Sentencia C-444/11

Referencia: expediente D-8350

Demandante: Yadira  Alarcón Rojas.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 628 (parcial) de la Ley 1407 de 2010.

Magistrado Ponente:
JUAN CARLOS HENAO PEREZ 

Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil once (2011).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la presente

SENTENCIA

I.	ANTECEDENTES.

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 superior la ciudadana Yadira  Alarcón Rojas, instauró demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 628 (parcial)  de la Ley 1407 de 2010. 

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA.

El aparte de la disposición demandada es el siguiente:

 “LEY 1407 DE 2010
( agosto 17 )
Diario Oficial No. 47.804 de 17 de agosto de 2010
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código Penal Militar.

ARTÍCULO 628. DEROGATORIA Y VIGENCIA. La presente ley regirá para los delitos cometidos con posterioridad al 1o de enero de 2010, conforme al régimen de implementación. Los procesos en curso continuarán su trámite por la Ley 522 de 1999 y las normas que lo modifiquen.”

III.	LA DEMANDA.

La demandante manifiesta que el aparte que se reprocha del artículo 628º de la Ley 1407 de 2010, vulnera el artículo 29 Superior relativo al debido proceso, según el cual  nadie podrá ser juzgado sino conforme con leyes preexistentes. 

Según se indica en la demanda, el que, en el artículo 628 de la Ley 1407 de 17 de agosto de 2010, mediante la cual se expide el nuevo Código Penal Militar, se hubiese establecido que dicha norma regirá para los delitos cometidos con posterioridad al primero (1º) de enero de 2010, cuando la norma se expidió y publicó el diecisiete (17) de agosto de 2010, vulnera el artículo 29 Constitucional, pues para esa fecha no existían las competencias asignadas por el nuevo estatuto a jueces y tribunales ni existía el nuevo procedimiento señalado por éste ni se regulaban de la misma forma los delitos allí establecidos.

En términos de la demandante uno de los principios  y reglas fundamentales del Derecho Penal Militar que consagra la Ley 522 de 1999 en su artículo 6º, es el principio de legalidad según el cual nadie puede ser imputado, investigado, juzgado o condenado por un hecho que no esté expresamente previsto como punible  por la ley penal militar u ordinaria vigente al tiempo que se cometió, ni sometido a una pena o medida de seguridad que no se encuentre establecida en ella. También supone dicho principio que no podrá  ejecutarse pena o medida de seguridad en condiciones diferentes a las establecidas por la ley y con la plenitud de las formas de cada juicio. 

La misma lógica se establece en el Código de Procedimiento Penal, que en términos del artículo 6º  señala que nadie podrá ser investigado ni juzgado sino conforme a la ley procesal vigente al momento de los hechos, con observancia de las normas de cada juicio. La  ley procesal de efectos sustanciales permisiva  o favorable, aun cuando sea posterior a la actuación, se aplicara de preferencia a la restrictiva o desfavorable y, señala este artículo en su aparte final que las disposiciones de ese Código se aplicarán única y exclusivamente para la investigación y el juzgamiento de los delitos cometidos con posterioridad a su vigencia.

El aparte demandado vulneraría además los artículos 8º y 9º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos según los cuales toda persona tiene derecho a ser oído por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad por la ley en sustanciación de cualquier acusación penal y a no ser condenado por acciones u omisiones que al momento de cometerse no fueren delictivos según el derecho aplicable. También conculca el artículo 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Económicos.       
IV.	INTERVENCIONES.

4.1	Ministerio del Interior y de Justicia. 

Expone la apoderada del Ministerio del Interior y de Justicia que el aparte de la disposición que se acusa no debe declararse inexequible por cuanto los argumentos que motivan la acción surgen de una lectura aislada y descontextualizada de la norma de la cual forma parte, así como del desconocimiento de los antecedentes legislativos de la misma. Para el Ministerio la aplicación retroactiva de la Ley 1407 de 2010, está  sujeta al régimen de implementación al cual hace referencia el texto del artículo demandado que se desarrolla en el título XIX, artículos 623 a 625 del Código, al régimen de transición y a las disposiciones finales de la ley, así:

“TÍTULO XIX. 
RÉGIMEN DE IMPLEMENTACIÓN. 

CAPÍTULO I. 
DISPOSICIONES GENERALES. 

ARTÍCULO 623. PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN. El Gobierno Nacional previo estudios respectivos, tomará las decisiones correspondientes para la implantación sucesiva del sistema contemplado en este Código.
 
