Sentencia C-1064/08

Referencia: expediente D-7274 

Demanda de inconstitucionalidad contra el Art. 30 (parcial) de la Ley 1176 de 2007.

Demandante: 
Clara Patricia Montoya Parra

Magistrado Ponente: 
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil ocho (2008).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I.	ANTECEDENTES

La ciudadana Clara Patricia Montoya Parra, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda contra el Art. 30 (parcial) de la Ley 1176 de 2007, “por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
 
Por cumplir con las exigencias establecidas en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, mediante auto del doce (12) de mayo de dos mil ocho (2008), fue admitida la demanda por este Despacho.

En consecuencia, para efectos de permitir la intervención ciudadana, se dispuso fijar en lista el presente proceso en la Secretaría General de la Corte por el término de diez (10) días y, simultáneamente, correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto correspondiente. Igualmente, se dispuso comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y a la Ministra de Educación Nacional, para que si lo consideraban conveniente, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto dentro de este proceso de constitucionalidad. 

Así mismo, para que emitieran su opinión sobre la disposición materia de impugnación, se invitó a participar en este proceso a la Federación Colombiana de Municipios, la Federación Colombiana de Educadores –FECODE, la Academia Colombiana de Jurisprudencia y las Facultades de Derecho de la Universidad Santo Tomás, la Universidad Popular del Cesar, la Universidad del Norte y la Universidad del Atlántico. 

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. NORMA  DEMANDADA

A continuación se transcribe el texto del Art. 30 de la Ley 1176 de 2007, acorde con su publicación en el Diario Oficial Nº 46.854 de veintisiete (27) de Diciembre de dos mil siete (2007), en el cual  se subraya la expresión demandada: 

LEY 1176 DE 2007
(diciembre 27)

Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
 
DECRETA:

(…)

ARTÍCULO 30. Artículo nuevo. El inciso 1o del artículo 27 de la Ley 715 de 2001 quedará así:
 
Prestación del Servicio Educativo. Los departamentos, distritos y municipios certificados, prestarán el servicio público de la educación a través del sistema educativo oficial.
 
Solamente en donde se demuestre insuficiencia en las instituciones educativas del Sistema Educativo Oficial podrá contratarse la prestación del servicio educativo con entidades estatales o privadas sin ánimo de lucro de reconocida trayectoria e idoneidad, sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura en los servicios educativos estatales. El valor de la prestación del servicio financiado con estos recursos del sistema no puede ser superior a la asignación por alumno definido por la Nación.
Cuando el valor sea superior, el excedente se pagará con recursos propios de la entidad territorial, con las restricciones señaladas en la presente ley.
 
Cuando con cargo a recursos propios la prestación del servicio sea contratada con entidades no estatales, la entidad territorial deberá garantizar la atención de al menos el ciclo completo de estudiantes de educación básica.
 
La Educación Misional Contratada y otras modalidades de educación que venían financiándose con recursos del Situado Fiscal, y las participaciones de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación se podrán continuar financiando con los recursos del Sistema General de Participaciones.

III. DEMANDA

La demandante considera que el aparte demandado del inciso 2º del artículo 30 de la Ley 1176 de 2007 vulnera los artículos 1, 2, 3, 5, 13, 25, 27, 38, 67, 68, 121, 158, 169, 83, 333, 356 y 357 de la Constitución.

Manifiesta que el aparte demandado transgrede la igualdad de aquellos particulares que, con ánimo de lucro, hayan optado por prestar el servicio público de educación, “(…) pese a que el artículo 68 de la Constitución no establece distinción alguna y, por el contrario, proclama con claridad que “los particulares podrán fundar establecimientos educativos”. Así mismo, arguye que, aun cuando la Constitución dispone que mediante la ley se establecerán las condiciones para la creación y regulación de establecimientos educativos, el legislador no puede desconocer principios constitucionales como la igualdad, excluyendo a las personas - naturales o jurídicas - que con ánimo de lucro y en ejercicio de sus libertades de empresa y asociación quieran prestar el servicio educativo. Esa exclusión, a su juicio, es una discriminación absoluta e injustificada frente al ordenamiento constitucional. 

