicas” y
no se refiere a ningún aspecto relacionado con la propiedad intelectual sino a
la gestión y a los trámites administrativos necesarios realizarlos un
espectáculo público señalando los escenarios
habilitados25 y sus requisitos26, los
trámites para llevar a cabo en un escenario no habilitados27, las
ventanillas únicas para la atención de estos trámites28 y la
realización de espectáculos en parques29.
- El capítulo V regula un aspecto netamente económico como es la
generación de recursos de la infraestructura pública destinada para la
realización de espectáculos públicos de las artes escénicas
- El capítulo VI, si bien se denomina derechos de autor, hace
referencia a este concepto desde un punto de vista económico, es decir a la
constancia de pago de los mismos y al límite en los gastos de
funcionamiento:
“ARTÍCULO 22. PAGO DE DERECHOS DE AUTOR DECLARACIONES DE
CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL Y GARANTÍAS. Los responsables de los escenarios
habilitados deberán solicitar a los productores permanentes u ocasionales las
constancias del pago de los derechos de autor cuando hubiere lugar a ellos.
Cuando se trate de productores permanentes, les exigirán copia del registro
con tal condición y la última declaración bimestral de la contribución
parafiscal, cuando se trate de productores ocasionales, les exigirán la prueba
de la constitución de las garantías o pólizas.
ARTÍCULO 23. LÍMITE EN LOS GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO. El monto de los gastos de que trata el artículo 21 de la ley
44 de 1993 será hasta del 20%.
Las sociedades de gestión colectiva podrán
solicitar a la Dirección Nacional de Derecho de autor que autorice que los
gastos administrativos sean hasta de un 30% para los dos años siguientes a su
autorización de funcionamiento.
- Finalmente el cuestionado capítulo VII denominado inspección,
vigilancia, control y toma de posesión de las sociedades de gestión colectiva
de derechos de autor y derechos conexos, se refiere de manera exclusiva al
control de la situación contable, económica, financiera, administrativa y
jurídica, aspectos comprendidos dentro del concepto de regulación económica
de la cual es competente la Comisión Tercera de las Cámaras del Congreso.
En este sentido, el artículo 25 de la ley
que se refiere a la inspección de las de las sociedades de gestión colectiva
señala claramente: “La inspección consiste en la
atribución de la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de
Autor del Ministerio del Interior para solicitar,
confirmar y analizar de manera ocasional, y en forma, detalle y términos que
ella determine, la información que requiera sobre la situación jurídica,
contable, económica y administrativa de las Sociedades de Gestión Colectiva
de Derechos de Autor y Derechos Conexos, así como
realizar auditorías periódicas o extraordinarias a las sociedades de gestión
colectiva de derecho de autor o de derechos conexos, con el fin de analizar su situación contable, económica,
financiera, administrativa o jurídica”.
Por su parte la vigilancia se ejerce
especialmente sobre un grupo de conductas de naturaleza económica, fiscal,
financiera o administrativa:
“La vigilancia consiste en la atribución
de la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del
Interior, para velar porque las Sociedades de Gestión Colectiva de Derechos de
Autor y Derechos Conexos y sus administradores, se ajusten a la ley y a los
estatutos, en especial cuando se presenten las siguientes
circunstancias:
a) Abusos de sus órganos de dirección,
administración, o fiscalización, que impliquen desconocimientos de los
derechos de los asociados o violación grave o reiterada de las normas legales
o estatutarias;
b) Suministro al público, a la Unidad
Administrativa Especial –
Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior, o a
cualquier organismo estatal, de información que no se ajuste a la
realidad;
c) No llevar contabilidad de acuerdo con la
ley o con los principios contables generalmente aceptados;
d) Realización de operaciones no
comprendidas en su objeto social”.
En este orden, lo que hace la ley es regular
los espectáculos artísticos realizados por las sociedades colectivas de
derechos de autor como actividades económicas en virtud de la competencia de
regulación económica contemplada en el artículo 2º de la Ley 3ª de
1992.
