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Sentencia T-558-11
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Importancia de la notificación de los actos administrativos de carácter particular
Las actuaciones que adelante el Estado para resolver una solicitud de reconocimiento de un derecho o prestación, deben adelantarse respetando, entre otras, las garantías del peticionario al derecho de defensa y de impugnación y publicidad de los actos administrativos. Una de las formas de respetar dichas garantías, es a través de la notificación de las actuaciones administrativas. En efecto, desde sus primeros fallos, la Corte Constitucional ha reconocido la importancia de la notificación de las actuaciones administrativas, pues de esta forma se garantiza que las personas hagan valer sus derechos impugnando las decisiones de la autoridad que los afecten. Ahora bien, la notificación de las actuaciones administrativas son actos plenamente regulados en el ordenamiento jurídico colombiano, específicamente en los artículos 44 al 48 del Código Contencioso Administrativo, en los cuales se indica que las decisiones que pongan término a una actuación administrativa deberán notificarse personalmente, enviando una citación por correo certificado al peticionario para que se notifique personalmente y se le entregue una copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión, y en caso de no poder surtirse la notificación personal, se deberá notificar la decisión por edicto. Por lo anterior, cuando la Administración no adelante la notificación con el lleno de los anteriores requisitos, se entenderá que esta no se surtió y la decisión no producirá efectos legales. Esto es así, porque en aquellos eventos en los que una entidad pública notifica indebidamente una decisión, le impide al interesado ejercer su derecho de defensa y vulnera su derecho fundamental al debido proceso.
DICTAMEN QUE CALIFICA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Debe ser notificado personalmente al afiliado calificado
Los dictámenes de calificación de la pérdida de capacidad laboral tienen una regulación especial establecida en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, en el cual se señala que corresponde, entre otras entidades, al Instituto de Seguros Sociales calificar en primera oportunidad el grado de invalidez de sus afiliados, pero que el acto que declara la invalidez puede ser recurrido dentro de la oportunidad legal. Por esta razón, todo dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral debe ser notificado personalmente al afiliado calificado, porque las decisiones que se toman en ese tipo de actos son esenciales para determinar si el afiliado tiene o no derecho a la pensión de invalidez, y, por lo tanto, se le debe garantizar su derecho al debido proceso, brindándole la oportunidad de controvertir la decisión ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez, así como recurrir la decisión que esta entidad adopte ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en caso de que sea contraria a sus intereses.
PENSION DE INVALIDEZ-Fecha de estructuración del estado de invalidez para personas que padecen enfermedad crónica degenerativa
En los casos en los que la causa de la invalidez de los pacientes se deriva de una enfermedad crónica que padecen, en los que la fecha de estructuración de la invalidez se establece en una fecha anterior al dictamen, cuando aún continuaban trabajando y aportando al Sistema General de Pensiones, pues en algunos casos, se ha determinado que esa decisión vulnera el derecho a la seguridad social y al mínimo vital del tutelante. Con ese fin, es pertinente indicar que la pérdida de capacidad laboral se determina por medio de una calificación que realizan las entidades autorizadas por la ley, a partir de tal dictamen se establece la condición de la persona, indicándose el porcentaje de afectación producida por la enfermedad, en términos de deficiencia, discapacidad, y minusvalía, de modo que se le asigna un valor a cada uno de estos conceptos, lo cual determina un porcentaje global de pérdida de la capacidad laboral, el origen de esta situación y la fecha en la que se estructuró la invalidez.
DERECHO AL MINIMO VITAL Y A LA SEGURIDAD SOCIAL-Orden al ISS que le de trámite a la impugnación del dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral la cual fue indebidamente notificada
Referencia: expedientes T-2995357
Acción de tutela instaurada por Pablo Antonio Caicedo Mora en contra del Instituto de Seguros Sociales – Seccional Atlántico.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil once (2011)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla el 17 de noviembre de 2010 y, en segunda instancia, por la Sala Primera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla el 26 de enero de 2011, en el trámite de la acción de tutela instaurada por Pablo Antonio Caicedo Mora en contra del Instituto de Seguros Sociales – Seccional Atlántico.1
El tutelante interpuso acción de tutela en contra de la administradora de fondos de pensiones a la cual se encontraba afiliado, por considerar que dicha entidad había vulnerado, entre otros, sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna y al debido proceso, al negarle el reconocimiento de su pensión de invalidez, argumentando que no cumplió con el requisito de haber cotizado 50 semanas en los tres años anteriores a la fecha de estructuración de su estado de invalidez, sin tener en cuenta que, en concepto del tutelante, no cumple con el mencionado requisito porque la fecha de estructuración de su pérdida de capacidad laboral no está conforme a la realidad de los hechos.