En este orden de ideas, enfatiza que el artículo 68 superior no exige como requisito para que los particulares presten el servicio público de educación, “(…) el de constituirse o haberse constituido como persona jurídica sin ánimo de lucro. [lo que sí demanda] el precepto constitucional es que [l]a enseñanza es[té]a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica.” En esta forma, el legislador impuso una distinción que el constituyente no consagró, beneficiando a un cierto tipo asociativo: el que no tenga ánimo de lucro. 

Así mismo, argumenta que el aparte demandado desconoce la libertad de enseñanza consagrada en el artículo 27 de la Carta, pues sólo aquellas entidades sin ánimo de lucro podrán “(…) ejercer la libertad de enseñanza en aquellos lugares en que sea insuficiente la capacidad oficial para prestar el servicio educativo (…)”, restringiendo así la oferta del servicio. Indica que también se quebranta el Art. 67 ibídem, según el cual la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social, cuya garantía está a cargo del Estado. 
A juicio de la demandante, la expresión demandada vulnera el principio constitucional de la buena fe (Art. 83), pues “(…) cuando la norma legal, de manera arbitraria y por vía general, sin que pueda afirmar que un cierto sector de particulares actuará de mala fe, prohíbe a esos particulares el desarrollo de una actividad lícita que, además, han venido ejerciendo con ética y decoro y bajo la vigilancia del Estado (…)”, erige como carente de idoneidad  una conducta que se ajusta a Derecho y es desarrollo de principios constitucionales como la libertad de empresa y asociación. Así mismo, cuando el legislador sorprende a los particulares que han prestado el servicio de educación, y les quita la autorización de ejercer dicho derecho por el móvil lucrativo que los ha incentivado, atenta contra dicho principio. 

Señala que la expresión atacada transgrede doblemente el derecho de asociación (Art. 38 C. Pol.) porque, por una parte, obliga a las personas naturales, a quienes el Art. 68 superior autoriza expresamente para fundar establecimientos educativos, a que se asocien en entidades sin ánimo de lucro, para prestar servicios educativos en el sector público mediante la celebración de contratos con las entidades territoriales y, por otra parte, obliga a las personas asociadas en entidades con ánimo de lucro a asociarse en entidades sin ánimo de lucro para ese mismo efecto. Al comprender el mencionado derecho tanto la facultad de asociarse con fines lícitos, como la de no hacerlo, aquella expresión, al imponer las aludidas obligaciones, lo vulnera.
 
Así mismo, a juicio de la ciudadana demandante, la iniciativa privada y la libertad de empresa se ven vulneradas al dejarse exclusivamente “(…) en cabeza de quienes escojan una determinada forma asociativa la posibilidad de prestar el servicio público de la educación.” Con lo cual también se transgrede el derecho de los padres a escoger la mejor educación para sus hijos, pues prohíbe que las personas jurídicas con ánimo de lucro compitan “(…) mediante oferta de una mejor y más cuidadosa educación.” En este orden de ideas, la disposición demandada transgrede el derecho al trabajo (Arts. 1° y 25 C. Pol.) “(…) de quienes vienen ejerciendo su profesión de educadores en instituciones privadas constituidas con ánimo de lucro”, pues no podrán prestar sus servicios en el sistema educativo oficial. Destaca que según el Art. 25 superior el trabajo goza “en todas su modalidades” de la especial protección del Estado. 