ARTÍCULO 624. CRITERIOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN. Se tendrán en cuenta los siguientes factores para el cumplimiento de sus funciones: 

1. Número de despachos y procesos en los Juzgados de Instrucción Penal Militar, en la Fiscalía Penal Militar y en los Juzgados de conocimiento. 
2. Registro de funcionarios de la Justicia Penal Militar capacitados en oralidad y previsión de demanda de capacitación. 
3. Proyección sobre el número de salas de audiencia requeridas. 
4. Requerimiento de Sistema de Defensoría Penal Militar y Cuerpo Técnico de Investigación de la Justicia Penal Militar. 
5. Nivel de congestión. 

CAPÍTULO II. 
RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. 

ARTÍCULO 625. AJUSTES EN PLANTA DE PERSONAL. El Gobierno Nacional para garantizar el funcionamiento del nuevo sistema ajustará la planta de personal con los funcionarios y empleados que actualmente se encuentran vinculados a la Justicia Penal Militar y los que se requieran para su implementación. 
CAPÍTULO III. 
DISPOSICIONES FINALES
. 
ARTÍCULO 626. NORMA TRANSITORIA. En los Procesos que se encuentren en curso al entrar en vigencia esta ley, se entenderá que tres (3) días de arresto equivalen a uno (1) de prisión. 

ARTÍCULO 627. El Ministerio de Defensa Nacional en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a más tardar dentro del año siguiente de la promulgación de la presente ley establecerá un plan de implementación del Sistema Acusatorio en la justicia penal militar acorde con el Marco Fiscal de mediano plazo del Sector Defensa y el Marco de Gasto de mediano plazo del mismo sector. 

ARTÍCULO 628. DEROGATORIA Y VIGENCIA. La presente ley regirá para los delitos cometidos con posterioridad al 1o de enero de 2010, conforme al régimen de implementación. Los procesos en curso continuarán su trámite por la Ley 522 de 1999 y las normas que lo modifiquen. 

PARÁGRAFO. El artículo 625 de la presente Ley entrará en vigencia a partir de su publicación.” (Resaltado del texto del Ministerio del Interior y de Justicia) 

En ese sentido, expresa la representante del  Ministerio que la Ley 1407 de 2010 “entrará a regir una vez se desarrollen acciones necesarias para su implementación por parte del Gobierno Nacional, los Ministerios de Defensa Nacional y de Hacienda y Crédito Público, e inclusive del mismo Congreso, previos los estudios correspondientes, acciones que comprenden, entre otras: la elaboración, dentro del año siguiente a la promulgación de esta ley, de un plan de implementación del nuevo sistema acusatorio en la justicia penal militar; la determinación de las salas de audiencia requeridas  y del Sistema de Defensoría Penal Militar y Cuerpo Técnico de Investigación de la Justicia Penal Militar y el ajuste de la planta de personal correspondiente, que incluya los funcionarios y empleados que se requiera para la implementación del nuevo sistema.” (Subrayado del texto)

De otra parte, de las ponencias y debates legislativos que empezaron a realizarse desde el año 2005 se infiere que el propósito de la norma era que ésta empezara a regir no hacia el pasado sino dentro de un tiempo prudencial a su expedición. Así, en el proyecto de ley 144 de 2005 Cámara presentado el 6 de diciembre de 2005 por los H. Representantes Jesús Ignacio García, Reginaldo Montes A. y Zamir Eduardo Silva A., publicado en la Gaceta No.882 de 2005, se previó lo pertinente, esto es, que la ley entraría en vigencia para los delitos cometidos con posterioridad al 1º de enero de 2007.
Lo mismo se infiere del debate surtido en la Comisión Primera del Senado de la República, el cual se llevó a cabo el día 30 de mayo de 2007, publicado en la Gaceta No.349 de 2007, en el cual se efectuó una proposición modificatoria, así: “…estamos presentando también una proposición modificatoria de la vigencia para que ella comience en el año 2010 y se tenga tiempo no solo de hacer la capacitación requerida para la implementación del nuevo sistema sino también si es del caso para hacer los ajustes que el código demande”.

En el cuarto debate del proyecto en el H. Senado de la República que se llevó  a cabo  el 14 de junio de 2007,  se reiteró que la vigencia de la ley se contaría a partir del año 2010. Así, el mencionado proyecto se aprobó en forma definitiva en el Congreso de la República el día 19 de junio de 2007, según consta en las actas del Senado y de la Cámara de esa fecha, publicadas en las Gacetas Nros. 416 y 428 de 2007. 

Posteriormente, el Presidente de la República objetó algunos de sus artículos antes de la sanción, de forma que los trámites de objeción se surtieron ante el Congreso de la República y la Corte Constitucional, la cual se pronunció mediante las sentencias C-533 de 2008 y C-469 de 2009, para finalmente  promulgarse la Ley 1407 de 2010  el día 17 de agosto de 2010, esto es, tres (3) años después de lo previsto para su entrada en vigencia y para implementar el Sistema. 