- De esta manera, si se revisa detalladamente la Ley 1493 de 2011
puede concluirse que la misma tiene por objeto la regulación de las
condiciones fiscales, económicas, administrativas, financieras y tributarias
para la realización de espectáculos públicos, así como también de los
controles que pueden ejercerse por una incorrecta o fraudulenta gestión de los
mismos, sin que el objeto central de la ley sea regular los derechos de autor o
establecer limitaciones frente a los mismos.
- Si bien en la Ley 1493 de 2011 se abordan tangencialmente algunos
temas que están relacionados con los derechos de autor, son más los aspectos
fiscales, tributarios, administrativos y económicos que se regulan en la
misma, por lo cual era posible que ante la concurrencia de estos temas se
decidiera tramitar la ley en las Comisiones Terceras del Congreso de la
República, teniendo en cuenta además que la dificultad y especialidad de los
aspectos tributarios debatidos (como contribuciones parafiscales, impuestos
indirectos, retenciones en la fuente y deducciones por inversiones) hacían
viable que el proyecto fuera analizado por comisiones especializadas en temas
económicos.
- En este sentido, se reitera que esta Corporación ha señalado que
una de las razones fundamentales para la división de las Cámaras del Congreso
de la República en comisiones es precisamente su especialización, por lo cual
en leyes que tengan un contenido considerable de normas tributarias, fiscales y
económicas, no solamente es posible sino también recomendable que las mismas
sean debatidas en las Comisión Terceras, siempre y cuando el objeto central de
la ley no sea regular un asunto asignado de manera expresa a otra
comisión.
- En este orden de ideas, bien puede concluirse que las Comisiones
Terceras Constitucionales eran competentes para conocer del trámite de la
iniciativa legislativa.
- Ello es así, por cuanto se insiste, el tema predominante en el
cuerpo normativo de la Ley 1493 de 2011 es la regulación económica ejercida
sobre los espectáculos públicos de las artes escénicas, en el que si bien se
incluyeron capítulos referentes a las sociedades de gestión colectiva de
derechos de autor y conexos, los mismos se encuentran orientados a efectivizar
y ejercer control sobre la actuación de dichas sociedades en la explotación
de los espectáculos públicos. Sin que pueda colegirse de manera alguna, que
la finalidad de la ley se encuentra dirigida a tratar o regular asuntos
relacionados con el régimen de propiedad intelectual, del cual hacen parte los
derechos de autor.
- No ocurre lo mismo cuando la materia dominante de una ley hace
referencia específica al tema de la propiedad intelectual, puesto que en ésta
circunstancia, de conformidad con el principio de especificidad contenido en
los artículos 146 de la Ley 5ª y 2° parágrafos 1° y 2° de la Ley 3° de
1992, su trámite de aprobación legislativa debe iniciarse en la Comisión
Primera Constitucional.
- En este sentido, la Corte en Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 975 de 2002, en la cual
estudió la constitucionalidad de la Ley 719 de 2001 “Por la cual se modifican las Leyes 23 de 1982 y 44 de 1993 y se
dictan otras disposiciones” determinó que, tanto
por su disposición temática como por su finalidad y propósito específico,
la misma se dirigía a regular aspectos puntuales de la propiedad intelectual,
concretamente, en el área patrimonial de los derechos de autor; es decir, en
lo que se relaciona con el cobro de una remuneración por el uso que se haga de
las obras. En este sentido, concluyó esta Corporación que “la materia dominante de la Ley 719 es lo referente a la
modificación del régimen de los derechos de autor, buscando convalidar el
reconocimiento de tales derechos, en asocio con los mecanismos de recaudo y
distribución de los recursos que se puedan apropiar por dicho
concepto”.
- En aquella oportunidad, coligió la Corte que el contenido
temático de la Ley acusada se concretaba directamente en la regulación de los
derechos de autor, que comporta un elemento connatural o de la esencia misma
del concepto genérico de propiedad intelectual. Por lo tanto, al no haberse
dado su trámite en la Comisión Primera Constitucional sino en la Sexta se
inobservaron las competencias designadas a las Comisiones Constitucionales,
motivo por el cual se declaró la inexequibilidad de la Ley 719 de
2001.
