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Sentencia T-532-11
Referencia: expediente T-2.980.419
Acción de Tutela instaurada por Nelson Darío Romero Leguizamón contra el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica y el Juzgado Civil del Circuito de Lorica.
Magistrado Ponente:
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Colaboró: Javier Francisco Arenas Ferro
Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil once (2011)
Dentro del trámite de revisión de los fallos dictados por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Superior de Montería, el veinte (20) de octubre de dos mil diez (2010), y por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el veintiséis (26) de enero de dos mil once (2011), en el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES
El siete (7) de octubre de dos mil diez (2010), Nelson Romero Leguizamón –Promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos del Municipio de Santa Cruz de Lorica- instauró acción de tutela contra el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica y contra el Juzgado del Circuito de Lorica, por considerar que estas autoridades judiciales, a través de dos decisiones adoptadas en sede de tutela, habían transgredido su derecho fundamental al debido proceso.
1. Hechos
La acción de tutela fue admitida por la autoridad judicial de primera instancia el ocho (8) de octubre de dos mil diez (2010) (Cuad. 1, folio 22). Los hechos relatados por el actor en la demanda se resumen así:
1. En el dos mil diez (2010) fueron instauradas dos acciones de tutela con múltiples accionantes -entre ellos Ever Martínez Ramírez- contra el Municipio de Lorica. Estas demandas fueron acumuladas por el Juez Primero Promiscuo Municipal de Lorica, quien decidió, el treinta y uno (31) de mayo de dos mil diez (2010), conceder el amparo a sus gestores, ordenando el pago de acreencias laborales.
2. Expuso que el tres (3) de agosto de dos mil diez (2010), el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, que obró como autoridad judicial de segunda instancia en esa causa, decidió confirmar la decisión adoptada en el referido proceso acumulado.
3. Enfatizó que el Municipio de Santa Cruz de Lorica se “(…) encuentra en un acuerdo de reestructuración de pasivos de la Ley 550 de 1999 y [en consecuencia], el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (…)” (Cuad. 1, folio 1) nombró – el tres (3) de abril de dos mil nueve (2009) – al señor Diego López Correal como promotor. Posteriormente, el tres (3) de agosto de dos mil diez (2010), y en reemplazo del referido señor, él fue designado como nuevo promotor.
4. Apuntó que las partes demandantes en las acciones de tutela acumuladas indicaron, al igual que el ente territorial al momento de ejercer su derecho de defensa, que el Municipio se encontraba dentro de los procedimientos regulados por la Ley 550 de 1999. Sin embargo, en ningún momento se vinculó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como parte dentro del proceso. Por ello, a su parecer, se constituyó “(…) una nulidad por no [vincularlos] según lo establece el art. 16 del decreto 2591 de 1991 y [el] artículo 5 del decreto 0306 de 2002” (Cuad. 1, folio 2).
5. Señaló que en su calidad de Promotor, elevó un escrito ante el Juzgado Civil del Circuito de Lorica -el nueve (9) de septiembre de dos mil diez (2010)- solicitando que se decretara la nulidad de todo lo actuado, al faltar la vinculación del mencionado Ministerio, que -a su juicio- integra el Litisconsorcio necesario. Sin embargo, la referida autoridad judicial “(…) se [abstuvo] de pronunciarse (…) toda vez que el fallo de segunda instancia se [encontraba] ejecutoriado (…)” (Cuad. 1, folio 2).
2. Solicitud de tutela
Con fundamento en los hechos anteriormente relatados, solicitó al juez constitucional que dejara sin efecto los fallos proferidos en sede de tutela por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica y por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, adoptados -respectivamente- el treinta y uno (31) de mayo, y el tres (3) de agosto de dos mil diez (2010). Adicionalmente, pidió que se dejara sin efecto todo lo actuado desde los Autos que admitieron las acciones de tutela acumuladas.
3. Intervención de las partes demandadas
3.1 Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica
La autoridad judicial demandada intervino dentro del proceso adelantado para oponerse a las pretensiones del gestor del amparo.
Apuntó que el actor elevó la solicitud de nulidad una vez la sentencia de tutela de segunda instancia, proferida por el Juzgado del Circuito de Lorica, estaba en firme. Por lo mismo, al estar ejecutoriada tal providencia, no era procesalmente viable estudiar la referida petición.
De otro lado, y tras efectuar una interpretación del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, mencionó que “(…) no es necesario notificar a una persona que se crea con interés para intervenir en un proceso (…). [E]sto tiene aún mayor sentido si se entiende que la acción de tutela es un mecanismo de trámite preferencial y con plazos perentorios e improrrogables. [E]s decir[,] (…) la persona que se pretende con interés legítimo sobre la actuación[,] puede coadyuvar la actuación del accionado principal” (Cuad. 1, folio 236). Por lo mismo, sólo era necesario notificar a la alcaldía, pues era la entidad pública demandada en la tutela y la única que estaba violando los derechos fundamentales de los demandantes en ese momento.