A continuación se expresan los hechos que fundamentan la acción de tutela:
“Paciente masculino de 52 años de edad con antecedente de HTA + Cardiopatía Isquemica quien el día 4 de junio de 2008 es hospitalizado por presentar cuadro clínico de Dolor Precordial tipo ardor que no mejora con la administración de analg[é]sicos comunes; antecedente de TAC de T[ó]rax simple del 15/04/2008 que reportó Elongaci[ó]n a[ó]rtica en relaci[ó]n a dilataci[ó]n aneurism[á]tica fusiforme que compromete desde la zona del cayado hasta la porci[ó]n descendente con imagen sugestiva de probable disecci[ó]n en la porción de la zona descendente; es valorado por Cirug[í]a vascular quien considera inicio de tratamiento m[é]dico; se realiza Rx de T[ó]rax que reporta Aorta Tor[á]cica asociada a tramo humeral conc[é]nítrico y Ateromatosis difusa de la Aorta Toraco-abdominal e Iliacas; Aortograma del 10/06/2008 reporta Aneurisma Disecante de Aorta Toracica Stanford B que parece se origina aproximadamente 1.0 cm de la subclavia izquierda y se extiende a la Aorta Abdominal al parecer hasta el nivel del tronco Celiaco. Posteriormente es valorado en consulta externa por Cirujano Vascular quien considera debe continuar en tratamiento m[é]dico con un pron[ó]stico que no se puede predecir”.4
Mediante escrito presentado en una fecha posterior al fallo de primera instancia, el Instituto de Seguros Sociales solicitó que se negara las pretensiones de la acción de tutela, manifestando que al tutelante “se le respetó su debido proceso y derecho de defensa, sólo que en la oportunidad legal no hizo uso de los recursos de ley, y ahora pretende abrir un nuevo proceso de valoración, cuando el reglamento no lo permite”.9
El 17 de noviembre de 2010, el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla profirió sentencia negando el amparo solicitado, pues consideró que la acción de tutela no era procedente para cambiar el resultado del dictamen de pérdida de capacidad laboral, ya que el actor cuenta con la acción laboral ordinaria para lograr ese fin.10
4. Impugnación
Esta sentencia fue impugnada por el accionante, reiterando que el Instituto de Seguros Sociales cometió un error en su dictamen de pérdida de capacidad laboral, al establecer como fecha de estructuración el 22 de enero de 2004, ya que, sólo hasta el 4 de junio de 2008 ingresó de urgencia y, desde esa fecha estuvo incapacitado por 180 días, de lo cual concluye que la pérdida de su capacidad laboral sólo se estructuró desde esa fecha. Adicionalmente, considera que su invalidez se origina en la disección de la aorta torácica y esta tan sólo fue diagnosticada por medio de los exámenes que se le practicaron el 4 de junio de 2008.
Igualmente, manifiesta que si se establece como fecha de estructuración el 4 de junio de 2008, podría acceder al reconocimiento y pago de su pensión de invalidez, pues en los tres (3) años anteriores a esa fecha cotizó las cincuenta (50) semanas requeridas por la ley.
Así mismo, reitera que el Instituto de Seguros Sociales vulneró su derecho al debido proceso porque no le anexó copia del dictamen completo, sino que simplemente en el formato del ISS, le informó el porcentaje de su pérdida de capacidad laboral, pero no la fecha de estructuración de su estado de invalidez, omisión que se tradujo en la imposibilidad de expresar su desacuerdo con esa parte del dictamen.
Finalmente, argumenta que la acción de tutela sí es procedente, ya que solo a través de este mecanismo se le puede proteger su derecho fundamental a la salud, debido a que fue desafiliado de su EPS al no poder seguir cotizando, lo cual le impide acceder a los servicios médicos para el tratamiento de su enfermedad, lo cual pone en riesgo su vida y su integridad física.
5. Sentencia de segunda instancia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
La acción de tutela instaurada por el señor Pablo Antonio Caicedo Mora le plantea a la Corte el siguiente problema jurídico:
¿Vulnera una entidad administradora de fondos de pensiones (Instituto de Seguros Sociales – Seccional Atlántico) los derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso y a la seguridad social, de uno de sus afiliados (Pablo Antonio Caicedo Mora), al negarse a revisar el dictamen de calificación de su pérdida de capacidad laboral, en el que se estableció una fecha de estructuración de invalidez en forma retroactiva, argumentando que el interesado no interpuso los recursos procedentes en la oportunidad legal y que la decisión quedó en firme, sin tener en cuenta que este manifiesta que en el escrito mediante el cual se le comunicó el resultado del dictamen no se le informó la fecha de estructuración de su invalidez y que para esa época conservaba su capacidad laboral?
Para resolver el problema jurídico, la Sala de Revisión estudiará la procedencia de la acción de tutela en el caso concreto. En segundo lugar, hará unas consideraciones sobre el derecho al debido proceso administrativo y su vulneración cuando la administración notifica indebidamente sus actos de carácter particular. En tercer lugar, reiterará su jurisprudencia sobre la fecha de estructuración del estado de invalidez. Finalmente, estudiará el caso concreto.