En igual forma, la demandante encuentra que la disposición demandada atenta contra el principio de unidad de materia (Arts. 158 y 169 C. Pol.), que implica la conexidad del contenido de una disposición con el tema predominante de la ley respectiva. En efecto,  la Ley 1176 de 2007 está destinada a desarrollar los Arts. 356 y 357 de la Constitución, que regulan la participación de recursos ordinarios de la Nación a los departamentos y municipios, en el denominado Sistema General de Participaciones. En este sentido, los mencionados artículos superiores están relacionados sustancialmente con “(…) la distribución, asignación, uso y destinación de los recursos integrantes de las participaciones.” La educación hace parte de los rubros a que se refieren las partidas de las participaciones. Sin embargo, “(…) tal normatividad no tiene por objeto regular en sí misma la actividad de la educación; ni regular el derecho fundamental de libre enseñanza (si así fuera, la Ley 1176 de 2007 habría requerido trámite de ley estatutaria); ni señalar disposiciones sobre los requisitos que deben cumplir las instituciones educativas para prestar sus servicios, ya que se trata de prever esencialmente cómo se reparten y distribuyen las participaciones económicas, que es algo bien distinto.” Por ende, al legislar sobre aspectos de la educación que no se desprenden de las normas constitucionales en comento, como lo es excluir a las personas con ánimo de lucro de la prestación del servicio, es atentar contra el principio de unidad de materia. 

Por último, expone que el segmento normativo impugnado quebranta el Art. 3 del Acto Legislativo 4 de 2007, que asigna al Gobierno Nacional todo lo relacionado con la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral del gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, así como la regulación de la adecuada prestación de los servicios a cargo de las entidades territoriales, lo cual significa que el Congreso de la República ejerció una competencia que no tenía, vulnerando así, también, los Arts. 3 y 121 superiores.

IV. INTERVENCIONES

1. Federación Colombiana de Educadores –FECODE. 

El Presidente de la Federación Colombiana de Educadores, Witney Chávez Sánchez, intervino en el presente proceso defendiendo la constitucionalidad de la expresión demandada. Manifiesta que la norma parcialmente demandada regula la forma como debe ser prestado el Sistema Educativo Oficial, y establece que la insuficiencia de instituciones debe ser suplida mediante la contratación del servicio educativo con entidades estatales o privadas sin ánimo de lucro. Esto “(…) no implica una discriminación a los particulares (personas naturales o jurídicas) con ánimo de lucro, ya que éstas últimas realizan su actividad educativa en el sector privado, mas no en el Sistema Educativo Oficial.”

Indicó que la educación oficial es, en primera medida, responsabilidad de las entidades territoriales, y ante sus eventuales carencias podrán contratar con entidades sin ánimo de lucro, lo que no constituye una violación del artículo 68 de la Carta que autoriza a los particulares a fundar establecimientos educativos. En este orden de ideas, tampoco se vulnera la libertad de enseñanza, “(…) que las instituciones privadas desarrollan (…) en el sector privado (…)”, pues el artículo 30 de la Ley 1176 de 2007 “(…) únicamente se refiere a la forma como se presta el Servicio Educativo Oficial en el país.”

En igual forma, argumentó que la educación como derecho de la persona (Art. 67 constitucional)  no se ve transgredido, pues en ningún momento se limita el acceso al mismo; toda vez que podrá hacerse a través del sistema oficial, o por medio de la educación privada, prestada por personas naturales o jurídicas con ánimo de lucro de reconocida idoneidad ética y pedagógica. 

Así mismo, no encuentra vulnerado el principio de la buena fe, “(…) ya que la citada norma legal no hace referencia al mismo (…)”. Tampoco se ve transgredida la libertad de asociación, pues  “(…) en ninguna parte de su regulación normativa aparece “la obligación de asociarse como entidad sin ánimo de lucro”. (…) [L]as instituciones educativas con ánimo de lucro pueden seguir desarrollando su actividad educativa en el sector privado.”

Manifestó que ni la libertad económica ni la competencia educativa se ven vulneradas por la expresión demandada, toda vez que regula el sistema educativo oficial, mientras que la libertad económica, además de encontrar sus límites en el bien común, se concreta en la educación privada, cuyo móvil es el ánimo o interés de lucro. Por tanto “(…) no se puede hablar propiamente que en la educación es viable la competencia entre el sector público y el sector privado, ya que obedecen a dos postulados diferentes; La prestación de un servicio público en la educación oficial, y el interés económico en la educación privada.” En este orden de ideas, y al regular la disposición parcialmente demandada el sistema de educación oficial, no puede considerarse que se transgrede el derecho al trabajo, pues la norma no se refiere al sector privado ni excluye de éste las entidades con ánimo de lucro. 