Por lo demás, expresó que al ser los promotores una especie de administradores, “(…) al momento de notificar a la Alcaldía Municipal de Santa Cruz de Lorica[,] éste se debió enterar (…)” (Cuad. 1, folio 237). Así las cosas, quién omitió su intervención fue el mismo actor, que se tuvo por notificado al momento de hacerle conocer a la entidad territorial demandada el inicio de la acción de tutela. Finalmente, mencionó la sentencia T-202 de 2010, enfatizando que según tal providencia la acción de tutela no es procedente para controvertir sentencias de la misma naturaleza.
3.2 Juzgado Civil del Circuito de Lorica
Esta autoridad judicial guardó silencio durante el término conferido por el juez de tutela para ejercer su derecho de defensa.
3.3 Ever Martínez y otros
A pesar de haber sido vinculados al proceso mediante Auto del ocho (8) de octubre de dos mil diez (2010) (Cuad. 1, folio 224), proferido por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Superior de Montería, los señores Ever Martínez Ramírez, Eladio Altamiranda Páez, Herling Hernández Contreras, Jaime García Vallejo, Carola Vargas Gómez, José Domingo Doria Madera, Bella Rosa Flórez Genes, Orlando Quiñones Chimba y Darío Madera López -representados por el señor Iván Figueroa Villadiego- guardaron silencio. El mismo comportamiento fue adoptado por el Municipio de Lorica, que también fue vinculado a esta causa mediante la misma providencia.
4. Pruebas relevantes aportadas al proceso
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
1. Primera instancia
Conoció de la causa en primera instancia la Sala Primera de Decisión del Tribunal Superior de Montería, que mediante sentencia proferida el veinte (20) de octubre de dos mil diez (2010), decidió conceder el amparo solicitado.
Consideró que debía resolver si la acción de tutela resultaba procesalmente viable para controvertir instancias judiciales que se decidieron con acciones de la misma naturaleza. En este sentido, argumentó que con base en “(…) la línea jurisprudencial sentada por la Corte Constitucional (sic) en sentencia de octubre 29 de 2008, M.P. Dr. Arturo Solarte Rodríguez (…) en principio no procede la acción de tutela contra sentencias dictadas en procesos de la misma naturaleza. [Empero], se exceptúa el evento en que (…) se haya desconocido el debido proceso o el derecho de defensa (…)” (Cuad. 1, folio 242). Así, arguyó que la vinculación del promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos del Municipio de Lorica era necesaria, en razón a las reglas establecidas en la Ley 550 de 1999. Por ello, la referida excepción se configuraba.
En este orden de ideas, expuso que al no haberse decretado la nulidad correspondiente, existió una omisión contraria al debido proceso, y decidió dejar sin efecto las decisiones judiciales cuestionadas.
2. Apelación
Inconforme con la decisión de primera instancia, Iván Darío Figueroa Villadiego -apoderado judicial de las partes demandantes en la acción de tutela que se resolvió mediante las sentencias cuestionadas-, elevó el recurso de alzada. Sustentó su inconformidad señalando que la acción de tutela instaurada por Nelson Darío Romero Leguizamón debía ser declarada improcedente.
En este sentido, argumentó que la acción de tutela no resulta procesalmente viable para cuestionar decisiones judiciales de la misma naturaleza. Adicionalmente, apuntó que las sentencias proferidas por las autoridades judiciales en la causa en la que él fue representante legal de la parte actora, hicieron tránsito a cosa juzgada constitucional, pues “(…) la H. Corte Constitucional[,] mediante auto de 22 de septiembre de 2009 (sic), sala de selección número nueve (9)[,] decidió excluirlo[s] de revisión. Proceso T-2796315 (…)” (Cuad. 2, folio 4).
En este orden de ideas, enfatizó que el Tribunal Superior de Montería, al haber concedido el amparo solicitado, modificó incluso la jurisprudencia de la Corte Constitucional, causando un “(…) fraude a la Constitución”, pues en sentencia SU-1219 de 2001 se declaró la improcedencia de la acción de tutela para casos como el presente.
De otro lado, expuso que el fallo de tutela que se cuestiona por esta vía no afecta al gestor del amparo, pues el único responsable de cancelar las acreencias laborales adeudadas es el Municipio; “(…) dicho de otro modo, el fallo de tutela tutelado, no es oponible, ni produce efectos jurídicos frente al hoy accionante, ni frente al Ministerio (…)” (Cuad. 2, folio 5).
Apuntó, adicionalmente, que la misma Ley 550 de 1999 –en el artículo 58, numeral 15- contempla que una vez sea suscrito el acuerdo, la entidad no podrá incurrir en gastos distintos a los autorizados en él para su funcionamiento, así como aquellos necesarios para el cumplimiento y materialización de las disposiciones constitucionales.
Por otra parte, argumentó que se recurrió a la acción de tutela para controvertir una sentencia de tutela sin haber solicitado a la Corte Constitucional la selección del caso para revisión o haber peticionado a algún Magistrado de la misma Corporación o al Defensor del Pueblo una insistencia para los mismos efectos.