La Sala de Revisión considera necesario establecer si la acción de tutela es procedente en el presente caso, pues, en principio, el ordenamiento dispone otros medios de defensa judicial para controvertir dictámenes de pérdida da capacidad laboral.
Es necesario señalar que el artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En consecuencia, la procedibilidad de la tutela estará supeditada a que se dirija a evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el cual ha sido caracterizado por la Corte en los siguientes términos:
“[e]n primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”.12
Tal como lo manifiestan los jueces de instancia, el tutelante dispone en este caso de otro medio de defensa judicial ante la justicia laboral ordinaria para la protección de sus derechos. Por ello, es preciso verificar si está acreditada la necesidad de evitar un perjuicio irremediable, ya que de eso depende la procedencia de la tutela en el caso concreto.
La Sala advierte que con la acción de tutela, el peticionario busca evitar un perjuicio inminente, toda vez que se trata de una persona que padece una enfermedad grave que pone en riesgo su vida, que fue calificado con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del sesenta y nueve punto sesenta y cinco por ciento (69.65%), y quien manifiesta que no cuenta con una fuente de ingresos para proveerse su subsistencia y la de su familia, lo cual conduce a concluir que su situación económica es crítica, ya que por falta de recursos no puede tener una vida en condiciones dignas, ni atender sus necesidades básicas.
Además tratándose de una persona inválida que padece una enfermedad grave, el tutelante requiere una decisión urgente que evite un posible perjuicio irremediable a su vida, salud e integridad personal. Razón por la cual se concluye que la tutela es el mecanismo expedito para estudiar la posible vulneración de los derechos fundamentales del señor Pablo Antonio Caicedo Mora.
De conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política13
y con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, el derecho al debido proceso es garantía y a la vez principio rector de todas las actuaciones judiciales y administrativas del Estado. En consecuencia, las actuaciones que adelante el Estado para resolver una solicitud de reconocimiento de un derecho o prestación, deben adelantarse respetando, entre otras, las garantías del peticionario al derecho de defensa y de impugnación y publicidad de los actos administrativos.
Una de las formas de respetar dichas garantías, es a través de la notificación de las actuaciones administrativas. En efecto, desde sus primeros fallos, la Corte Constitucional ha reconocido la importancia de la notificación de las actuaciones administrativas, pues de esta forma se garantiza que las personas hagan valer sus derechos impugnando las decisiones de la autoridad que los afecten. En este sentido, en la sentencia T-419 de 1994,14 esta Corporación indicó:
“La notificación es el acto material de comunicación por medio del cual se ponen en conocimiento de las partes o terceros interesados los actos de particulares o las decisiones proferidas por la autoridad pública. La notificación tiene como finalidad garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios de publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga que alguien pueda ser condenado sin ser oído. Las notificaciones permiten que materialmente sea posible que los interesados hagan valer sus derechos, bien sea oponiéndose a los actos de la contraparte o impugnando las decisiones de la autoridad, dentro del término que la ley disponga para su ejecutoria. Sólo a partir del conocimiento por las partes o terceros de las decisiones definitivas emanadas de la autoridad, comienza a contabilizarse el término para su ejecutoria”.15
Ahora bien, la notificación de las actuaciones administrativas son actos plenamente regulados en el ordenamiento jurídico colombiano, específicamente en los artículos 44 al 48 del Código Contencioso Administrativo, en los cuales se indica que las decisiones que pongan término a una actuación administrativa deberán notificarse personalmente, enviando una citación por correo certificado al peticionario para que se notifique personalmente y se le entregue una copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión,16 y en caso de no poder surtirse la notificación personal, se deberá notificar la decisión por edicto.17
Por lo anterior, cuando la Administración no adelante la notificación con el lleno de los anteriores requisitos, se entenderá que esta no se surtió y la decisión no producirá efectos legales.18 Esto es así, porque en aquellos eventos en los que una entidad pública notifica indebidamente una decisión, le impide al interesado ejercer su derecho de defensa y vulnera su derecho fundamental al debido proceso.
Ahora bien, los dictámenes de calificación de la pérdida de capacidad laboral tienen una regulación especial establecida en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993,19 en el cual se señala que corresponde, entre otras entidades, al Instituto de Seguros Sociales calificar en primera oportunidad el grado de invalidez de sus afiliados, pero que el acto que declara la invalidez puede ser recurrido dentro de la oportunidad legal.
Por esta razón, todo dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral debe ser notificado personalmente al afiliado calificado, porque las decisiones que se toman en ese tipo de actos son esenciales para determinar si el afiliado tiene o no derecho a la pensión de invalidez, y, por lo tanto, se le debe garantizar su derecho al debido proceso, brindándole la oportunidad de controvertir la decisión ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez, así como recurrir la decisión que esta entidad adopte ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en caso de que sea contraria a sus intereses.