- En igual sentido, esta Corporación en reciente
pronunciamiento30 reiteró el precedente
sentado en la Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 975 de 2002, respecto a que la falta de competencia
de las comisiones permanentes constituye un vicio insubsanable en el
procedimiento de formación de la ley, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 142 de la Constitución. Así, al estudiar la constitucionalidad de
la Ley 1520 de 2012 “Por medio de la cual se
implementan compromisos adquiridos por virtud del Acuerdo de Promoción
Comercial suscrito entre la República de Colombia y los Estados Unidos de
América y su Protocolo Modificatorio, en el marco de la política de comercio
exterior e integración económica” la Corte
encontró que la materia que la misma regulaba directamente es la de derechos
de autor y sus derechos conexos, mediante la modificación de la Ley 23 de 1982
“sobre derechos de autor” en diversos aspectos y del Código Penal en lo
atinente a los delitos contra los derechos de autor y sus derechos conexos,
motivo por el cual debió ser aprobada en primer debate en las Comisiones
Primeras Constitucionales Permanentes. Por lo anterior, al haberse dado su
trámite en las Comisiones Segundas del Senado y Cámara, constató este
Tribunal la existencia de un vicio en el procedimiento de formación de la Ley
1520 de 2012, lo que condujo a la declaratoria de su inexequibilidad, lo cual
no sucede en relación con la ley 1493 de 2011, pues tal como ya se explicó
ampliamente son más los aspectos fiscales,
tributarios, administrativos y económicos que se regulan en la misma, los
cuales hacían viable que el proyecto fuera analizado por comisiones
especializadas en temas económicos.
- Ahora bien, argumenta el demandante que la incompetencia de dicha
Comisión deviene al incluirse las disposiciones demandadas (Capítulo VI y
VII), puesto que el tema tratado en dichas normas se circunscribe a los
derechos de autor y conexos, tema para el que es competente la Comisión
Primera Constitucional.
- En efecto, los artículos del 23 al 34 de la Ley 1493 de 2011 hacen
referencia a las potestades de inspección, vigilancia, control y toma de
posesión de las sociedades de gestión colectiva, quienes tal como se expresó
con antelación, son sociedades encargadas de la administración de los
derechos patrimoniales de los autores, artistas, intérpretes o ejecutantes y
productores de fonogramas, en relación con la comunicación pública de sus
obras.
- En este contexto, bien puede afirmarse que la ley demandada se
refiere a varios temas, y que por ende, podría haber sido presentada ante
distintas comisiones.
- Al respecto, en atención a lo dicho en la parte considerativa de
esta providencia, el parágrafo 2° de la ley 3ª de 1992, cuando el asunto o
materia no se encuentra adscrito claramente a una Comisión Constitucional
Permanente, la ley autoriza al presidente de la respectiva Cámara para que
envíe el proyecto a la Comisión que, según su criterio, sea competente para
conocer de materias afines. Sobre el particular, la Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 306 de 2009
señaló:
“Empero, en ese caso, La Corte declaró la
constitucionalidad de las normas acusadas, en relación con ese cargo. Anotó
al respecto que la ley que se analizaba se refería a distintos temas, y que
por lo tanto podría haber sido conocida por distintas comisiones
constitucionales permanentes. Aclaró que para esas situaciones el Legislador
había previsto que el Presidente de la Cámara respectiva enviaría el
proyecto a aquella comisión que, en su criterio, fuera la competente. Con base
en lo anterior manifestó acerca del alcance del control de constitucionalidad
en estas situaciones:
“8. En aquellos casos en que las materias
de que trata un determinado proyecto de ley no se encuentren claramente
asignadas a una específica comisión constitucional permanente y, por ello, el
Presidente de la respectiva corporación asigne su trámite a la comisión que
considere pertinente, el respeto por el principio democrático exige que el
juicio efectuado por el mencionado funcionario deba ser respetado por el juez
constitucional, a menos que esa asignación de competencia sea manifiestamente
irrazonable por contravenir abiertamente las disposiciones del artículo 2° de
la Ley 3ª de 1992. Sólo en ese evento el juez de la Carta podría sustituir
la decisión del presidente del Senado de la República o de la Cámara de
Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de forma de la ley de
que se trate.”