3. Segunda instancia
Conoció de la causa en segunda instancia la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que mediante providencia del veintiséis (26) de enero de dos mil once (2011) resolvió confirmar la decisión de primera instancia.
Para sustentar su providencia, el ad quem enfatizó que “(…) en principio no procede una acción como la actual contra sentencias dictadas en procesos de la misma naturaleza. [Sin embargo,] se exceptúa el evento en que (…) se haya desconocido el debido proceso o el derecho a la defensa (…)” (Cuad. 1, folio 119 y 120). Por ello, y en razón a que no se notificó al señor Nelson Darío Romero Leguizamón -Promotor del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos del Municipio de Lorica- dentro de la acción de tutela decidida por las autoridades judiciales demandadas, resultaba indubitable la necesidad de conceder el amparo deprecado.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Remitido el expediente a esta Corporación, la Sala de Selección Número Tres, mediante Auto del diecisiete (17) de marzo de dos mil once (2011), dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
1. Competencia
Esta Corte es competente para conocer de la revisión de los fallos materia de acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso por la Sala de Selección.
2. Problema jurídico y esquema de resolución
A partir de los elementos probatorios obrantes dentro del expediente, así como de los hechos relatados por las partes intervinientes, corresponde a esta Corporación analizar dos problemas jurídicos. El primero, relativo a la procedencia de la acción de tutela instaurada por Nelson Romero Leguizamón -Promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos del Municipio de Santa Cruz de Lorica- contra las sentencias de tutela proferidas por las autoridades judiciales demandadas. El segundo, atinente a la existencia o ausencia de una vulneración del derecho fundamental del debido proceso dentro del trámite adelantado en la acción de tutela instaurada por Ever Martínez y otros, contra el Municipio de Santa Cruz de Lorica.
Para resolver ambos interrogantes, la Sala reiterará la jurisprudencia de esta Corporación en torno a (i) la improcedencia de la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales de la misma naturaleza, y (ii) el acuerdo de reestructuración de pasivos regulado en la Ley 550 de 1999. Posteriormente, (iii) se resolverá el asunto bajo estudio.
2.1 Improcedencia de la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales de la misma naturaleza. Reiteración de jurisprudencia.
2.1.1 Como se desprende del artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, toda persona tiene la facultad de instaurar la acción de tutela para proteger sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos se encuentren amenazados o transgredidos por cualquier autoridad pública o –en ciertos casos- por sujetos particulares. De lo anterior, se desprende un asunto que ya ha sido desarrollado por esta Corporación en su jurisprudencia y que atañe a la instauración de la mencionada acción constitucional contra decisiones judiciales.
En este sentido, se ha aceptado que las autoridades judiciales también pueden transgredir los derechos fundamentales de las personas mediante sus providencias. Por ello, de manera excepcional, la mentada acción puede ser instaurada para precaver vulneraciones a tales bienes jurídicos. Así, la jurisprudencia de esta Corte ha determinado que el juez constitucional puede pronunciarse sobre aquellos asuntos en los cuales una sentencia judicial vulnera derechos fundamentales si – y solo si – se satisface lo que se ha denominado las causales generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales. Paso seguido, y exclusivamente si tales requisitos se han cumplido en su totalidad, la autoridad judicial en sede de tutela podría determinar si en el asunto sometido a su conocimiento se presenta lo que se ha denominado causales específicas de prosperidad de la acción de tutela.
2.1.2 Para los efectos de esta sentencia, es importante enfatizar que dentro de las causales generales referidas se exige -de manera indubitable- que la controversia no cuestione una sentencia de tutela. En efecto, en la sentencia C-590 de 2005, se determinaron como tales requisitos generales de procedencia los siguientes:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional(…). El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones2. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
“b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable3. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
“c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración4(…).
“d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora5(…).
“e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible6 (…).
“f. Que no se trate de sentencias de tutela7(…).” (subrayas fuera del original)
2.1.3 Ahora bien, es incuestionable la posibilidad de que los jueces -incluso al analizar la referida acción constitucional- puedan equivocarse, pero la existencia del último de los requisitos enunciados se debe a la diferencia que existe entre sentencias de tutela y las demás providencias que en conflictos subjetivos entre particulares y las autoridades públicas puedan adoptarse. En aquella se busca la aplicación directa de los derechos fundamentales, su garantía y consolidación. Sobre este punto, en la sentencia SU-1219 de 2001, esta Corporación indicó que “(…) En el caso de los fallos de tutela, (…) el objeto principal y específico es precisamente la protección de los derechos fundamentales. En el proceso de tutela se aplica de manera directa la Constitución al análisis de las acciones u omisiones de autoridades públicas o de ciertos particulares. La principal característica de la acción de tutela, su rasgo definitorio, es su especificidad: la acción de tutela es un mecanismo cuya función esencial es asegurar el respeto y el goce efectivo de los derechos constitucionales fundamentales y, en ese sentido, su razón de ser específica es lograr la aplicación directa de los derechos constitucionales, no de las leyes, sin que ello signifique que las leyes sean irrelevantes en el análisis constitucional de cada caso concreto (…)”.