De esta forma, el Ministerio demuestra que ni de las normas relativas a la implementación ni de los debates surtidos por la ley se infiere la aplicación retroactiva de la ley, razón por la cual solicita que la expresión que se demanda contenida en el artículo 628 se declare exequible bajo el entendido que su vigencia, a excepción del artículo 325, sólo operará en tanto se hayan realizado todas las acciones de implementación del nuevo sistema penal acusatorio en la justicia penal militar.

4.2	Ministerio de la Defensa. 

Señala la representante del Ministerio de Defensa que la norma debe declararse exequible condicionada a que se entienda que la vigencia de la norma inicia con posterioridad al 17 de agosto de 2010, fecha de su publicación en el diario oficial.

En ese sentido, señala el representante del Ministerio, que el legislador al no deslindar en la Ley 1407  de 2010, la parte sustancial de la parte procesal, lo que quiso fue diferir la entrada en vigencia del sistema oral acusatorio. Señaló necesario hacer una distinción entre las normas sustanciales y procedimentales, para señalar sobre cuáles tiene alcance la expresión del artículo 29 de la Constitución Política, concretamente cuando se refiere a las “normas preexistentes”. En ese orden de ideas, señala que dicha expresión no limita el efecto general e inmediato que tienen las leyes de carácter procesal, sino por el contrario, limita el efecto de las normas de carácter sustancial relativas a la definición de los delitos y de las penas. Adicionalmente, señala que si bien la limitación no se da para las normas de carácter procesal, el principio de favorabilidad en materia penal, según el cual la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplica de preferencia a la restrictiva o desfavorable,  es el que debe informar la aplicación en el tiempo de los dos tipos de normas.

Así las cosas, el Ministerio concluye: “… el asunto es de interpretación del operador judicial en cada caso concreto de cómo manejar los casos que se presenten en donde algún miembro de la fuerza pública que en el ejercicio propi[o] de su misión constitucional y legal. Si desde el 17 de agosto de 2010 fecha de promulgación de la norma y cuando se tuvo conocimiento de su vigencia, estuviera sometido a investigaciones por conductas punibles que para la fecha en que las realizaron, es decir, posterior al primero de enero de 2010 no tenían el carácter de tal, por ello es que se debe inaplicar el 628 en lo que corresponda a la retroactividad de la vigencia del código penal militar, es decir 1 de enero de 2010, apegándonos a la excepción de inconstitucionalidad que nuestra carta magna toca en su artículo 4”. Así, dado que la derogatoria no fue expresa no se sabe a qué conductas punibles se estaba refiriendo la ley, si a las de la Ley 1407 o a las de la Ley 522, por tal razón “se tiene que sujetar el operador judicial a la verificación de ambas normas en cada caso para determinar y buscar la solución a fin de evitar errores o de inseguridad jurídica”.

Por lo anterior, la representante del Ministerio de Defensa concluye que el articulado en comento debe permanecer incólume, de forma que este aspecto contemplado por el legislador debe ser dilucidado en cada caso por el operador jurídico, recurriendo a los principios y normas de interpretación de que dispone nuestro ordenamiento jurídico  en consideración a que el asunto  no es del resorte del juez constitucional.

V.	CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
 
En su concepto el señor Procurador General de la Nación señala que al constatar la fecha de expedición de la Ley 1407 y contrastarla con la fecha de vigencia que pretende el artículo materia de discusión, se establece de manera objetiva e indudable que la norma pretende que la ley produzca efectos varios meses antes de su entrada en vigencia respecto de delitos cometidos por las personas a quienes se aplica el Código Penal Militar, aspecto en el cual le asiste razón a la actora.

Señala el Procurador que, el alcance del término “leyes preexistentes” establecido en el artículo 29 Superior, tiene alcance sobre las normas sustanciales y,  también frente a las  disposiciones procesales respecto de las cuales tienen un efecto general e inmediato, lo cual en todo caso trae como consecuencia que ni las unas ni las otras pueden tener vigencia antes de su promulgación. En ese sentido, es claro que la norma acusada viola el artículo 29 Superior relativa al debido proceso y, por lo mismo no puede producir efectos anteriores a su promulgación sin menoscabo del principio de favorabilidad.

Aunado a lo anterior señala el Procurador que, toda ley debe ser promulgada, pues esto supone un requisito incondicional para su vigencia puesto que supone su publicidad y el respectivo conocimiento por parte de sus destinatarios, lo cual se sostiene en la sentencia C- 932 de 2006, la cual advierte que la libertad de configuración legislativa en lo atinente a la fecha de vigencia encuentra su límite en la fecha de publicación pues sin ella la norma no puede producir efectos jurídicos.

En esos términos, el señor Procurador General de la Nación, solicita declarar inexequible la norma acusada.

VI.	CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.  

Competencia. 

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, en los términos previstos por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, al dirigirse contra disposiciones que integran una ley.
 
Problema Jurídico.