- Así las cosas, podemos concluir que el Presidente de la Cámara
respectiva haciendo uso de las facultades constitucionales y legales al
respecto, repartió el Proyecto de Ley en mención, según su criterio,
teniendo en cuenta para ello, la competencia de la Comisión tercera en temas
afines a los descritos en la Ley 1493 de 2011.
- De igual forma, debe tenerse en cuenta que tal como lo indicó la
sentencia citada, debe existir flexibilización en el control constitucional
que se realice en los casos en los que exista una duda razonable sobre la
Comisión que ostenta la competencia para conocer de un proyecto de Ley. Al
respecto se afirmó:
“La Corporación
ha indicado que en el examen de las demandas de inconstitucionalidad fundadas
en el argumento de que el proyecto no se tramitó en la comisión
constitucional permanente competente, es indispensable intentar establecer
cuál es la materia central del proyecto. Sin embargo, la misma Corte ha
reconocido que en muchos casos no se puede determinar con claridad cuál debe
ser la Comisión competente para tramitar un proyecto de ley determinado,
razón por la cual el control de constitucionalidad que se realice en este
campo debe ser flexible. Por eso, ha indicado que, en aras del principio
democrático, el control que efectúa sobre la decisión del Presidente de una
Cámara Legislativa de asignar un proyecto de ley a una comisión es un control
de irrazonabilidad, de tal manera que esas asignaciones solamente podrán ser
declaradas inconstitucionales cuando no exista una duda razonable acerca de la
Comisión que deba conocer sobre el proyecto o un principio de razón para que
el Presidente de una Cámara Legislativa le haya adjudicado un proyecto a una
Comisión determinada.”
- De lo anterior, se concluye entonces que en virtud de la
discrecionalidad autorizada por el legislador frente a la escogencia de la
Comisión Constitucional competente, en el presente asunto, no se quebrantó
ningún precepto constitucional, puesto que el trámite de aprobación de la
Ley 1493 de 2011 fue adelantado por una Comisión competente para conocer de
algunas de las materias dominantes del cuerpo normativo, esto es, la Comisión
Tercera Constitucional.
- Presunta violación de los artículos 158 y 169 de la
Constitución Política por desconocimiento del principio de unidad de materia
e incongruencia del título de la ley y su contenido.
- Argumenta el demandante que existe una violación al principio de
unidad de materia por parte de las disposiciones demandadas, toda vez que las
mismas se encuentran relacionadas con las sociedades que realizan gestión de
los derechos de autor y de los derechos conexos, lo cual no guarda conexidad
temática con las demás normas contenidas en la ley las cuales versan sobre el
fomento de las artes escénicas y las exenciones tributarias para los
espectáculos públicos.
- De esta manera, debe la Sala Plena de esta Corporación entrar a
determinar si en el trámite de la Ley 1493 de 2011 se respetó el principio de
la unidad de materia consagrado en el artículo 58 Superior y conforme al cual
todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles
las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
- Inicialmente, habrá de considerarse que en la exposición de
motivos del Proyecto de Ley No.126 de 2011 Cámara31, se señalaron con claridad
los propósitos principales de la iniciativa de la siguiente forma:
“A partir de una estrategia consensuada,
este proyecto tiene tres propósitos: adoptar medidas orientadas a fomentar
esta industria cultural por medio de la creación de incentivos de la
producción e inversión nacional e internacional; reorganizar y simplificar
las cargas tributarias; y simplificar los trámites y procedimientos necesarios
para la realización de los mismos. Todo ello con el fin de promover un
desarrollo integral de las distintas manifestaciones culturales como elemento
fundamental de la construcción de la base social, de la diversidad cultural y
de las identidades culturales del país”.
- Ahora bien, es importante tener en cuenta que este proyecto de ley
fue acumulado con el Proyecto de Ley Número 137 de 2011 Cámara “por la cual se formaliza el sector del espectáculo público de
las artes escénicas, se extienden los estímulos al deporte y se dictan otras
disposiciones”.