Con relación al principio de unidad de materia indicó que no se vulneró, pues, al ser la educación un rubro del Sistema General de Participaciones, el Art. 30 de la mentada Ley “(…) guarda total conexidad con la distribución [del mismo]” al fijar con quiénes se puede contratar en caso de insuficiencias de las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo. 

2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público

La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, doctora Yida Ximena Mora Silva, intervino dentro del presente proceso defendiendo la constitucionalidad de la expresión acusada. 

Adujo la interviniente que el derecho de asociación “(…) se plasma en la creación de entes jurídicos distintos de las personas naturales, con capacidad para ejercer derechos y contraer obligaciones (….), lo que no implica que esté ligado a la obtención de lucro.” En este orden de ideas, las entidades sin ánimo de lucro están constituidas con fines altruistas o beneficios comunitarios, esto implica que su móvil no es la repartición de utilidades generadas con el desarrollo de su objeto social. En esta forma, al autorizar el legislador la celebración de los contratos con entidades sin ánimo de lucro, se pretende que sean asociaciones que presten el servicio para beneficiar directamente a la comunidad, y no a sus patrimonios, pues el “(…) Estado busca que mediante contratación con particulares se supla una necesidad o carencia, que éste no puede asumir directamente, siempre y cuando sean entidades sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad”.
Señaló que, al aclarar la Corte Constitucional el alcance del artículo 355 de la Carta, manifestó que la prohibición existente de dar auxilios a particulares tiene como excepción los casos en los que “(…) se trata de ejecutar, mediante contratos celebrados con entidades sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad, actividades y programas de interés público, que estén en consonancia con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo (…)”. En esta forma, las transferencias de recursos públicos están permitidas a condición de que tengan por objeto el cumplimiento de deberes sociales a cargo del Estado y se trate de entidades sin ánimo de lucro. 

En este orden de ideas, adujo la interviniente, no puede aceptarse que la disposición en comento transgreda la igualdad, pues “(…) esta diferenciación la estableció claramente el constituyente (…)”. En esta forma, no es posible considerar que la expresión acusada viole derechos como la libertad de empresa, el trabajo, la libertad de enseñanza y de cátedra.

Respecto del principio de la buena fe indicó que el artículo 30 es desarrollo del mismo, pues se autoriza a los entes territoriales la contratación –de un asunto social tan delicado como es la educación – con entidades públicas o privadas sin ánimo de lucro y con idoneidad ética y pedagógica para la prestación del servicio. 

Acerca de los cargos formulados por supuesta violación de los artículos 1, 2, 3 y 5 de la Constitución, solicitó que la Corte se declare inhibida para pronunciarse de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda. 

En cuanto a la vulneración del principio de unidad de materia, indicó que los artículos 356 y 357 de la Carta, desarrollados por la Ley 1176 de 2007, tratan del Sistema General de Participaciones, en el cual se encuentra la educación como rubro. Por ende, al versar el artículo 30 sobre la forma como el servicio de educación oficial debe ser prestado, mal podría aceptarse que no existe conexidad de materia. En este orden de ideas, la norma parcialmente demandada “(…) tiene concordancia completa con el título de la misma y evidente (sic)  cuenta con la misma temática con el resto de la ley (…)”.  

Por último, señaló que la materia desarrollada por el Art. 30 de la ley en comento no debía ser regulada mediante una ley estatutaria, toda vez que no versa sobre “(…) ninguno de [los] temas [establecidos en el artículo 152 constitucional,]  sino la prestación de un servicio derivado del Sistema General de Participaciones (…).” La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha indicado que “(…) no cualquier Ley que regule un derecho debe ser estatutaria, para esos efectos se requiere que la Ley esté desarrollando integralmente el derecho y afecte el (sic) su núcleo esencial (…)”, cosa que no ocurre con el mencionado artículo de la Ley 1176 de 2007. 

3. Intervenciones extemporáneas

Los escritos que se indican a continuación no serán tenidos en cuenta por haber sido presentados en forma extemporánea:

3.1. Escrito presentado el 16 de Junio de 2008, vía fax, y el 19 de Junio del mismo año, original, por el ciudadano Alex Movilla Andrade, en nombre de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Popular del Cesar.