El artículo 48 de la Constitución Política consagra la seguridad social como un servicio público de carácter obligatorio y un derecho fundamental irrenunciable, el cual debe prestarse en los términos que establezca la ley. En desarrollo de esta norma constitucional, el legislador expidió la Ley 100 de 1993, estableciendo el Sistema de Seguridad Social Integral, dentro del cual se encuentra el Sistema General de Pensiones que tiene por objeto garantizar a la población una protección frente a las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte.
Respecto de las contingencias derivadas de la invalidez por riesgo común,20 el Sistema General de Pensiones consagró el reconocimiento de una pensión de invalidez para aquellas personas que cumplieran los requisitos establecidos en el artículo 39 de la citada ley, o, el reconocimiento de una indemnización sustitutiva a la pensión de invalidez para aquellos afiliados que al momento de estructuración de su invalidez no hubieren reunido los requisitos para adquirir esa prestación.
Ahora bien, es necesario analizar la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto de los casos en los que la causa de la invalidez de los pacientes se deriva de una enfermedad crónica que padecen, en los que la fecha de estructuración de la invalidez se establece en una fecha anterior al dictamen, cuando aún continuaban trabajando y aportando al Sistema General de Pensiones, pues en algunos casos, se ha determinado que esa decisión vulnera el derecho a la seguridad social y al mínimo vital del tutelante.
Con ese fin, es pertinente indicar que la pérdida de capacidad laboral se determina por medio de una calificación que realizan las entidades autorizadas por la ley,21 a partir de tal dictamen se establece la condición de la persona, indicándose el porcentaje de afectación producida por la enfermedad, en términos de deficiencia, discapacidad, y minusvalía,22 de modo que se le asigna un valor a cada uno de estos conceptos, lo cual determina un porcentaje global de pérdida de la capacidad laboral, el origen de esta situación y la fecha en la que se estructuró la invalidez.23
En el Decreto 917 de 1999, se define la fecha de estructuración de la invalidez como aquella “[…] en que se genera en el individuo una pérdida en su capacidad laboral en forma permanente y definitiva. Para cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse con la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación”.
Sin embargo, es posible que, en razón de la enfermedad que genera la pérdida de la capacidad laboral, la fecha de estructuración del estado de invalidez sea fijada en un momento anterior a la del dictamen,24 a pesar de que la persona haya conservado sus capacidades funcionales y haya seguido cotizando al sistema de seguridad social luego de la práctica del examen de calificación de la invalidez. En estos eventos, la Corte ha considerado que:
“En consecuencia, se presenta una dificultad en la contabilización de las semanas de cotización necesarias para acceder a la pensión, toda vez que, si bien la ley señala que tal requisito debe verificarse a la fecha de estructuración, en atención a las condiciones especiales de esta enfermedad, puede ocurrir que, no obstante que haya algunas manifestaciones clínicas, el portador esté en la capacidad de continuar trabajando, y de hecho siga realizando los aportes al sistema por un largo periodo, y, solo tiempo después, ante el progreso de la enfermedad y la gravedad del estado de salud, se vea en la necesidad de solicitar la pensión de invalidez, por lo que al someterse a la calificación de la junta se certifica el estado de invalidez y se fija una fecha de estructuración hacia atrás. Así las cosas, no resulta consecuente que el sistema se beneficie de los aportes hechos con posterioridad a la estructuración para, luego, no tener en cuenta este periodo al momento de verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión.
En este contexto, debe tenerse en cuenta que, dado que la pensión de invalidez tiene la finalidad de sustituir los emolumentos dejados de percibir, el solicitante solo tendría interés y necesidad en reclamarla cuando sus condiciones de salud le impidan continuar laborando y por tanto percibiendo ingresos. Así, cabría cuestionarse si es procedente que la respectiva A.F.P. desconozca las cotizaciones realizadas desde la fecha de estructuración hasta el momento de la calificación, cuando efectivamente se pudo establecer el estado de invalidez.
Es de anotar que la anterior dificultad se refiere a aquellos casos en que enfermedades de tipo degenerativo determinan que el afectado continúa cotizando después de una fecha de estructuración que se fija posteriormente en la calificación de la pérdida de las capacidades laborales, mas no cuando a una persona ya se le hubiere practicado la calificación en la que constase el estado de invalidez y pretendiera que se tuviesen en cuenta las cotizaciones que, eventualmente, pudiese haber hecho después de la certificación de la invalidez” .25
Por su parte, el Instituto de Seguros Sociales argumenta que no vulneró el derecho al debido proceso del señor Pablo Antonio Caicedo Mora porque el dictamen de calificación de su pérdida de capacidad laboral fue notificado personalmente el 28 de enero de 2009, pero este no interpuso los recursos legales, razón por la cual, esa decisión quedó en firme.