2. En consideración a que los cargos propuestos en la demanda de inconstitucionalidad giran en torno a los efectos retroactivos de la Ley 1407 de 2010 de 17 de agosto de 2010 estipulados en su artículo 628 para los delitos cometidos con posterioridad al 1º de enero de 2010, el problema jurídico a resolver por la Corte es si esta circunstancia resulta ajustada o no al artículo 29 de la Constitución Política.

3. Para resolver tal interrogante corresponde a la Corte analizar los siguientes puntos: (i) Antecedentes legislativos del artículo 628º de la Ley 1407 de 2010. (ii) Principio de legalidad- debido proceso. Reiteración.   

Antecedentes del artículo 628 de la Ley 1407 de 2010

4. El informe de ponencia para segundo debate del proyecto de ley 144 fue presentado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 6 de diciembre de 2005; el mismo se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso No. 882 del 7 de diciembre de 2005, páginas 1ª y siguientes. De acuerdo con el entonces artículo 636 del proyecto, en cuanto a la vigencia se establecía:

“Artículo 636. Derogatoria y Vigencia. La presente ley regirá para los delitos cometidos con posterioridad al 1º de enero de 2007, conforme al régimen de implementación. Los procesos en curso continuarán su trámite por la Ley 522 de 1999 y las normas que lo modifiquen.” Resaltado fuera de texto.

5. El proyecto de ley fue discutido y aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 14 de diciembre de 2005, según consta en el Acta No. 28 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 39 de 2006.  La aprobación del proyecto de ley No. 144/05 Cámara se llevó a cabo en la Plenaria de la Cámara de Representantes el día 6 de junio de 2006, según consta en el Acta No. 233 correspondiente a ésta sesión ordinaria, Acta que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 228 del miércoles 12 de julio de 2006. 

6. En el Senado de la República el proyecto de Ley fue discutido y aprobado en la Comisión Primera del Senado el 30 de mayo de 2007, según consta en el Acta No. 36 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 349, páginas 1 y siguientes. El texto del artículo  se conservó hasta ese debate, en el cual se propuso una modificación dirigida a que la ley comenzara a regir a partir del año 2010, en los siguientes términos: 

La proposición Número 145 estableció que el artículo 628 del proyecto quedaría, así:

“La presidencia abre la discusión de la proposición leída y concede el uso de la palabra al ponente honorable senador Jesús Ignacio García Valencia:

…estamos presentando también una proposición modificatoria de la vigencia para que ella comience en el año 2010 y se tenga tiempo no solamente para hacer la capacitación  requerida para la implementación  del nuevo sistema, sino también si es del caso  para hacer los ajustes que el Código demande.’ 

La Presidencia interviene para un punto de orden:

Señores Senadores, estamos en discusión de la proposición con la que termina el informe del proyecto del Código Penal Militar cuyo ponente es el honorable senador Jesús Ignacio García Valencia. Señor Senador, yo quiero muy respetuosamente preguntarle algunas cosas que son de respuesta inmediata honorable Senador usted fuera tan amable de hacer conocer lo siguiente:

Primero. Quíenes serían los jueces de control de garantías.
Segundo. Quíen asumiría el papel de Defensoría Pública.
Tercero. Saber si la presencia del Ministerio Público en este procedimiento es contingente.
Cuarto. ¿Cómo operaría el incidente de reparación de las víctimas?
Quinto. La vigencia estaría prevista, honorable Senador, a partir del año 2010.
‘(…) Y finalmente  como le expresaba lo relacionado con la vigencia, tiene que ver con algunos ajustes  que se tienen que hacer para poner en vigencia total el código, porque entre otras cosas, de acuerdo también con pronunciamientos de la Corte Constitucional, se requiere una adición a la ley estatutaria de la administración de justicia, donde se prevea lo relacionado con la Justicia Penal Militar como una justicia especial (…)’  

‘(…)  PROPOSICIÓN NÚMERO 145

El artículo 627 del proyecto quedará así:

Artículo 627. Derogatoria  y vigencia. La presente ley regirá para los delitos cometidos con posterioridad al 1º de enero de 2010, conforme al régimen de implementación. Los procesos en curso continuarán su trámite por la Ley 522 de 1999 y las normas que los modifiquen.

Parágrafo. El artículo 625 de la presente ley entrará en vigencia a partir de su publicación.

Explicación. Se propone que la vigencia del nuevo código sea a partir del 1º de enero de 2010, en razón del nivel de capacitación, logística y presupuesto que se requieren para que el sistema realmente funcione.

Firmado honorable Senador Jesús Ignacio García

‘(…) La Presidencia cierra la discusión del articulado en el texto del pliego con las proposiciones sustantivas y modificativas presentadas por el Senador Jesús Ignacio García y sometido a votación es aprobado por unanimidad” (resaltado y subrayado fuera de texto)     

El texto definitivo aprobado en la Comisión Primera de Senado aparece publicado en la Gaceta No. 253 del 7 de junio de 2007, páginas 62 y siguientes.