2.1.4 De hecho, y a pesar de que el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 fue declarado inexequible en la sentencia C-543 de 1992, vale la pena mencionar que desde un principio se había contemplado –dentro del ordenamiento jurídico colombiano- que la acción de tutela no fuera procesalmente viable para controvertir sentencias de la misma naturaleza. Sobre el particular, en la sentencia de unificación referida se indicó “(…)La intención del legislador colombiano, cuando reguló el procedimiento de la acción de tutela en el Decreto 2591 de 1991, fue excluir tajantemente la posibilidad de tutela contra fallos de tutela (art. 40, parágrafo 4º del D. 2591 de 1991). Pese a la declaratoria de inconstitucionalidad del mencionado artículo 40, por considerar la Corte que la tutela contra providencias judiciales era contraria a la Constitución –,8 lo cierto es que la doctrina de la tutela por las vías de hecho contra decisiones judiciales se ha impuesto jurisprudencialmente.9 Sin embargo, es pertinente recordar que la inexequibilidad del parágrafo que prohibía la presentación de acciones de tutela contra fallos de tutela resultó de la integración normativa que en la C-543 de 1992 efectuó la Corte. En ningún caso hubo un estudio de fondo sobre este punto preciso ni juzgó que sí debería proceder la tutela contra fallos de tutela”.
2.1.5 Adicionalmente, entre los motivos que sustentan tal improcedencia, se encuentra la necesidad de que las órdenes impartidas en sede de tutela se materialicen. Si se permitiera que contra tales providencias se elevaran nuevas acciones de tutela, la parte resolutiva de la sentencia difícilmente se concretaría, pues las partes podrían continuar demandando hasta tanto ambas quedaran conformes con la decisión adoptada por el juez constitucional. Asunto que, de contera, implicaría un desconocimiento de la importancia de la cosa juzgada constitucional y, por lo mismo, un atentado contra la seguridad jurídica dentro del desarrollo de una acción constitucional que busca –precisamente- la garantía efectiva de los derechos fundamentales.
2.1.6 Ahora bien, esto no significa que ante las equivocaciones que ocasionalmente puedan presentarse dentro del trámite de una acción de tutela, las personas queden inermes. Frente a tales eventos, en primer lugar, la persona cuenta con la posibilidad de impugnar la decisión de la autoridad judicial. Por lo mismo, el inciso segundo del artículo 86 de la Carta Política contempla que “(…) el fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente (…)”. Adicionalmente, en segundo lugar, el Constituyente previó un medio de control de todas las sentencias adoptadas en sede de tutela: la Revisión. Sobre este punto, en la sentencia SU-1219 de 2001, esta Corporación indicó que “(…)El mecanismo constitucional diseñado para controlar las sentencias de tutela de los jueces constitucionales que conocen y deciden sobre las acciones de tutela, por decisión del propio Constituyente, es el de la revisión por parte de la Corte Constitucional. Esta regulación, no sólo busca unificar la interpretación constitucional en materia de derechos fundamentales sino erigir a la Corte Constitucional como máximo tribunal de derechos constitucionales y como órgano de cierre de las controversias sobre el alcance de los mismos. Además, excluye la posibilidad de impugnar las sentencias de tutela mediante una nueva acción de tutela – bajo la modalidad de presuntas vías de hecho - porque la Constitución definió directamente las etapas básicas del procedimiento de tutela y previó que los errores de los jueces de instancia, o inclusive sus interpretaciones de los derechos constitucionales, siempre pudieran ser conocidos y corregidos por un órgano creado por él – la Corte Constitucional – y por un medio establecido también por él – la revisión”.
En este sentido, de permitirse que las personas cuestionaran sentencias de tutela mediante nuevas acciones de tutela, se transgredería la Constitución, pues la única autoridad pública que puede revisar las decisiones de tutela una vez haya sido decidida la primera y segunda instancia – si ésta fue surtida – es la Corte Constitucional. Sobre la importancia de la revisión y su desarrollo, se apuntó en la SU-1219 de 2001 lo siguiente: “(…) el deber de remisión de todos los fallos de tutela a la Corte Constitucional obedece a la necesidad de que sea un órgano centralizado[,] al cual se le confió la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución[,] el que finalmente determine cuáles son los fallos de tutela que representan una aplicación adecuada de los derechos constitucionales y así ejerza la tarea de unificación jurisprudencial en materia de derechos fundamentales y de desarrollo judicial de la Constitución. Con esta decisión el Constituyente ha creado el mecanismo más amplio, y a la vez eficaz, para evitar que los derechos fundamentales no obtengan la protección que merecen como principios medulares de la organización política colombiana. Es así como la Corte Constitucional debe mirar la totalidad de las sentencias de tutela, bien sea para seleccionar las sentencias que ameritan una revisión o para decretar su no selección pero en cualquiera de estos dos eventos debe estudiar el fallo de instancia y adoptar una decisión al respecto. Por otra parte, en el proceso de selección, cualquier persona tiene la posibilidad de elevar una petición ante la Corte para que una determinada sentencia sea escogida porque, a su juicio, incurrió en un error, incluso si éste no tiene la entidad y la gravedad para constituir una vía de hecho10”.