Analizado el material probatorio que obra en el expediente, se encuentra que el dictamen de pérdida de capacidad del señor Pablo Antonio Caicedo Mora fue practicado el 13 de enero de 2009. En este, la entidad accionada calificó al actor con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del sesenta y nueve punto sesenta y cinco por ciento (69.65%), con una fecha de estructuración del 22 de enero de 2004.26
Según lo afirma el actor, esta decisión le fue comunicada a través de un oficio en el cual se le informó el porcentaje de su pérdida de capacidad laboral, pero no la fecha de estructuración de su invalidez. Para fundamentar esa afirmación, el señor Pablo Antonio Caicedo Mora aporta copia del formato por el cual se le comunica la decisión, en el cual efectivamente no se menciona la fecha de estructuración de su invalidez.27
Ahora bien, en la comunicación, no se evidencia que se le hubiera anexado a la misma copia del dictamen completo. Por lo anterior, la Sala de Revisión considera que el Instituto de Seguros Sociales vulneró el derecho al debido proceso del señor Pablo Antonio Caicedo Mora al haberle notificado indebidamente el mencionado dictamen, impidiéndole ejercer su derecho de defensa en contra de la decisión en el contenida, mediante la interposición de los recursos legales.
Efectivamente, en la Resolución No. 9213 del 13 de mayo de 2009, el Instituto de Seguros Sociales negó la pensión de invalidez del señor Pablo Antonio Caicedo Mora porque este no cotizó cincuenta (50) semanas en los tres (3) años anteriores a la fecha de estructuración de su invalidez, lo cual fue establecido a partir de los datos contenidos en un dictamen que el afiliado conoció parcialmente (sólo en cuanto al porcentaje de pérdida de su capacidad laboral, pero no en cuanto a la fecha de estructuración de su invalidez), y que por lo tanto, no pudo controvertir.
Como los argumentos planteados por el Seguro social parten del presupuesto de que el señor Pablo Antonio Caicedo Mora conoció la fecha de estructuración de su invalidez, que en ese momento el afiliado no ejerció los recursos legales en contra del mencionado acto, y que ello le impide reabrir un nuevo proceso de valoración, porque “el reglamento no lo permite”,28 es pertinente, tener en cuenta que en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993,29 se consagra el derecho de los afiliados a controvertir el dictamen de calificación ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez y, de persistir la inconformidad, de apelar la decisión ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
Para garantizar este derecho, el Instituto de Seguros Sociales debía notificar en debida forma el contenido completo del dictamen, ya que, al comunicarle al señor Pablo Antonio Caicedo Mora sólo su porcentaje de pérdida de capacidad laboral, omitiendo informarle la fecha de estructuración de su invalidez, le impidió controvertir esa decisión, vulnerando así su derecho al debido proceso.
Ahora bien, la decisión del Instituto de Seguros Sociales de negar la pensión de invalidez del señor Pablo Antonio Caicedo Mora, adoptada en la Resolución No. 9213 del 13 de mayo de 2009, tuvo como argumento principal que el afiliado no cotizó 50 semanas en los tres años anteriores a la fecha de estructuración de su invalidez,30 pero como ya se manifestó, en el momento en que se profirió la mencionada resolución, el Instituto de Seguros Sociales no le había notificado al tutelante la fecha de estructuración de la invalidez, y por tal omisión, ese dictamen no podía producir los efectos jurídicos que pretendió darle el Instituto de Seguros Sociales, al tomarlo como argumento principal para negar la pensión de invalidez del actor.
En consecuencia, teniendo en cuenta que la fecha de estructuración de la invalidez del señor Pablo Antonio Caicedo Mora no le fue notificada, situación que vulneró su derecho al debido proceso porque le impidió controvertir la decisión ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez, y que esa fecha de estructuración fue fundamental para que el Instituto de Seguros Sociales concluyera que el señor Pablo Antonio Caicedo Mora no tenía derecho a la pensión de invalidez, la Sala de Revisión dejará sin efectos la Resolución No. 9213 del 13 de mayo de 2009, por haberse fundamentado en el contenido de un dictamen que no podía producir efectos jurídicos.
En este caso, en aplicación del principio de economía procesal, la Sala de Revisión considera que los argumentos presentados por el señor Pablo Antonio Caicedo Mora en el escrito de tutela son suficientes para considerar que este controvirtió el dictamen de calificación de invalidez SNML No. 59 proferido por el Instituto de Seguros Sociales el 13 de enero de 2009. En consecuencia, ordenará a la entidad que, en cumplimiento del artículo 41 de la Ley 100 de 1993, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente sentencia, envíe a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Atlántico el dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral del señor Pablo Antonio Caicedo Mora, para que esa entidad resuelva la controversia sobre la fecha de estructuración de la invalidez del actor, con base en los argumentos expuestos por el actor, en cuanto a que en la fecha de estructuración de su estado de invalidez él conservaba su capacidad laboral e incluso cotizaba.