7.  La aprobación del proyecto de ley se llevó a cabo en la Plenaria del Senado el día jueves 14 de junio de 2007, según consta en el Acta No. 66 correspondiente a ésta sesión ordinaria, Acta que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 415 del martes 28 de agosto de 2007, en el cual se señaló:

“Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el senador Juan Carlos Vélez Uribe:

Gracias señor Presidente, una de las proposiciones que reposa en la Secretaría, corresponde a la aceptación y aprobación que hay por parte del ministerio de Hacienda de este proyecto, es decir, se cuenta con los recursos necesarios para poder implementarlo, tenemos entendido que esto también pues comienza a regir a partir del año 2010 y nos da tiempo suficiente para prepararnos bien, gracias señor presidente.”    

El texto definitivo del proyecto de ley aprobado en la Plenaria del Senado, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 353 del 7 de septiembre de 2007, páginas 10 y siguientes.

8. El Acta de Conciliación al proyecto de Ley 111 de 2006 Senado, 144 de 2005 Cámara, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 294 del viernes 15 de junio de 2007, como también en la Gaceta No. 296 del viernes 15 de junio de 2007.  El informe de conciliación al citado proyecto fue aprobado el martes 19 de junio de 2007, según consta en el Acta No. 59 de la sesión ordinaria celebrada ese día, Acta que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 de 2007.

El texto unificado fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes el 19 de junio de 2007, según consta en el Acta No. 59, página 14 de la Gaceta del Congreso No. 428 de 2007. El texto unificado fue aprobado por la Plenaria del Senado el 19 de junio de 2007, según consta en el Acta No. 67, página 78 de la Gaceta del Congreso No. 416 de 2007.

9. El proyecto de ley fue enviado por el Presidente de la Cámara de Representantes y  recibido en la Presidencia de la República el 29 de junio de 2007 y el 31 de julio del mismo año fue devuelto a la misma Corporación sin la correspondiente sanción, con objeciones.

10. Las objeciones presidenciales formuladas al proyecto de ley cumplieron su trámite  en el Congreso de la República, y ante la ratificación de este sobre el texto de la ley, la decisión pasó a la Corte Constitucional ante la insistencia de la Cámaras. La Corte Constitucional adoptó la sentencia C-533 del 28 de mayo de 2008, mediante la cual declaró parcialmente fundadas las objeciones presidenciales. En ese orden, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 167 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2067 de 1991, se remitió el proyecto a la Cámara de origen, para que oído el Ministro del ramo, se rehiciera el artículo 3º del proyecto de ley 111/06 Senado, 144/05 Cámara, de forma que una vez cumplido este trámite, el proyecto de ley fuera devuelto a la Corte para fallo definitivo. 

De acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 167 de la Carta Política, la Cámara de Representantes integró una Comisión Accidental para que, oído el ministro del ramo, rehiciera e integrara el texto del Proyecto de Ley.  Este texto fue aprobado el 11 de noviembre de 2008 por la plenaria de la Cámara de Representantes y el 12 de noviembre del mismo año, por parte de la plenaria del Senado de la República. 

11. Una vez remitido el texto del proyecto rehecho a la Corte Constitucional, ésta se pronunció mediante la sentencia C-469 de 15 de julio de 2009, aclarando que el trámite de las objeciones presidenciales no superó el plazo de dos legislaturas, consagrado en el artículo 162 de la Carta Política y declarando cumplida la exigencia del artículo 167 de la Constitución Política, en cuanto a los artículos 3º, 171, 172 y 173  del proyecto de Ley. 

12. Vistos los antecedentes precitados resulta importante resaltar que tal como lo indica el Ministerio del Interior y de Justicia, ni el ejecutivo ni el legislativo tenían el propósito de otorgar efectos retroactivos al Código Penal Militar. Es más, su intención era todo lo contrario; otorgar un plazo suficiente y razonable para implementar de manera adecuada y suficiente el nuevo sistema acusatorio antes de autorizar su vigencia, pues como se deduce de los antecedentes del trámite del proyecto de ley, la voluntad del legislador fue la de otorgar a la norma efectos hacia el futuro.