2.1.7 Así las cosas, cualquier controversia que pueda surgir dentro del trámite de una acción de tutela debe resolverse, en primera medida, a través de los mecanismos que el propio constituyente estableció, asunto que incluye la solicitud de revisión ante esta Corporación. Por ello, en su jurisprudencia, esta Corte ha indicado que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales de la misma naturaleza no implica un desconocimiento del principio existente en un Estado Constitucional, atinente a que todas las actuaciones de las autoridades públicas se encuentran sometidas a control.
2.1.8 Ahora bien, sin cuestionar la referida improcedencia, es menester reiterar que a pesar de lo anterior, es posible elevar la acción de tutela contra actuaciones adelantadas dentro del trámite de esta acción constitucional si - y solo si - a pesar de haberse agotado todos y cada uno de los mecanismos existentes, incluso la solicitud de selección ante esta Corporación, el asunto no fue escogido para revisión, pero en determinado acto se desconocieron los derechos fundamentales de manera flagrante. Un ejemplo de esto, reiterado en la referida sentencia de unificación, se presentó en la sentencia T-1009 de 1999, donde se analizó precisamente la ausencia de vinculación dentro del trámite de una acción de tutela de un tercero directamente afectado por la decisión adoptada11.
En efecto, en la referida providencia se estableció como problema jurídico el siguiente: “(…) Importa para el caso a resolver determinar si cuando no se notifica a un tercero que debería ser informado de la existencia de la tutela, en razón de que podría quedar afectado por una decisión del Juez Constitucional, esta omisión implica violación al debido proceso (…)”. Como se observa, para dilucidar el asunto, esta Corporación analizó expresamente la falta de notificación de una parte que resultaría directamente obligada por la orden impartida por el juez constitucional. Empero, al momento de resolver el caso concreto, la Corte, reconociendo la existencia de la cosa juzgada constitucional12, indicó que no revisaría las sentencias impartidas por los jueces de tutela.
Así, en términos de la referida sentencia, esta Corporación señaló: “(…)No se analizará si asistió o no razón a la Corte Suprema para conceder la tutela, porque el motivo central de la presente acción de tutela, y así lo planteó la solicitud es el de anular lo referente a una acción de tutela ya fenecida, porque no se citó a alguien que indudablemente tenía interés en la acción, el señor Isaac Soto Rengifo, puesto que cualquier orden que se diera incidía en un ejecutivo en el cual es o podría ser parte dicho señor Soto”. Sin embargo, “(…)Teniendo en cuenta que existe una vulneración del debido proceso de un tercero que puede resultar afectado por las decisiones de tutela, por tratarse de una nulidad saneable, se pone en conocimiento del interesado tal situación, y, si no la sanea, se decreta la nulidad de todo lo actuado a partir del respectivo auto admisorio. En principio, esta determinación de poner en conocimiento la presunta nulidad es (sic) toma dentro del expediente en donde ocurrió la omisión, para que se diga si se sanea o no la nulidad. Pero si en las instancias no se hizo y el expediente no fue escogido para revisión, entonces se puede validamente pedir mediante nueva tutela que se determine que se violó el debido proceso y por ende se dé la orden de nulidad para que se tramite la inicial tutela debidamente”. Por ello, al constatar que existía tal vulneración, dado que se trataba de un tercero directamente afectado, que la persona había acudido a la Corte para que su caso fuera seleccionado, y que el asunto no había sido escogido para revisión por la Sala correspondiente, esta Corporación, decidió anular todo lo actuado en la tutela adelantada sin la vinculación del actor.
2.2 Acuerdo de reestructuración de pasivos regulado por la Ley 550 de 1999.
2.2.1 En la sentencia T-030 de 200713, reiterando la jurisprudencia de esta Corporación, se indicó que “(…) el fin de la Ley 550 de 1999 es la desjudicialización de los procesos de cobro adelantados contra las entidades privadas y públicas, de manera que pueda evitarse la liquidación de las mismas como consecuencia de la falta de pago de sus obligaciones”. En este sentido, en el inciso 1º del artículo 5º de la referida Ley, se estableció que el acuerdo de reestructuración tiene por “(…) objeto (…) corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y [atención de] obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo (…)”14.
Ahora bien, en el artículo 3º de la norma mencionada -inciso 3º-, el legislador estableció que el referido acuerdo también podrá ser adelantado por entidades públicas. Los términos en que fue contemplada esta facultad, fueron los siguientes: “(…) Esta ley se aplicará igualmente a las entidades territoriales, de acuerdo con lo dispuesto en el Título V de la misma (…)”15. Así las cosas, el mencionado instrumento es una muestra de las actuaciones que puede adelantar el Estado para intervenir en el ámbito económico, conforme con lo establecido en el artículo 334 de la Constitución, que contempla que “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado (…) [que] intervendrá, por mandato de la Ley (…) para racionalizar[la] (…)”.
