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Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo de dos mil once (2011)
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa, y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo emitido por el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Medellín, en el trámite de la acción de tutela incoada por la señora Rosalina Bedoya de Cortes contra Dirección Seccional de Salud y PS de Antioquia.
I. ANTECEDENTES.
Rosalina Bedoya de Cortés interpuso acción de tutela contra la Dirección Seccional de Salud y PS de Antioquia al considerar vulnerados los derechos fundamentales a la salud, a la vida digna y la seguridad social.
La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes:
2.1. El Secretario Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia, se opuso a las pretensiones de la tutela apoyándose en los siguientes argumentos.
3.1 El Juzgado Octavo Penal del Circuito de Medellín trató de establecer comunicación vía telefónica con la tutelante, a los números de su residencia, sin embargo en el abonado contestó el señor Juan David Lemos, quien manifestó que no conoce a la señora Rosalina Bedoya Cortes ni es vecina suya (Fls. 14 Cuaderno 2). Adicionalmente, el a-quo citó a la tutelante para que llevara al juzgado las órdenes de servicios de salud, empero la señora Bedoya no se presentó al correspondiente despacho judicial para tal fin (Fls. 15 -18 cuaderno 2).
4. El fallo objeto de revisión
4.1 Mediante sentencia que resultó ser de única instancia del 23 de septiembre de 2010, el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Medellín resolvió declarar improcedente el amparo solicitado, con fundamento en que no se aprecia la vulneración de los derechos fundamentales invocados por falta de prueba obrante en el plenario. Por consiguiente, el a-quo manifiesta que el juez constitucional no puede pronunciarse sobre el fondo del asunto, en razón a que la señora Rosalina Bedoya no acreditó la afectación de los derechos a la seguridad social, salud y vida, puesto que no allegó pese a las insistencias del juzgado: i) el carnet de afiliación a una EPS-S; ii) la remisión de pacientes; iii) la orden del servicio médico; iv) las formulas emitidas por el médico tratante.
Para sustentar la decisión el juez de instancia, cita in extenso la jurisprudencia de esta Corporación1, la cual señala que para la procedencia de la acción de tutela debe existir una amenaza o vulneración efectiva plenamente demostrada sobre los derechos fundamentales. Por ende, en razón a los principios de buena fe y necesidad de prueba en el proceso “los hechos afirmados en la acción de tutela deben ser probados siquiera sumariamente para que el juzgador tenga la plena certeza sobre los mismos. No es posible sin ninguna prueba acceder a la tutela”2, con ello, el actor no queda exonerado de probar los hechos.
5. Las pruebas allegadas al proceso
5.1 La parte accionante allegó al proceso las siguientes pruebas:
5.2 Pruebas solicitadas por la Sala de Revisión.
En sede de revisión el despacho del Magistrado Sustanciador trató infructuosamente de establecer comunicación telefónica con la señora Rosalina Bedoya de Cortés, a los números de su residencia, en los cuales contestó la señora Ana Serna quien informó que la tutelante ya no vive en ese lugar, y no la conoce.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia.
Presentación del problema jurídico
2. De conformidad con la situación fáctica planteada, corresponde a la Sala establecer si la Dirección Seccional de Salud de Antioquia vulneró los derechos fundamentales de Rosalina Bedoya de Cortes, a la vida, la seguridad social y a la salud, como consecuencia de su negativa frente a la solicitud de autorización de entrega de los medicamentos Gliver 400 mg y 300 tabletas de Ibuprofeno. Adicionalmente, dentro del anterior problema jurídico subyace un cuestionamiento que debe abordar la Sala, el cual responde a la improcedencia de la acción de tutela por falta de prueba en el proceso.
Para resolver esta cuestión la Sala reiterará y armonizará su jurisprudencia sobre: i) la protección constitucional del derecho fundamental a la salud; ii) procedimiento y obligación de afiliación al sistema de seguridad social en salud; iii) improcedencia de la acción de tutela por falta de prueba; y iv) el caso concreto.
La protección constitucional del derecho fundamental a la salud3.
El derecho fundamental a la salud, ha sido definido como “la facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como en el plano de la operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser.”6 Esta concepción responde a la necesidad de garantizar al individuo una vida en condiciones dignas, teniendo en cuenta que la salud es un derecho indispensable para el ejercicio de las demás garantías fundamentales7. En este sentido, esta salvaguarda no solo protege el ámbito físico de la persona, sino que se extiende a la parte psíquica y afectiva del ser humano.
Así, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido la procedencia del amparo por vía de tutela de este derecho cuando se verifica alguno de los siguientes puntos: “(i) falta de reconocimiento de prestaciones incluidas en los planes obligatorios, siempre que su negativa no se haya fundamentado en un criterio estrictamente médico y, (ii) falta de reconocimiento de prestaciones excluidas de los planes obligatorios, en situaciones en que pese a la necesidad de garantizarlas de manera urgente, las personas no acceden a ellas a causa de la incapacidad económica para asumirlas. En estos eventos, el contenido del derecho a la salud no puede ser identificado con las prestaciones de los planes obligatorios.”8
Por lo tanto, el derecho fundamental a la salud exige que las entidades que prestan dicho servicio, deben realizar todas la acciones correspondientes a la óptima prestación del mismo, en procura del goce efectivo de los derechos de sus afiliados, pues, como se indicó, la salud compromete el ejercicio de distintas garantías, en especial el de la vida y el de la dignidad, que deben ser resguardadas por el Estado Colombiano de conformidad con los mandatos internacionales, constitucionales y jurisprudenciales.9
Procedimiento y obligación de afiliación al sistema de seguridad social en salud, en régimen Subsidiado.