- El sustento de la anterior acumulación quedó consagrado en el
informe de Ponencia para Primer Debate, en el que se indicó: “las dos iniciativas que estudiamos aquí tienen contenidos
similares y están basadas en la misma filosofía de reconocer, formalizar,
ordenar, regular y fomentar el sector a través de reglas claras, beneficios,
simplificación de trámites y ayuda económica a través de beneficios
económicos y formas alternativas de financiación. También busca democratizar
la producción local, aumentar la competitividad y generar flujos económicos
para el sector”32.
- Dentro del mencionado informe se consignó un pliego de
modificaciones en el cual se expresó la inclusión de un nuevo capítulo
titulado “Inspección, vigilancia y control de las
Sociedades de Gestión Colectiva de Derechos de Autor y Derechos
Conexos”. Así mismo, se contempló la
modificación del título del proyecto. La justificación del pliego de
modificaciones, exponen los ponentes, busca:
“solucionar un problema que se ha
generado por la falta de control por parte del Estado a las Sociedades de
gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos, a través de la
cual se permite a la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de
Autor del Ministerio del Interior, la posibilidad de establecer una
inspección, vigilancia, control y regulación administrativa de este tipo de
sociedades de gestión colectiva y sus administradores, en los mismos términos
que la tiene la Superintendencia Financiera respecto de sus vigilados.
Para lo anterior se incluye un capítulo
nuevo, el IV, titulado Inspección, vigilancia y control de las sociedades de
Gestión Colectiva de Derechos de Autor y Derechos Conexos, que otorga
facultades y competencia a la Unidad Administrativa Especial Dirección
Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior y que busca responder
a la necesidad de controlar a sociedades como SAYCO y ACINPRO las cuales han
demostrado en los últimos meses su deficiente gestión, sin que el Estado
tenga herramientas jurídicas para mitigar este impacto.
Así mismo, se modifica el Título del
Proyecto el cual incluye este nuevo capítulo y que por lo tanto quedará
así:
“Por la cual se toman medidas para
formalizar el sector del espectáculo público de las artes escénicas, se
otorgan competencias de inspección, vigilancia y control sobre las sociedades
de gestión colectiva y se dictan otras disposiciones”.
- Igualmente, la exposición de motivos efectúa consideraciones
sobre los problemas más relevantes del sector de los espectáculos públicos,
entre estos, los costos de transacción referentes a los permisos y
requerimientos para la presentación de espectáculos públicos. En
explicación de ello, se incluye una tabla que resalta, entre otros, la
expedición y autorización de reproducción de repertorios musicales en vivo
por parte de los artistas participantes en el evento, por parte de las
Sociedades de Gestión Colectiva como SAYCO y ACINPRO. Al respecto, se
señaló:
“Vemos así que tanto la carga tributaria
y los costos de transacción por los trámites y permisos se convierten en un
obstáculo para el desarrollo de los cuatro tipos de espectáculo señalados
por el CEDE (2007). Esto sumando a los altos costos de montaje y producción,
son las razones más relevantes por las cuales la industria no logra un
crecimiento sostenido”.
- En hilo de lo dicho, puede colegirse que la inclusión de las
disposiciones demandadas, relacionadas con la inspección, vigilancia y control
de las Sociedades de gestión Colectiva de Derechos de Autor y Derechos
Conexos, guarda conexidad temática con el objeto de la Ley 1493 de 2011, en el
entendido en que estos temas referentes a las sociedades de gestión colectiva
fueron claramente identificados en el proyecto de ley como una problemática
representada en costos de transacción para la industria del espectáculo, lo
cual genera como consecuencia la obstaculización del crecimiento de dicho
sector.
- En consonancia con los problemas descritos, se decidió incluir en
el cuerpo normativo estudiado, disposiciones que, como se vio, corresponden a
los propósitos del proyecto de ley, esto es, “reconocer, formalizar, ordenar, regular y fomentar el sector a
través de reglas claras, beneficios, simplificación de trámites y ayuda
económica a través de beneficios económicos y formas alternativas de
financiación”.
- En otras palabras, de la lectura de los artículos 23, 24, 25, 26,
27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley 1493 de 2011, se puede concluir que,
los mismos disponen a través del control, la inspección y vigilancia de las
sociedades encargadas de gestionar o administrar los derechos de autor y
conexos, soluciones y herramientas que permiten fomentar y regular el sector de
los espectáculos públicos y las artes escénicas.