2.2.2 En este orden de ideas, el mentado Título, que –como ya se anotó- regula la aplicación de la Ley para entidades territoriales, expone que el fin de esta normatividad radica en “(…) asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades (…)”16. Dentro de los efectos del acuerdo, conforme con el numeral 15 del artículo 58 de la mencionada normatividad, se encuentra la prohibición, impuesta al ente territorial, de incurrir en gasto corriente distinto de aquél autorizado estrictamente en el mismo para su funcionamiento u el ordenado por disposiciones constitucionales17.
2.2.3 Por el asunto avocado en esta oportunidad, es menester referirse a algunas funciones que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público está llamado a adelantar en lo relativo al acuerdo de reestructuración de pasivos efectuado por entidades públicas. Los incisos 1, 2 y 3 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 contemplan que “(…) En el caso del sector central de las entidades territoriales[,] actuará como promotor el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (…) [y] en el caso del sector descentralizado la promoción le corresponderá ejercerla a la superintendencia que ejerza la inspección, control o vigilancia sobre la respectiva entidad. Tratándose de entidades descentralizadas que no estén sujetas a inspección, control o vigilancia de ninguna superintendencia, la competencia a que se refiere el presente artículo corresponderá al Ministerio de Hacienda y Crédito Público”. Adicionalmente, el numeral 9º del mencionado artículo establece que “(…) la celebración del acuerdo de reestructuración faculta al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para girar directamente a los beneficiarios correspondientes de conformidad con el acuerdo, las sumas a que tenga derecho la entidad, sin perjuicio de respetar en todo caso la destinación constitucional de los recursos”.
Empero, este tipo de actuaciones, no se despliegan de manera descoordinada con el ente territorial. Lo anterior, se desprende del numeral 10º del mismo artículo, que contempla que “Corresponderá al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la respectiva entidad territorial determinar las operaciones que puede realizar la entidad territorial a partir del inicio de la negociación [del acuerdo] y que sean estrictamente necesarias para evitar la parálisis del servicio y puedan afectar derechos fundamentales”. Asunto que, en última instancia, deviene de la colaboración armónica que existe entre los diferentes órganos del Estado, que tiene por objetivo la realización de los fines del mismo – entre los que se encuentra la garantía de los derechos fundamentales.
2.2.4 En este orden de ideas, el promotor del acuerdo, que para el presente caso es el mentado Ministerio, tiene entre sus labores – contempladas en el artículo 8º de la Ley 550 de 1999 – las siguientes: analizar el estado patrimonial del ente territorial y su desempeño durante los últimos tres meses, administrar la información que posea, determinar el derecho de voto de los acreedores, coordinar reuniones para las negociaciones que se requieran, promover fórmulas de arreglo para celebrar el acuerdo, adelantar la formalización de documentos que lo contemplen y participar en el comité de vigilancia del acuerdo, ya sea de manera directa o a través de personas designadas por él18
. Como se observa, el Ministerio – por mandato de la ley – debe estar plenamente informado de la situación de cualquier ente territorial que se encuentre dentro del acuerdo analizado.
2.2.5 Finalmente, cabe indicar que, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, tratándose de derechos fundamentales amenazados, es posible modificar el orden establecido en el acuerdo de reestructuración de pasivos. Así, por ejemplo, en la sentencia T-030 de 2007 se indicó que “(…) la Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela cuando el reclamo de la acreencia correspondiente implica la posible vulneración de un derecho fundamental, de modo que los mecanismos de pago de los dineros adeudados sean insuficientes o poco idóneos para garantizar la protección del derecho del tutelante, o cuando el orden de prioridad del pago implica el recaudo dudoso de un crédito necesario para la conservación de un derecho fundamental”.
3. Análisis del caso concreto
3.1 Como fue señalado con anterioridad, para este caso -en principio- es menester que esta Sala de Revisión resuelva dos problemas jurídicos. El primero, relativo a la viabilidad procesal de la acción de tutela instaurada por Nelson Romero Leguizamón -Promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos del Municipio de Santa Cruz de Lorica- contra las sentencias de tutela proferidas por las autoridades judiciales demandadas. El segundo, que sólo deberá ser resuelto si la acción de tutela resulta procedente, atinente a la existencia o ausencia de una vulneración del derecho fundamental del debido proceso dentro del trámite adelantado en la acción de tutela instaurada por Ever Martínez y otros, contra el Municipio de Santa Cruz de Lorica.