3.2. Escrito presentado el 16 de Junio de 2008 por las ciudadanas Cérbula Polo Peña y Emma Sofía Sánchez de Spirko, en representación de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Atlántico.

3.3. Escrito presentado el 17 de Junio de 2008 por el ciudadano Hernán Alejandro Olano García, en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.

 3.4. Escrito presentado el 19 de Junio de 2008 por la ciudadana Viridiana Molinares Hassan, en representación de la División de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Norte.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

Mediante Concepto Nº 4570 recibido el 3 de Junio de 2008, el Procurador General de la Nación, doctor Edgardo José Maya Villazón, solicitó a la Corte que declare exequible la expresión demandada, con base en los siguientes argumentos:

Señaló que la educación –por su naturaleza constitucional- tiene dos características centrales; es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social. En esta forma, ante la trascendencia de la educación,  “(…) la propia Constitución[,] en su artículo 67[,] define los parámetros mínimos para la prestación del servicio público educativo, estableciendo responsabilidad conjunta del Estado, la sociedad y la familia en su eficiencia (…)”. Sin embargo, el Estado tiene, por mandato de la Carta, la función de “(…) regulación y suprema inspección y vigilancia de este servicio público con el objeto de velar por su cobertura y calidad.”

Indicó que –según la jurisprudencia de esta corporación- la libertad de configuración de legislador en torno al Sistema General de Participaciones es amplia, sin que pueda llegar a entenderse como absoluta. En esta forma, el Congreso puede establecer los parámetros para la distribución de los recursos, a condición de que garantice la prestación del servicio y la ampliación de la cobertura. Así mismo enfatizó, que dentro de este sistema, la educación tiene un papel protagónico según lo manda el artículo 356 de la Constitución. 

En este orden de ideas, conceptuó que la demandante no reparó en que la norma no excluye en forma absoluta la posibilidad de que entidades con ánimo de lucro presten el servicio de educación, ya que la disposición establece la contratación con entidades sin el móvil económico “(…) sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura en los servicios educativos estatales.” Por tanto, ante la ausencia de éstas, se podrá contratar con entidades que sí tengan dicho ánimo lucrativo. 

A juicio del Procurador, la distinción efectuada por la norma no es arbitraria, “(…) pues atiende y se justifica en razón de la mayor conservación de recursos dentro del sistema educativo oficial (…)”, ya que los recursos remanentes serán reinvertidos por las entidades sin ánimo de lucro en el sistema educativo. En este sentido, la norma cumple con fines constitucionalmente legítimos mediante métodos adecuados. 

Expresa que no es aceptable el cargo de vulneración del principio de buena fe, toda vez que la distinción no se funda en consideraciones “(…) caprichosas, sesgadas o irrazonables, de tipo subjetivo (…)”. Así mismo, la disposición respeta el desempeño que las instituciones con ánimo de lucro han tenido en el sector privado, por lo que su idoneidad en dicha materia no se pone en duda. 

Respecto del principio de unidad de materia, manifestó que no puede ser entendido en forma férrea; por tanto, basta que la norma tenga conexidad con el núcleo temático de la ley para que aquel se cumpla. En esta forma, si se constata que la disposición acusada se constituye en un cuerpo extraño o un elemento ajeno a la ley, que desborda el objeto específico de la regulación, debe entenderse que la unidad de materia fue transgredida. La expresión atacada cumple el mencionado principio, “(…) por cuanto guarda una conexión material y teleológica con el núcleo temático de la Ley a la que pertenece.” Esto por cuanto se enmarca dentro de los criterios específicos de distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones en lo referente a la educación, y dentro del propósito general de gasto prioritario para servicios públicos. 

Finalmente, sostiene que el Art. 356 de la Constitución asigna a la ley la fijación de los servicios a cargo de la Nación y de los departamentos, distritos y municipios, así como de los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones, las competencias correspondientes a las entidades territoriales y las demás disposiciones necesarias  para la puesta en operación de aquel, y que al mismo tiempo atribuye al Gobierno Nacional el diseño y ejecución de una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral del gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del mencionado sistema para asegurar las metas de cobertura y calidad trazadas en la norma superior. Agrega que por esta razón el legislador al expedir la norma acusada no invadió la competencia del Gobierno Nacional.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE  
Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el Art. 241, Num. 4, de la Constitución, por estar dirigida contra una disposición que forma parte de una ley.