- De esta forma, encuentra la Sala Plena de la Corte Constitucional
que las disposiciones demandadas comportan: (i)conexidad temática, por cuanto el
núcleo temático de la ley se refiere específicamente a la adopción de
medidas encaminadas al fomento de la industria cultural, mediante diferentes
herramientas como la creación de incentivos, simplificación de trámites y
cargas tributarias, así como la búsqueda de soluciones al problema generado
por la falta de control por parte del Estado a las Sociedades de Gestión
Colectiva de derechos de autor y conexos; (ii)conexidad teleológica, pues la
inclusión de disposiciones referentes a la inspección, vigilancia y control
de las Sociedades de Gestión Colectiva sí se relacionan con los fines de la
creación y organización de medidas para el fomento del sector de los
espectáculos públicos buscados por el Legislador al expedir la Ley 1493 de
2011; (iii) conexidad causal, toda vez que existe identidad entre los motivos que dieron
origen a las disposiciones demandadas, que se refieren exclusivamente al
control de la gestión realizada por las Sociedades de Gestión Colectiva, y
los motivos expuestos en los proyectos de Ley 126 de 2011 Cámara y 137 de 2011
Cámara; y, finalmente (iv) conexidad
sistemática, ya que existe una relación entre todas
y cada una de las disposiciones de la ley, teniendo en cuenta que todas se
encuentran dirigidas o pretenden fortalecer el sector de las artes escénicas,
incluyendo para ello disposiciones que buscan solucionar los diferentes
problemas identificados en el sector, entre los que se encuentra, la ausencia
de control y vigilancia por parte del Estado de las Sociedades de Gestión
Colectiva.
- A propósito del alcance del principio de unidad de materia, se
hace pertinente recordar que la jurisprudencia constitucional ha señalado que
el estudio de la existencia de la conexidad no debe ser excesivamente rígido,
puesto que existe un respeto a la libertad de configuración del legislador. En
este sentido, la Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 573 de 2011 señaló:
“La Corte ha expresado que las exigencias
constitucionales antes anotadas buscan que el Legislador imprima un mínimo de
coherencia interna al cuerpo de las leyes, que permita a los destinatarios de
las normas identificarse como tales y conocer las obligaciones que de ella se
derivan. Refiriéndose al alcance constitucional del principio de unidad de
materia, la Corte ha señalado que con él se pretende “asegurar que las
leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o
eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este
principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los
legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación
subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que
constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo,
pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de
las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a
la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al
evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que
en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de
disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se
refiere”. La Corte ha estimado que en respeto a la libertad de configuración
del legislador, el estudio de la existencia de la conexidad en los aspectos
mencionados no debe ser excesivamente rígido. La jurisprudencia ha insistido
con particular énfasis en que la interpretación del principio de unidad de
materia “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio
democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del
Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una
ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible
establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o
sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley.” En suma, la jurisprudencia ha precisado que el
principio de unidad de materia se respeta cuando existe conexidad temática,
teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la
contiene. Lo que no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien
puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una
relación de conexidad objetiva y razonable.”
- Hechas las anteriores precisiones, es importante resaltar que, si
bien las disposiciones demandadas hacen referencia a las sociedades de gestión
colectiva encargadas de la administración de los derechos de autor y derechos
conexos, dichas normas están dirigidas a la regulación e intervención por
parte del Estado de estas sociedades frente a asuntos de naturaleza económica
o tributaria evidentemente desarrollados a lo largo del texto normativo de la
Ley 1493 de 2011.
- Mal puede entenderse entonces, que por el hecho de que se incluyan
disposiciones que reglamentan la actividad de las sociedades de gestión
colectiva de derechos de autor y derechos conexos, se modifique la finalidad o
propósito del proyecto legislativo, y esto es así, por cuanto el fondo o
núcleo esencial de dichas normas no se encuentra dirigido a regular materias
propias de la propiedad intelectual.