“Inicio de consulta 22-I-2004 por hipertensión crónica, que venía siendo tratada en Ecuador, fue clasificada como hipertensión arterial estadio 3B + riesgo cardiológico alto […]. Ha presentado crisis hipertensiva que ha requerido urgencia. El 02-C-04 (sic) presenta dolor precordial Dx cardiopatía hipertensiva + s[í]ndrome coronario agudo de cinco (5) años, sin cateterismo, HTA: 200/120. EKG y CPK normales”.31
Como puede observarse, en la historia clínica se estableció que el paciente padece una enfermedad crónica y que el 22 de enero de 2004 se dictaminó que tiene hipertensión crónica, que estaba siendo tratada con anterioridad. Adicionalmente, en la sustentación del dictamen, el Instituto de Seguros Sociales manifestó que “[s]e estructura la invalidez desde el inicio de consulta 22-I-2004 con Dx HTA estadio 3B + riesgo cardiológico alto”.32
Sin embargo, en la parte trascrita de la historia clínica no se evidencia que en la consulta realizada en esa fecha, la EPS haya incapacitado al señor Caicedo Mora por considerar que su enfermedad le impedía laborar. Por el contrario, de acuerdo a la información que obra en el expediente, desde el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de mayo de 2008, el tutelante aportó al Sistema General de Pensiones un total de 227.1 semanas.33
Igualmente, en el expediente se encuentra que sólo hasta el 4 de julio de 2008, cuando el paciente asistió a una cita de control a su EPS, este fue hospitalizado e incapacitado por más de 180 días. Específicamente, obra copia de un concepto médico ocupacional emitido por Salud Total EPS, en el que se indica:
“Paciente masculino de 52 años de edad con antecedente de HTA + Cardiopatía Isqu[é]mica quien el día 4 de junio de 2008 es hospitalizado por presentar cuadro clínico de [d]olor [p]recordial tipo ardor que no mejora con la administraci[ó]n de analg[é]sicos comunes; antecedente de TAC de T[ó]rax simple del 15/04/2008 que reportó [e]longación aortica en relaci[ó]n a dilataci[ó]n aneurism[á]tica fusiforme que compromete desde la zona del cayado hasta la porci[ó]n descendente con imagen sugestiva de probable disecci[ó]n en la porci[ó]n de la zona descendente; […]”.34
Así mismo, se aportó copia de una relación de las incapacidades laborales expedidas por la EPS Salud Total a favor del señor Pablo Antonio Caicedo Mora, en la que se evidencia que estuvo incapacitado desde el 4 de junio de 2008 hasta el 12 de diciembre de 2008.35
Ahora bien, luego de haberse establecido que en la sustentación del dictamen se determinó la fecha de estructuración “desde el inicio de consulta”,36 pero no hay evidencia de que en esa consulta la EPS haya incapacitado siquiera al tutelante, o que el afiliado haya perdido su capacidad laboral desde ese momento y, por el contrario, está acreditado que continuó cotizando al Sistema General de Pensiones luego del 22 de enero de 2004, debe concluirse que es necesario revisar la fecha de estructuración de la invalidez del actor, entre otras razones, porque el Manual Único para la Calificación de la Invalidez define la fecha, en que se determina la pérdida de la capacidad laboral como aquella “[…] en que se genera en el individuo una pérdida en su capacidad laboral en forma permanente y definitiva”,37 y, con fundamento en la información que obra en el proceso, el actor no perdió su capacidad laboral el 22 de enero de 2004, porque siguió trabajando y cotizando.
Por lo tanto, y teniendo en cuenta que en la parte resolutiva de la presente sentencia se ordenará al Instituto de Seguros Sociales que le de trámite a la impugnación del dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral del señor Pablo Antonio Caicedo Mora, la Sala de Revisión conmina a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Atlántico, para que al momento de resolver la impugnación, tenga en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la fecha de estructuración de la invalidez de personas que padecen enfermedades crónicas degenerativas, que han continuado aportando al Sistema General de Pensiones.38
Con fundamento en las consideraciones de la presenta sentencia, la Sala de Revisión dejará sin efectos la Resolución No. 9213 del 13 de mayo de 2009, proferida por la Jefe del Departamento de Atención al Pensionado del Instituto de Seguros Sociales, Seccional Atlántico, por la cual se negó el reconocimiento de la pensión de invalidez del señor Pablo Antonio Caicedo Mora, ya que la decisión contenida en dicho acto, se tomó con fundamento en el dictamen de calificación de la pérdida de capacidad del señor Caicedo Mora que fue notificado indebidamente, y que, por lo tanto, no puede producir efectos legales.
En consecuencia, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta sentencia, el Instituto de Seguros Sociales deberá remitir el dictamen de pérdida de capacidad laboral del señor Pablo Antonio Caicedo Mora a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Atlántico, para que, con fundamento en lo establecido en el artículo 3 del Decreto 917 de 1999, y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, revise y establezca de nuevo la fecha de estructuración de la invalidez del tutelante.
Por todo lo anterior, la Sala de Revisión no comparte las razones expuestas por los jueces de instancia para negar el amparo de los derechos del tutelante, por lo cual revocará los fallos objeto de revisión, y en su lugar, tutelará los derechos al mínimo vital, al debido proceso y a la seguridad social, del señor Pablo Antonio Instituto de Seguros Sociales.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Primera de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla el 26 de enero de 2011, que a su vez confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla el 17 de noviembre de 2010 y, en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social del señor Pablo Antonio Caicedo Mora.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. 9213 del 13 de mayo de 2009, proferida por la Jefe de Atención al Pensionado del Instituto de Seguros Sociales, Seccional Atlántico, por la cual se negó el reconocimiento de la pensión de invalidez del señor Pablo Antonio Caicedo Mora.