En este sentido la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido, que “para la vinculación al sistema de seguridad social en salud, la mencionada ley estableció dos regímenes de afiliación: el régimen contributivo y el régimen subsidiado -del último deben hacer parte las personas más pobres y vulnerables, que no tienen capacidad de pago, junto con su grupo familiar-. La Corte ha señalado que la afiliación constituye un mecanismo de acceso a los servicios en salud que se deben brindar a toda la población, y bajo tal óptica, es un derecho que se convierte en una condición necesaria para garantizar las prestaciones en salud a las personas que conforman el sistema.”11
Por lo tanto, los beneficiarios del régimen subsidiado por regla general son identificados por la encuesta del Sisben, llevada a cabo por el Departamento Nacional de Planeación, según disponen los artículos 4 y 5 Ibídem. Empero, el desarrollo de la metodología de clasificación no implica afiliación al sistema de seguridad social, pues es el primer paso para lograr la pertenencia al mismo. En consecuencia, con este procedimiento de selección se establece la población elegible para la asignación de subsidios de salud (art. 8 acuerdo 415 de 2009).
Una vez establecida la población habilitada para acceder al régimen subsidiado, el Ministerio de la Protección Social en ejercicio de sus facultades legales y reglamentarias, conformará un listado nacional de población elegible que deberá ser utilizado de manera obligatoria por las entidades territoriales para determinar cuál es la población beneficiaria priorizada de los subsidios en salud e incorporarla al Sistema General de Seguridad Social (art. 11, 12, 15 ibíd.); en este proceso la población selecciona libremente una EPS-S y suscribe el formulario único de afiliación y traslado, con el cual una persona se entenderá dentro del sistema de salud.
Improcedencia de la acción de tutela por falta de prueba.
Así, ha estimado esta Corte que: “un juez no puede conceder una tutela si en el respectivo proceso no existe prueba, al menos sumaria, de la violación concreta de un derecho fundamental, pues el objetivo de la acción constitucional es garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, cuya trasgresión o amenaza opone la intervención del juez dentro de un procedimiento preferente y sumario.”15 Por eso, la decisión del juez constitucional “no puede ser adoptada con base en el presentimiento, la imaginación o el deseo, sino que ha de obedecer a su certidumbre sobre si en efecto ha sido violado o está amenazado un derecho fundamental, si acontece lo contrario, o si en el caso particular es improcedente la tutela. A esa conclusión únicamente puede arribar el fallador mediante la evaluación de los hechos por él establecidos con arreglo a la ley y sin desconocer el derecho de defensa de las partes"16 .
Posteriormente, la Corte ha reiterado esta posición al afirmar que:
“Los hechos afirmados en la acción de tutela deben ser probados siquiera sumariamente para que el juzgador tenga la plena certeza sobre los mismos. No es posible sin ninguna prueba acceder a la tutela. La valoración de la prueba se hace según la sana crítica pero es indispensable que obren en el proceso medios probatorios que permitan inferir la verdad de los hechos”17
No obstante, en virtud del principio de buena fe el actor no queda exonerado de probar los hechos , pues “en materia de tutela es deber del juez encontrar probados los hechos dentro de las orientaciones del decreto 2591 de 1991 en sus artículos 18 (restablecimiento inmediato si hay medio de prueba), 20 (presunción de veracidad si se piden informes y no son rendidos), 21 (información adicional que pida el juez), 22 ( “El juez, tan pronto llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá proferir fallo, sin necesidad de practicar las pruebas solicitadas”)18
En este orden de ideas, teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, la Sala procede a realizar el estudio del caso concreto.
Análisis del caso concreto.
Por tal razón, la única manera de garantizar la fundamentabilidad de la garantía mencionada, es la efectiva inclusión de la tutelante dentro del sistema general se seguridad social. En consecuencia, la Corte procederá a ordenar a la entidad correspondiente que realice los procedimientos específicos con el fin de afiliar al sistema de seguridad social en salud del régimen subsidiado a la señora Rosalina Bedoya de Cortés.
De conformidad con lo anterior, siguiendo las reglas jurisprudenciales planteadas por esta Corte, la tutelante no probó siquiera sumariamente los hechos afirmados en la acción de amparo para que el juzgador tenga la plena certeza sobre los mismos. Además, el principio de buena fe no la exonera de otorgar elementos de convicción por los cuales el juez constitucional verifique una amenaza o afectación a los derechos fundamentales.