- En este orden, se puede concluir que aunque si bien la Ley 1493 de
2011 se refiere a diferentes aspectos y temas, dentro de éstos existe una
conexidad razonable y coherente con los fines y propósitos del cuerpo
normativo, en virtud de lo cual se determina que los artículos demandados en
el presente caso no vulneran lo establecido en el artículo 158 de la Carta
Política.
- Las anteriores consideraciones referentes a la conexidad temática
de la integralidad de la Ley 1493 de 2011 con las disposiciones normativas
acusadas, justifican la modificación que se presentó respecto al título de
la Ley, en el cual se incluyó la descripción de los capítulos contentivos de
las normas demandas.
- Así las cosas, no es de recibo el cargo esgrimido por el
libelista en relación con la vulneración del artículo 169 Superior, pues,
como se expuso, los temas señalados en el título de la ley tiene contenidos
similares y están basados con las disposiciones contenidas en la ley.
- En armonía con lo dicho, se concluye que el numeral segundo del
artículo 157, y los artículos 158 y 169 no han sido desconocidos por los
artículos 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley 1493 de
2011 y, en consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad de las
disposiciones demandadas, pero limitará el alcance de la decisión a los
cargos examinados en la presente sentencia.
- DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar
EXEQUIBLES los artículos 23,
24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley 1493 de 2011, por los
cargos analizados
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
|
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
|
Magistrada
Ausente con excusa
|
Magistrado
|
|
|
|
|
|
|
|
|
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
|
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
|
Magistrado
Ausente con permiso
|
Magistrado
|
|
|
|
|
|
|
|
|
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
|
NILSON PINILLA
PINILLA
|
Magistrado
|
Magistrado
|
|
|
|
|
|
|
|
|
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
|
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
|
Magistrado
|
Magistrado
|
|
|
|
|
|
|
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
1Cfr.
OMPI – Glosario de Derecho de Autor y Derechos Conexos. Definición No.
95.
2
Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 792 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
3DECRETO 3942 DE 2010. Artículo 11. Inspección y
vigilancia. Las sociedades
de gestión colectiva de derecho de autor o de derechos conexos, deberán
ajustarse en el ejercicio y cumplimiento de sus funciones y atribuciones
legales y estatutarias, a lo estipulado en la Decisión Andina 351 de 1993, en
la Ley 44 de 1993, en el presente decreto, y en las demás normas pertinentes,
hallándose sometidas a la inspección y vigilancia de la Unidad Administrativa
Especial Dirección Nacional de Derecho de Autor
4Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 540-2001, M.P. Jaime
Córdoba Triviño
5 LEY
5ª DE 1992. “ARTICULO 160. Presentación de
enmiendas. Todo Congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley
que estuvieren en curso. Para ello se deberán observar las condiciones
siguientes, además de las que establece este Reglamento:
1a. El autor o proponente de una
modificación, adición o supresión podrá plantearla en la Comisión
Constitucional respectiva, así no haga parte integrante de ella.
..2a. El plazo para su presentación es
hasta el cierre de su discusión, y se hará mediante escrito dirigido a la
Presidencia de la Comisión.
3a. Las enmiendas podrán ser a la
totalidad del proyecto o a su articulado.
ARTICULO 161. Enmiendas a la totalidad.
Serán enmiendas a la totalidad las que versen sobre la oportunidad, los
principios o el espíritu del proyecto, o las que propongan un texto completo
alternativo al del proyecto.
ARTICULO 162. Enmiendas al articulado. Estas
podrán ser de supresión, modificación o adición a algunos artículos o
disposiciones del proyecto.
6
Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 760 de 2001. M.P Marco Gerardo Monroy Cabra
7
Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 1248 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil
8Cf. Corte Constitucional. Sentencia
Corte Constitucional - Sentencia 025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido, ver también
la Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 1067 de 2008. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
9 Corte
Constitucional. Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 486 de 2009. MP. María Victoria Calle Correa. La
Corte ha señalado claramente que un vicio por desconocimiento del principio de
unidad de materia tiene carácter sustancial y, por tanto, “no es subsanable” (Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 025
de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); y “por ende
la acción contra una norma legal por violar el artículo 158 de la Carta no
caduca” (Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 531 de 1995. MP. Alejandro
Martínez Caballero). Ver además las Sentencias Corte Constitucional - Sentencia 256 de 1998. MP. Fabio
Morón Díaz, Corte Constitucional - Sentencia 006 de 2001. MP. Eduardo Montealegre Lynett, Corte Constitucional - Sentencia 501 de 2001. MP.