Tercero.- ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales, Seccional Atlántico, que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta sentencia, REMITA el dictamen de pérdida de capacidad laboral del señor Pablo Antonio Caicedo Mora a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Atlántico, para que revise su caso y establezca la fecha de estructuración de la invalidez del tutelante.
Cuarto.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SACHICA MÉNDEZ
Secretaria General
1 El expediente de la referencia fue escogido para revisión por medio del Auto del diecisiete (17) de marzo de dos mil once (2011), proferido por la Sala de Selección número Tres, ordenando su acumulación con otros expedientes por presentar unidad de materia, sin embargo, la Sala de Revisión mediante Auto del 1 de julio de 2011, ordenó su desacumulación, teniendo en cuenta que el proceso presentaba elementos jurídicos que singularizan la situación fáctica en él contenida, que no permiten que se falle en una misma sentencia con los demás expedientes.
2 Como documento anexo al escrito de tutela, el señor Pablo Antonio Caicedo Mora aportó copia del dictamen de pérdida de capacidad laboral proferido por la Vicepresidencia de Pensiones del Instituto de Seguros Sociales, en el que se informa que su fecha de nacimiento fue el 25 de mayo de 1956. (folio 12 del cuaderno No. 1). En adelante, cuando se cite un folio, se entenderá que hace parte del cuaderno No. 1 a menos que se diga expresamente lo contrario.
3 Reporte emitido por la EPS Salud Total, en el que se certifica que dicha entidad reconoció incapacidades laborales a favor del señor Pablo Antonio Caicedo Mora, desde el 4 de junio de 2008 y hasta el 12 de diciembre de 2008 (Folio 10).
4 Folio 8.
5 Dictamen SNML No. 59 expedido por la Vicepresidencia de Pensiones del Instituto de Seguros Sociales el 13 de enero de 2009 (Folio 12).
6 El actor aportó copia del oficio, por medio de la cual , el Vicepresidente de Pensiones del ISS le comunica el porcentaje de invalidez de sesenta y nueve punto sesenta y cinco por ciento (69.65%), determinado en el dictamen de pérdida de su capacidad laboral. En dicha comunicación efectivamente no se le informa la fecha de estructuración de la invalidez (folio 13).
7 Folio 15.
8 En el expediente obra copia de la comunicación 033445 del 28 de septiembre de 2010 del Instituto de Seguros Sociales (folio 11).
9 Folio 36.
10 Folio 15.
11 Argumento que hace parte del fallo de segunda instancia proferido por la Sala Primera de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla. (folios 52 – 60).
12 Sentencia T-1316 de 2001 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes). En esta sentencia se estudia si es procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, teniendo en cuenta que el accionante había presentado una demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, solicitando el incremento de su mesada pensional. En este caso la Corte resolvió confirmar los fallos de instancia, los cuales negaron la tutela del derecho, pues consideró que para el caso en concreto no se configuraba una situación irremediable. Esta sentencia reitera los argumentos planteados en la sentencia T-225 de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
13 Constitución Política de Colombia, artículo 29: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. // Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. // Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. // Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”.
14 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
15 Sentencia T-419 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz) En esta sentencia, la Corte Constitucional estudió una acción de tutela interpuesta por una sociedad que estaba adelantando un proceso de concertación ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, para que en el Plan de Ordenamiento Territorial se cambiara la vocación agrícola de dos predios por la de vocación urbana. La sociedad accionante argumentó que la entidad pública había vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, entre otras razones, porque terminó la actuación administrativa de concertación sin haber notificado debidamente a la parte actora de su decisión. La Corte Constitucional encontró que la entidad pública había vulnerado el derecho al debido proceso de la sociedad, al no haber notificado en debida forma el acto de terminación de la actuación administrativa de concertación, por lo tanto, consideró que dicho acto era ineficaz y que la actuación administrativa debía continuar y decidirse en un plazo máximo de 30 días, contados a partir de la notificación de la sentencia de tutela.
16 Código Contencioso Administrativo, artículo 44: “Las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado. Si la actuación se inició por petición verbal, la notificación personal podrá hacerse de la misma manera. // Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío de la citación se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto. // No obstante lo dispuesto en este artículo, los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación. // Al hacer la notificación personal se entregará al notificado copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión, si ésta es escrita. // En la misma forma se harán las demás notificaciones previstas en la parte primera de este Código”.