3.2 Pues bien, a pesar de que el referido promotor solicitó dejar sin efecto los fallos proferidos en sede de tutela por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica y por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, lo cierto es que de una lectura cuidadosa se observa que con su pretensión estaba atacando concretamente la falta de vinculación directa de Ministerio de Hacienda y Crédito Público dentro de tales procesos. En otras palabras, a juicio de esta Sala, realmente no se estaba controvirtiendo la cosa juzgada constitucional, materializada en ambas providencias, proferidas por las referidas autoridades judiciales, sino una actuación específica dentro del trámite de la tutela.
3.3. En este orden, cabría pensar que la solicitud presentada por el promotor podría ser analizada de fondo por esta Corporación, bajo los supuestos de excepcionalidad esbozados en las consideraciones generales de esta providencia, según los términos de la jurisprudencia de esta Corporación (fundamento jurídico 2.1.8). Sin embargo, para este caso, la acción de tutela no está llamada a proceder, pues, a pesar de que durante el trámite solicitó la declaratoria de nulidad por falta de notificación (Cuad. 1, folio 205 a 210), lo cierto es que no acreditó que en el término con que cuenta esta Corporación para revisar todos las decisiones que se adopten en sede de tutela, haya solicitado la selección de la misma.
Adicionalmente, a juicio de esta Sala, de acuerdo con la normatividad analizada dentro de las consideraciones generales de esta providencia, no era necesario que las autoridades judiciales vincularan al Promotor, pues es el mismo ente territorial, en razón a la colaboración armónica que debe existir entre los diferentes órganos de la rama ejecutiva, la que debió – si no lo hizo – comunicarle al promotor sobre las acciones de tutela que se adelantaban. De hecho, resulta preocupante que sea el mismo Ministerio, que según la Ley 550 de 1999 tiene entre sus funciones manejar información del Municipio, el que alegue no haber sido notificado del inicio de los proceso, pues cualquier movimiento de dineros que involucren el patrimonio del municipio debe ser de su conocimiento.
Aunado a lo anterior, está demostrado que desde el seis (6) de agosto de dos mil diez (2010), el Juzgado Civil del Circuito de Lorica le había informado al Alcalde de tal municipio de la decisión que confirmó la sentencia de primera instancia, proferida el treinta y uno (31) de mayo de dos mil diez (2010) (Cuad. 1, folio 204). Por ello, nada explica que solo hasta el nueve (9) de septiembre de dos mil diez (2010) -más de un mes después- el Promotor haya elevado la solicitud de nulidad contra las decisiones cuestionadas (Cuad. 1, folio 205).
Por lo demás, si bien el municipio se encuentra bajo los supuestos de la Ley 550 de 1999 (Cuad. 1, folio 10), lo cierto es que hasta este momento nada acredita que el Ministerio vaya a hacer uso de la facultad contemplada en el numeral 9º del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, atinente a la posibilidad de girar directamente a los beneficiarios correspondientes las sumas a que tengan derecho. Por ello, la carga de cancelar las acreencias laborales –reconocidas y adeudadas- recaerá exclusivamente sobre el patrimonio del municipio; asunto éste que justifica aún más la declaratorio de improcedencia del amparo solicitado.
3.4 Finalmente, cabe destacar que dentro del acervo probatorio, se encuentra la Resolución No. 0654 del once (11) de abril de dos mil uno (2001), proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que dentro de sus consideraciones destaca que “(…) el incumplimiento en el pago de tutelas supone, de un lado, la violación de la Constitución Política y, del otro, la violación de la Ley 550 de 1999, ya que los fallos reconocen precisamente la existencia de una violación de un derecho fundamental (…) [L]a lectura integral de las normas transcritas indican que para el cumplimiento de los fallos de tutela no es necesaria la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (…)”(Cuad.3, folios 9 y 10). En consecuencia, con los elementos aportados para este caso, mal podría considerarse que existió transgresión alguna a los derechos fundamentales invocados.
3.5 En suma, como quiera que la acción de tutela, para el caso bajo estudio, resultaba improcedente, y que las autoridades judiciales -además de encontrarla procesalmente viable- ampararon el derecho infundadamente invocado, la Sala revocará ambas decisiones judiciales y en su lugar, además de declarar la inviabilidad procesal de la acción constitucional para este asunto, dejará en firma ambas sentencias de tutela cuestionadas por el Promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos pensiónales del municipio de Lorica.
IV DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la sentencia proferida, el veintiséis (26) de enero de dos mil once (2011), por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que a su vez confirmó la sentencia proferida, el veinte (20) de octubre de dos mil diez (2010), por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Superior de Montería, en la causa iniciada por Nelson Romero Leguizamón –Promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos del Municipio de Santa Cruz de Lorica- contra el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica y contra el Juzgado del Circuito de Lorica. En su lugar, declarar la acción constitucional IMPROCEDENTE.
Segundo. DEJAR EN FIRME la sentencia proferida, el treinta y uno (31) de mayo de dos mil diez (2010), por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica, en la causa iniciada por Ever Martínez y otros contra el Municipio de Lorica.