Jaime Córdoba Triviño, Corte Constitucional - Sentencia 120 de 2006. MP. Alfredo Beltrán Sierra, Corte Constitucional - Sentencia 506 de
2006. MP. Clara Inés Vargas Hernández, Corte Constitucional - Sentencia 211 de 2007. MP. Álvaro Tafur
Galvis, Corte Constitucional - Sentencia 214 de 2007. MP. Álvaro Tafur Galvis y Corte Constitucional - Sentencia 230 de 2008. MP. Rodrigo
Escobar Gil.
10 Ver
ibídem
11Cfr.
ibídem
12
Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 714 de 2008. MP. Nilson Pinilla Pinilla.
13
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 786 de 2004. MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
14
Corte Constitucional. Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 501 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño. En
esta ocasión se decidió que el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 que
modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, ley de descongestión
judicial, la cual, entre otras medidas, comprendió la asignación de
competencias a las Superintendencias de Sociedades, Valores, Industria y
Comercio y Bancaria -en títulos separados-, no vulneraba el principio de
unidad de materia, toda vez que, simultáneamente, en título común a todas
ellas se reguló el procedimiento que debía adelantarse en cada caso. En
consecuencia, consideró la Corte, si la regulación del procedimiento se hizo
con ese criterio de generalidad, una norma modificatoria como el artículo 52
de la Ley 510 de 1999 no tenía necesariamente que ceñirse a una
superintendencia en particular, y específicamente a la Superintendencia
Bancaria. En el mismo sentido, resolvió esta Corporación en la
Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 309 de 2002. MP. Jaime Córdoba Triviño.
15Cfr.
Corte Constitucional.SentenciaCorte Constitucional - Sentencia 1067 de 2008. MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
16Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
Corte Constitucional - Sentencia 025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 992 de
2001. MP. Rodrigo Escobar Gil.
17
Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte
consideró que no se desconocía el principio de unidad de materia, al incluir
en una ley (Ley 510/99) cuyo objeto son disposiciones para el sistema
financiero y asegurador, el mercado público de valores y las
Superintendencias
Bancaria y de Valores, una norma (parágrafo 3º, artículo 52) que reforma una
disposición de otra ley (artículo 148, Ley 446/98), con el fin de extender la
competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio
excepcional de funciones judiciales.). Esta jurisprudencia ya había sido
reiterada en la sentencia Corte Constitucional - Sentencia 540/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso
la Corte estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o
cuáles son las partes que no tienen relación alguna con la materia central de
la ley.)
18
Corte Constitucional. Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 714 de 2001. MP. Rodrigo Escobar Gil. El
artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la distribución de
combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita
“la lucha contra el contrabando, fenómeno que
afecta la recaudación de tributos”, tiene
conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es tributaria. La Corte
también encontró conexidad temática y teleológica, por esta
razón.
19
Corte Constitucional. Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 1025 de 2001. MP. Manuel José Cepeda
Espinosa.
20
Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 352/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán
Sierra.
21
Paralelamente, en los mismos términos se presentó el informe de ponencia para
segundo debate ante el Senado de la República publicado en la Gaceta del
Congreso No. 957 de 2011.
22 Tal
como consta en la Gaceta del Congreso No.62 de 2012.
23
Gaceta del Congreso No. 94 de 2012
24Gaceta del Congreso 912 del 29 de noviembre de 2011
25
Art. 15.
26
Art. 16.
27
Art. 17.
28
Art. 18.
29
Art. 19.
30
Sentencia Corte Constitucional - Sentencia 011 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada. Exp D-9107. Comunicado de
prensa No. 01 del 23 de enero 2013
31
Gaceta del Congreso No. 778 del 14 de octubre de 2011.
32
Gaceta del Congreso No. 912 del 29 de noviembre de 2011.