17 Código Contencioso Administrativo, artículo 45: “Si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia”.
18 Código Contencioso Administrativo, artículo 48: “Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales”.
19 Ley 100 de 1993, artículo 41: “El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, vigente a la fecha de calificación, que deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación, para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral. // Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, a las Administradoras de Riesgos Profesionales, ARP, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y a las Entidades Promotoras de Salud, EPS, determinar en primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias. En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación, dentro de los cinco (5) días siguientes a la manifestación que hiciere sobre su inconformidad, se acudirá a las Juntas de Calificación de Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional. Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. // El acto que declara la invalidez que expida cualquiera de aquellas entidades, deberá contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión, así como la forma y oportunidad en que el interesado puede solicitar la calificación por parte de la Junta Regional y la facultad de recurrir esta calificación ante la Junta Nacional […]”.
20 Ley 100 de 1993, artículo 38: “Estado de invalidez. Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”.
21 El artículo 41 de la Ley 100 de 1993, establece: “Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, a las Administradoras de Riesgos Profesionales, ARP, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y a las Entidades Promotoras de Salud, EPS, determinar en primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias. En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación, dentro de los cinco (5) días siguientes a la manifestación que hiciere sobre su inconformidad, se acudirá a las Juntas de Calificación de Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional. Contra dichas decisiones proceden las acciones legales”.
22 El Decreto 917 de 1999 definió estos conceptos así:
“DEFICIENCIA: Se entiende por deficiencia, toda pérdida o anormalidad de una estructura o función psicológica, fisiológica o anatómica, que pueden ser temporales o permanentes, entre las que se incluyen la existencia o aparición de una anomalía, defecto o pérdida producida en un miembro, órgano, tejido u otra estructura del cuerpo humano, así como también los sistemas propios de la función mental. Representa la exteriorización de un estado patológico y en principio refleja perturbaciones a nivel del órgano”
“DISCAPACIDAD: Se entiende por Discapacidad toda restricción o ausencia de la capacidad de realizar una actividad en la forma o dentro del margen que se considera normal para un ser humano, producida por una deficiencia, y se caracteriza por excesos o insuficiencias en el desempeño y comportamiento en una actividad normal o rutinaria, los cuales pueden ser temporales o permanentes, reversibles o irreversibles, y progresivos o regresivos. Representa la objetivación de la deficiencia y por tanto, refleja alteraciones al nivel de la persona.”
“MINUSVALÍA: Se entiende por Minusvalía toda situación desventajosa para un individuo determinado, consecuencia de una deficiencia o una discapacidad que lo limita o impide para el desempeño de un rol, que es normal en su caso en función de la edad, sexo, factores sociales, culturales y ocupacionales. Se caracteriza por la diferencia entre el rendimiento y las expectativas del individuo mismo o del grupo al que pertenece. Representa la socialización de la deficiencia y su discapacidad por cuanto refleja las consecuencias culturales, sociales, económicas, ambientales y ocupacionales, que para el individuo se derivan de la presencia de las mismas y alteran su entorno.”
23 Artículo 31 del Decreto 2463 de 2001.
24 El artículo 3 de Decreto 917 de 1999 al definir la fecha de estructuración señala: “Es la fecha en que se genera en el individuo una pérdida en su capacidad laboral en forma permanente y definitiva. Para cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse con la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación. En todo caso, mientras dicha persona reciba subsidio por incapacidad temporal, no habrá lugar a percibir las prestaciones derivadas de la invalidez”.
25 Sentencia T-699A de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En esta sentencia, la Corte Constitucional estudió la solicitud de amparo de una persona enferma de SIDA, a quien se le había negado el reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez porque no había aportado 50 semanas dentro de los tres (3) años anteriores a la fecha de estructuración de su estado de invalidez. La Corte amparó los derechos del tutelante porque el dictamen fue proferido en una fecha posterior a la fecha de estructuración del estado de invalidez, tiempo durante el cual, el tutelante aportó al sistema las semanas suficientes para que se le reconociera su derecho.
26 Folio 12.
27 Folio 13.
28 Folio 36.
29 Ley 100 de 1993, artículo 41: “[…] En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación, dentro de los cinco (5) días siguientes a la manifestación que hiciere sobre su inconformidad, se acudirá a las Juntas de Calificación de Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional […]”.
30 Folios 14 – 16.
31 Folio 12.
32 Folio 12.
33 En el expediente obra copia de un reporte de semanas cotizadas por el señor Pablo Antonio Caicedo Mora al Instituto de Seguros Sociales, en el que consta que el actor cotizó al Sistema General de Pensiones desde el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2008, un total de 227.1 semanas (folio 46).
34 Folio 8.
35 Folio 10.
36 Folio 12.
37 Decreto 917 de 1999, artículo 3. “Fecha de estructuración o declaratoria de la pérdida de capacidad laboral. Es la fecha en que se genera en el individuo una pérdida en su capacidad laboral en forma permanente y definitiva. Para cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse con la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación. En todo caso, mientras dicha persona reciba subsidio por incapacidad temporal, no habrá lugar a percibir las prestaciones derivadas de la invalidez”.
38 Sentencia T-699A de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil), antes citada.