13. Desde ese punto de vista resulta ostensible la incidencia de un factor externo atribuible al trámite de objeciones presidenciales que favoreció la distorsión de los efectos que en el tiempo pretendió darse al nuevo Código Penal Militar, a pesar de ello en ningún caso es posible aplicar retroactivamente normas de carácter penal, pues de esta manera se garantiza el postulado del artículo 29 Superior, en especial el principio de legalidad penal según el cual :  

“El principio de legalidad penal constituye una de las principales conquistas del constitucionalismo pues constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos ya que les permite conocer previamente cuándo y por qué “motivos pueden ser objeto de penas ya sea privativas de la libertad o de otra índole evitando de esta forma toda clase de arbitrariedad o intervención indebida por parte de las autoridades penales respectivas”. De esa manera, ese principio protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo estatal. Por eso es natural que los tratados de derechos humanos y nuestra constitución lo incorporen expresamente cuando establecen que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa (CP art. 29).”.  
14. Efectuadas tales precisiones, pasa la Sala a revisar el citado principio de legalidad, así como el derecho al debido proceso.
.
El derecho al debido proceso. Principio de legalidad y vigencia de la ley. Reiteración.

15. Uno de los principios que estructuran el derecho al debido proceso prescrito por el artículo 29 Superior, como se señaló en el aparte anterior, es el de legalidad, según el cual  “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa”. Este precepto supone, según la Sentencia C-592 de 2005, que el legislador debe tener en cuenta lo siguiente: “(i) definir de manera clara, concreta e inequívoca las conductas reprobadas, (ii) el señalar anticipadamente las respectivas sanciones, así como (iii) la definición de las autoridades competentes y (iv) el establecimiento de las reglas sustantivas y procesales aplicables, todo ello en aras de garantizar un debido proceso”. 

16. Esta Corporación ha señalado que en el Estado de Derecho el principio de legalidad se erige en principio rector del ejercicio del poder. En este sentido ha dicho esta Corporación que  “no existe facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley”. En ese orden, en materia penal dicho principio comporta varios elementos que la doctrina especializada reconoce como “los principios legalistas que rigen el derecho penal”, los cuales fueron recogidos en la sentencia antes citada de la siguiente manera: “...nullum crimen sine praevia lege: no puede considerarse delito el hecho que no ha sido expresa y previamente declarado como tal por la ley; nulla poena sine praevia lege: esto es, no puede aplicarse pena alguna que no esté conminada por la ley anterior e indicada en ella; nemo iudex sine lege: o sea que la ley penal sólo puede aplicarse por los órganos y jueces instituidos por la ley para esa función; nemo damnetur nisi per legale indicum, es decir que nadie puede ser castigado sino en virtud de juicio legal”.

17. Al respecto, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en su artículo 15-1, como la Convención Americana de Derechos Humanos en el artículo 9,  se refieren en forma particular y explícita  a la preexistencia de los delitos y sus respectivas sanciones. En nuestra Carta, este principio cobra especial sentido en materia sancionatoria y, en consecuencia, irradia sus efectos tanto a nivel procedimental como sustancial. Así, tanto las conductas que se prohíban como las sanciones que se impongan en caso de su transgresión deben ser especificadas de manera previa al acto que se juzgue, con lo cual se impone una reserva de ley en materia de penas y sanciones. De igual manera ocurre en aspectos como la competencia de los jueces y normas de procedimiento relativas a las formas de cada juicio, las cuales deben estar previstas en una ley de forma previa a su aplicación.    

Y es que aún para la aplicación del principio de favorabilidad, se requiere que las dos normas susceptibles de ser aplicables se encuentren plenamente vigentes, en punto a elegir una u otra en favor del procesado, caso en el cual sí será posible aplicar de manera retroactiva una determinada disposición. Lo anterior, en razón a que la aplicación del principio de favorabilidad es de carácter excepcional y su aplicación no significa una variación de la vigencia de la ley, sino el reconocimiento de la eficacia de una disposición frente a hechos ocurridos con anterioridad a su vigencia.	

18. En torno a cada uno de los aspectos enunciados, la jurisprudencia ha precisado el entendimiento que en el ordenamiento jurídico colombiano debe dar al artículo 29 Constitucional, con énfasis entre otros temas, en los principios de reserva legal y de tipicidad o taxatividad de la pena. Así, se ha pronunciado esta Corporación:

“ 13. El principio de legalidad penal constituye una de las principales conquistas del constitucionalismo pues constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos ya que les permite conocer previamente cuándo y por qué “motivos pueden ser objeto de penas ya sea privativas de la libertad o de otra índole evitando de esta forma toda clase de arbitrariedad o intervención indebida por parte de las autoridades penales respectivas”. De esa manera, ese principio protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo estatal. Por eso es natural que los tratados de derechos humanos y nuestra constitución lo incorporen expresamente cuando establecen que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa (CP art. 29).  

14- Este principio de legalidad penal tiene varias dimensiones y alcances. Así, la más natural es la reserva legal, esto es, que la definición de las conductas punibles corresponde al Legislador, y no a los jueces ni a la administración, con lo cual se busca que la imposición de penas derive de criterios generales establecidos por los representantes del pueblo, y no de la voluntad individual y de la apreciación personal de los jueces o del poder ejecutivo. 