Tercero. LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Hacen parte de los demandantes las siguientes personas: Ever Martínez Ramírez, José Domingo Doria Madera, Eladio Altamiranda Páez, Herling Hernández Contreras, Carola Vargas Gómez, Bella Rosa Flores Genes y Rodolfo Caballero (Cuad. 1, folio 13).
2 Sentencia 173/93.
3 Sentencia T-504/00.
4 Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05
5 Sentencias T-008/98 y SU-159/2000
6 Sentencia T-658-98
7 Sentencias T-088-99 y SU-1219-01
8 Corte Constitucional C-543 de 1992.
9 Corte Constitucional: Sentencias C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-055 de 1994, T-538 de 1994, T-518 de 1995, T-401 de 1996, T-567 de 1998.
10 Así lo hacen diariamente muchas personas, cuyos memoriales son estudiados al momento de analizar el expediente antes de elaborar el informe que la Unidad de Tutela le presenta a los magistrados para que estos seleccionen los fallos que habrán de ser revisados.
11 Como supuestos de hechos del mencionado caso, de especial relevancia para el asunto que en esta ocasión se revisa, cabe destacar los siguientes: una empresa inició un proceso ejecutivo contra otra. Durante el trámite del mismo, la abogada de la parte demandante desistió de sus pretensiones contra la empresa demandada, mas solicitó continuar con el proceso exclusivamente en contra del representante legal de esta última. La autoridad judicial denegó tal solicitud, pues durante todo el trámite el representante legal de la empresa demandada no había sido vinculado como parte. Con fundamento en estos hechos, la empresa demandante acudió a la acción de tutela, para que se ordenara continuar el proceso ejecutivo en contra del referido representante. Ambas instancias concedieron el amparo, pero en ningún momento vincularon al trámite de la acción constitucional al representante legal, que se vio afectado directamente por la decisión adoptada. Este último solicitó la selección de su caso ante esta Corporación, pero la Sala de Selección correspondiente decidió abstenerse de revisar el asunto. Por ello, elevó una nueva sentencia de tutela. Cabe precisar que esta Corporación, en este caso, no admitió la posibilidad de cuestionar las sentencias de tutela revisadas, pero analizó si la ausencia de notificación y vinculación durante el trámite de la acción constitucional implicaba una violación al debido proceso.
12 Ver pie de página 11.
13 En esta sentencia, la Corte se pronunció sobre un caso en el cual una mujer, que alegaba encontrarse en condiciones económicas, familiares y de salud graves, solicitaba por medio de la acción de tutela que se modificara el orden establecido en el acuerdo de reestructuración de pasivos en el que se hallaba el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, que le adeudaba sumas de dinero. Para este asunto, la Corte determinó que se cumplían las condiciones jurisprudenciales para que fuera factible ordenar el pago de las acreencias debidas, modificando el acuerdo de reestructuración mencionado. Por ello, concedió el amparo deprecado.
14 El texto completo del referido inciso es el siguiente: “Se denomina acuerdo de reestructuración la convención que, en los términos de la presente ley, se celebre a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo”.
15 El texto completo del inciso 3º del artículo 1º es el siguiente: “Esta ley se aplicará igualmente a las entidades territoriales, de acuerdo con lo dispuesto en el Título V de la misma, y a las sucursales de sociedades extranjeras que desarrollen actividades permanentes en Colombia”
16 Artículo 58, inciso primero, Ley 550 de 1999.
17 El texto completo del numeral 15 del artículo 58 es el siguiente: “(…) Una vez se suscriba el acuerdo de reestructuración y durante la vigencia del mismo, la entidad territorial no podrá incurrir en gasto corriente distinto del autorizado estrictamente el acuerdo para su funcionamiento y el ordenado por disposiciones constitucionales”.
18 El texto de los primeros 10 numerales del referido artículo es el siguiente: El promotor desarrollará las siguientes funciones principales en relación con la negociación y celebración del acuerdo:
1. Analizar el estado patrimonial de la empresa y su desempeño durante por lo menos los últimos tres (3) años. 2. Examinar y elaborar las proyecciones de la empresa, con el objeto de suministrar a los acreedores elementos de juicio acerca de su situación operacional, financiera, de mercado, administrativa, legal y contable. 3. Mantener a disposición de todos los acreedores la información que posea y sea relevante para efectos de la negociación, en especial la correspondiente a los numerales 1 y 2 del presente artículo. 4. Determinar los derechos de voto de los acreedores. 5. Coordinar reuniones de negociación en la forma que estime conveniente. 6. Durante la negociación y en la redacción del acuerdo, actuar como amigable componedor por ministerio de la ley en los supuestos que en ella se prevén, o a solicitud de los interesados en los demás casos. 7. Proponer fórmulas de arreglo acompañadas de la correspondiente sustentación y evaluar la viabilidad de las que se examinen durante la negociación. 8. Obtener la formalización del documento en el que conste el acuerdo que llegue a celebrarse. 9. Participar en el comité de vigilancia del acuerdo, directamente o mediante terceras personas designadas por él. 10. Las demás funciones que le señale la presente ley.