Como lo ha dicho la jurisprudencia, la señora Bedoya al instaurar la acción de tutela, por estimar vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales, tiene la carga procesal de probar sus afirmaciones, cosa que no se produjo en el caso subjudice, pues no fueron adjuntados al plenario: el carnet de afiliación al régimen subsidiado, el diagnóstico de la enfermedad que padece, la orden del médico tratante respecto de los medicamentos solicitados. Así, tan sólo en casos excepcionales, dadas las especiales condiciones de indefensión en que se encuentra el peticionario, se ha invertido jurisprudencialmente la carga de la prueba a favor de aquél, singularidades que en el caso concreto no se presentan, pues no se tiene convicción del estado de indefensión de la accionante, en la medida que no existe certeza sobre su enfermedad.
En síntesis, en la presente ocasión la Corte declarará improcedente la tutela interpuesta por la señora Bedoya en virtud de que, debido a la imposibilidad para localizarla –no obstante los esfuerzos realizados-, no se tienen pruebas del estado de salud de la tutelante, ni de que el médico tratante haya prescrito dichas fórmulas. Sin embargo, en virtud del derecho a la afiliación que recae sobre la peticionaria y con la finalidad de garantizar su derecho fundamental a la salud, se ordenara a la Dirección Seccional de Salud y Protección de Antioquia que adelante todos los trámites necesarios en coordinación con el municipio de Medellín, para la incorporación al Sistema de Seguridad Social en Salud en el Régimen Subsidiado y la asignación de una EPS-S. a la señora Rosalina Bedoya de Cortés.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada el día veintitrés (23) de septiembre de 2010 por el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Medellín, dentro del trámite de la acción de tutela instaurada por Rosalina Bedoya de Cortés contra la Dirección Seccional de Salud de Antioquia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Dirección Seccional de Salud y Protección de Antioquia que adelante todos los trámites necesarios en coordinación con la Secretaría de Salud del Municipio de Medellín para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de este fallo, inicie las diligencias pertinentes para la incorporación al Sistema de Seguridad Social en Salud en el Régimen Subsidiado y la asignación de una EPS-S. a la señora Rosalina Bedoya de Cortés, teniendo en cuenta que se trata de una persona clasificada en el nivel I del SISBEN.
TERCERO: Por la Secretaría, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
1 Sentencia T-702 de 2000 y T-1619 de 2000.
2 Sentencia T-1271 de 2001.
3 Con base en lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional ha señalado que las decisiones de revisión que se limiten a reiterar la jurisprudencia pueden “ser brevemente justificadas”. Así lo ha hecho en varias ocasiones, entre otras, en las sentencias T-333/09, T-332/09, T-808/08, T-784 de2008, T-1032 de 2007, T-689 de 2006, T-465A de 2006, T-810 de 2005, T-959 de 2004, T-392 de 2004, T-054 de 2002 y T-549 de 1995.
4 Ver, entre otras, sentencias T-016/07, T-173/08; T-760/08, T-820/08; T-999/08, T566/10.
5 Sentencias T-999/08 y T 931-10.
6 Sentencia T-597 de 1993, T-454 de 2008, T-566 de 2010 y T 931 de 2010.
7 En este mismo sentido, la Observación No. 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, establece que “La salud es un derecho humano fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos humanos. Todo ser humano tiene derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud que le permita vivir dignamente. La efectividad del derecho a la salud se puede alcanzar mediante numerosos procedimientos complementarios, como la formulación de políticas en materia de salud, la aplicación de los programas de salud elaborados por la Organización Mundial de la Salud (OMS) o la adopción de instrumentos jurídicos concretos”. ” Subrayado por fuera del texto original.
8 Sentencia T-999 de 2008.
9 Sentencia T-816 de 2008.
10 Artículo 153 No. 2 de la Ley 100 de 1993.
11 Sentencia T-352 de 2010.
12 Sentencia T-365 de 2006.
13 Sentencias T-1223 de 2004, T-625 de 2009.
14 Entre otras, ver al respecto las sentencias T 760 de 2008, T-819 de 2003 y T-846 de 2006.
15 Ver sentencia T-702 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero (En esta ocasión el accionante solicitaba que el Seguro Social le cancelara unos tratamientos médicos necesarios para la rehabilitación de su rodilla y las incapacidades laborales que su enfermedad había acarreado. La Sala de revisión pidió prueba de las afirmaciones del accionante en virtud de la ausencia de las mismas en el expediente. No obstante, no fue allegada prueba alguna que probara la veracidad de lo afirmado por lo cual se negó la tutela.)
16 Ver sentencia T 298 de 1993, T 835 de 2000 y T 131 de 2007.
17 Ver sentencia T-1270 de 2001(La Sala Sexta de revisión negó la tutela a una señora que adujo que tenía cáncer de mama y necesitaba de quimioterapia para su tratamiento, pero no aportó prueba alguna al expediente de orden médica.)
18 Sentencias T 1271 de 2001 y T-684 de 2002.
19 Sentencia T-131 de 2007.
20 Sentencia T-321 de 2001 y T-131 de 2007.
21 Sentencia T-1066 de 2006, T-313 de 2007 y T-760 de 2008.
22 Sentencia T-131 de 2007.