15- Esta reserva legal es entonces una importante garantía para los asociados. Pero no basta, pues si la decisión legislativa de penalizar una conducta puede ser aplicada a hechos ocurridos en el pasado, entonces el principio de legalidad no cumple su función garantista. Una consecuencia obvia del principio de legalidad es entonces la prohibición de la aplicación retroactiva de las leyes que crean delitos o aumentan las penas. Por ello esta Corporación había precisado que no sólo ‘un hecho no puede considerarse delito ni ser objeto de sanción si no existe una ley que así lo señale’ sino que además la norma sancionadora ‘ineludiblemente debe ser anterior al hecho o comportamiento punible, es decir, previa o preexistente”.

16- La prohibición de la retroactividad y la reserva legal no son sin embargo suficientes, pues si la ley penal puede ser aplicada por los jueces a conductas que no se encuentran claramente definidas en la ley previa, entonces tampoco se protege la libertad jurídica de los ciudadanos, ni se controla la arbitrariedad de los funcionarios estatales, ni se asegura la igualdad de las personas ante la ley, ya que la determinación concreta de cuáles son los hechos punibles recae finalmente, ex post facto, en los jueces, quienes pueden además interpretar de manera muy diversa leyes que no son inequívocas. Por eso, la doctrina y la jurisprudencia, nacional e internacionales, han entendido que en materia penal, el principio de legalidad en sentido lato o reserva legal, esto es, que la ley debe definir previamente los hechos punibles, no es suficiente y  debe ser complementado por un principio de legalidad en sentido estricto, también denominado como el principio de tipicidad o taxatividad, según el cual, las conductas punibles deben ser no sólo previamente sino taxativa e inequívocamente definidas por la ley, de suerte, que la labor del juez penal se limite a verificar si una conducta concreta se adecúa a la descripción abstracta realizada por la ley. Según esa concepción, que esta Corte prohija, sólo de esa manera, el principio de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y democrática, pues sólo así protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el poder punitivo estatal”. (subrayado fuera de texto)

19. La jurisprudencia ha señalado, igualmente, que para imponer sanciones penales, “no basta que la ley describa el comportamiento punible sino que además debe precisar el procedimiento y el juez competente para investigar y sancionar esas conductas (CP arts. 28 y 29)”. Por ende, para que se pueda sancionar penalmente a una persona, no es suficiente que el Legislador defina los delitos y las penas imponibles sino que debe existir en el ordenamiento un procedimiento aplicable y un juez o tribunal competente claramente establecidos. 

20. El principio de legalidad equivale a la traducción jurídica del principio democrático y se manifiesta más precisamente en la exigencia de lex previa y scripta. De esta forma, al garantizar el principio de legalidad se hacen efectivos los restantes elementos del debido proceso, entre ellos la publicidad, la defensa y el derecho contradicción. Desde esta perspectiva, interesa al juez constitucional que el legislador observe dichos elementos.

Desde ese punto de vista, la vigencia de la ley conlleva su “eficacia jurídica”, entendida como obligatoriedad y oponibilidad, en tanto hace referencia “desde una perspectiva temporal o cronológica, a la generación de efectos jurídicos obligatorios por parte de la norma de la cual se predica; es decir, a su entrada en vigor”. Entonces, cuando se fija la fecha de inicio de la vigencia de una ley se señala el momento a partir del cual dicha normatividad empieza a surtir efectos, de la misma manera se alude al período de vigencia de una norma determinada para referirse al lapso de tiempo durante el cual ésta habrá de surtir efectos jurídicos. 

21. En términos de la sentencia C-957 de 1999, la ley por regla general comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario. Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de las mismas.

22. Así, de acuerdo con la sentencia C-932 de 2006 “ el Legislador –y dentro de esta denominación hay que incluir también el legislador extraordinario- es el llamado a determinar el momento de iniciación de vigencia de una ley, y a pesar de contar prima facie con libertad de configuración al respecto, tal libertad encuentra un límite infranqueable en la fecha de publicación de la ley, de manera tal que si bien se puede diferir la entrada en vigencia de la ley a un momento posterior a su publicación, no se puede fijar como fecha de iniciación de la vigencia de una ley un momento anterior a la promulgación de la misma”.

23. En definitiva, la promulgación de la ley es una exigencia constitucional expresamente señalada en los artículos 165 y 166 de la Carta de 1991, por lo tanto se materializa una infracción cuando una disposición prevé la entrada en vigor de una ley antes de su publicación. Entonces, si la configuración legislativa de una ley, no respeta artículos superiores como aquel por  el cual  se establece el principio de legalidad, la norma  es susceptible de ser declarada inexequible por el juez constitucional; en el caso particular, la Ley 1407 con fecha de expedición 17 de agosto del 2010, no podría, sin violentar este principio,  consagrar su entrada en vigencia a partir de una fecha anterior a su promulgación, concretamente desde el primero (1º) de enero de 2010, sin lesionar el artículo 29 de la Constitución Política.

En este caso corresponde al juez constitucional inmiscuirse, para declarar probado el cargo contra la expresión demandada del artículo 628 de la Ley 1407 de 2010, relativa a su vigencia en el tiempo en aras de favorecer los principios y garantías de legalidad y debido proceso.

24. Finalmente, cabe recordar que de acuerdo con el artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, las sentencias de esta Corporación sobre actos sujetos a su control tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte Constitucional resuelva lo contrario. 

La facultad de señalar los efectos  de sus propios fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte Constitucional de la misión que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la  "integridad  y supremacía de la Constitución", porque para cumplirla,  el paso previo e indispensable es la interpretación  que se hace en la sentencia que debe señalar sus propios efectos. No hay que olvidar que, según el artículo 5 de la Constitución, el Estado reconoce la primacía de los derechos inalienables de la persona, reconocimiento obligatorio para la Corte Constitucional, como para todas las autoridades pero con mayor fuerza.

La inexequibilidad de una norma no es otra cosa que la imposibilidad de aplicarla por ser contraria a la Constitución. No obstante, como es altamente probable que una norma haya tenido consecuencias en el tráfico jurídico antes de ser declarada inexequible, a pesar de los vicios que la acompañaban de tiempo atrás, siempre se suscita la controversia sobre cuál debe ser el alcance de la decisión proferida por el juez constitucional, particularmente en cuanto a los efectos temporales de su decisión.   

De un lado, los efectos ex nunc –desde entonces- de la declaratoria de inexequibilidad encuentra razón de ser ante la necesidad de proteger principios como la seguridad jurídica o la buena fe, pues hasta ese momento la norma gozaba de presunción de constitucionalidad y por ello sería legítimo asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento confiados en la validez de aquella.

Pero de otro lado, los efectos retroactivos de la sentencia de inexequibilidad encuentran un sólido respaldo en el principio de supremacía constitucional y la realización de otros valores o principios contenidos en ella no menos importantes.  Bajo esta óptica se afirma que cuando se trate de un vicio que afecte la validez de la norma, sus efectos deben ser ex tunc –desde siempre- cual si se tratara de una nulidad, para deshacer las consecuencias nocivas derivadas de la aplicación de normas espurias siempre y cuando las condiciones fácticas y jurídicas así lo permitan.

En el escenario descrito, la Corte Constitucional tiene no sólo la potestad sino el deber de modular los efectos temporales de sus providencias, pues a ella se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política. Sobre el particular, como ha sido explicado en otras oportunidades, “el juez constitucional cuenta con varias alternativas al momento de adoptar una determinación, ya que su deber es pronunciarse de la forma que mejor permita asegurar la integridad del texto constitucional, para lo cual puede modular los efectos de sus sentencias ya sea desde el punto de vista del contenido de la decisión, ya sea desde el punto de vista de sus efectos temporales”. 

Ahora bien, además de la misión encomendada por el artículo 241 Superior, el artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia señala que las sentencias que profiera la Corte sobre los actos sujetos a su control “tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. Conforme a la disposición citada, declarada exequible mediante sentencia C-037/96, si bien es cierto que por regla general las decisiones de esta Corte tienen efectos hacia el futuro, también lo es que esos efectos pueden ser definidos en otro sentido por la propia Corporación.  

En el presente caso la modulación de los efectos de la presente providencia debe construirse teniendo como norte la supremacía material de la Constitución y el efecto útil del derecho, de manera que no se afecte el caro derecho a la libertad o el derecho al debido proceso de las personas, más cuando se percibe que la intención del legislador no era otra que una aplicación posterior a la vigencia de ésta. En consecuencia, como en el presente caso estos derechos pueden verse violentados la Sala estima necesario declarar la inexequibilidad desde el momento en que la norma fue promulgada, es decir que el fallo tendrá efectos desde el 17 de agosto de 2010 fecha de su publicación en el Diario Oficial, a partir de la cual se entenderá vigente la norma para todos los efectos, sin perjuicio de la aplicación de lo prescrito en aparte final del artículo 628 –no demandado-, según el cual los procesos en curso -al entrar en vigencia la ley- continúan su trámite por la Ley 522 de 1999 y las normas que la modifiquen, aspecto que no demanda realizar ningún tipo de integración normativa para efectos de la presente decisión. 

VII.	DECISIÓN. 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO.- Declárese INEXEQUIBLE la expresión “al 1º de enero de 2010” contenida en el artículo 628 de la Ley 1407 de 2010 y EXEQUIBLE  el resto del artículo bajo el entendido que la ley regirá a partir del 17 de agosto de 2010.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente

MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado

MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado

JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General