Consideración preliminar. Declaración de inhibición respecto del cargo contra la expresión demandada por la supuesta violación del derecho de asociación (Art. 38 C. Pol.).
2. De conformidad con lo previsto en los Arts. 40 y 242 de la Constitución, cualquier ciudadano podrá instaurar las acciones públicas de inconstitucionalidad previstas en el Art. 241 ibídem, e intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros, así como en aquellos para los cuales no existe acción pública.

3. El Art. 2º del Decreto 2067 de 1991 consagra los requisitos de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad, los cuales constituyen las condiciones mínimas para que la Corte Constitucional pueda ejercer su función general de guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, así:

i)	El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;

ii)	El señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas;

iii)	Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;

iv)	Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado;

v)	La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.

4. En forma reiterada la Corte  Constitucional ha señalado que las razones por las cuales los preceptos constitucionales se estiman violados deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. 

5. La demandante plantea que la expresión atacada transgrede el derecho de asociación (Art. 38 C. Pol.) porque obliga a las personas naturales, a quienes el Art. 68 superior autoriza expresamente para fundar establecimientos educativos, a que se asocien en entidades sin ánimo de lucro, para prestar servicios educativos en el sector público mediante la celebración de contratos con las entidades territoriales. 

Se observa que este cargo toma como base la supuesta distinción que hace la norma demandada entre personas naturales y personas jurídicas, cuando la misma establece una distinción entre entidades privadas sin ánimo de lucro y entidades privadas con ánimo de lucro. 

Así mismo, la demandante sostiene que el  precepto impugnado obliga a las personas asociadas en entidades con ánimo de lucro a asociarse en entidades sin ánimo de lucro con el fin de celebrar contratos con las entidades territoriales para la prestación de los servicios educativos, cuando dicho precepto visiblemente no impone esa obligación. 

En estas condiciones, las afirmaciones de la demandante no corresponden al contenido objetivo de la disposición impugnada, sino a apreciaciones subjetivas suyas y, por tanto, el cargo no se ciñe al requisito de certeza que ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en los siguientes términos:

“(…) las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.  Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden””.  
En consecuencia, la Corte se declarará inhibida para adoptar decisión de mérito respecto del cargo contra la expresión demandada por la supuesta violación del derecho de asociación (Art. 38 C. Pol.), por ineptitud sustantiva de la demanda.

Problema jurídico planteado

6. Corresponde a la Corte determinar si al disponer la norma demandada que en caso de insuficiencia en las instituciones educativas del Sistema Educativo Oficial podrán los departamentos, distritos y municipios certificados contratar la prestación del servicio educativo con entidades estatales o privadas sin ánimo de lucro, con exclusión de las entidades privadas con ánimo de lucro, desconoce el principio de igualdad (Art. 13 C. Pol.), el derecho de los particulares a fundar establecimientos educativos (Art. 68 C. Pol.), la libertad de enseñanza (Art. 27 C. Pol.), el principio de la buena fe (Art. 83 C. Pol.), la libertad de empresa (Art. 333 C. Pol.), el derecho al trabajo (Art. 25 C. Pol.), el principio de unidad de materia  (Arts. 158 y 169 C. Pol.) y la atribución de competencias al Gobierno Nacional por el Art. 3° del Acto Legislativo N° 04 de 2007. 

Examen de los cargos formulados. Exequibilidad de la expresión normativa demandada.

7. En virtud de lo dispuesto en Art. 356 de la Constitución, modificado por los Actos Legislativos 1 de 1993, 1 de 2001 y 4 de 2007, salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los departamentos, distritos y municipios. Agrega que para efecto de atender los servicios a cargo de éstos  y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.

La Ley 1176 de 2007 desarrolló la citada disposición superior y el Art. 357 ibídem. El Art. 30 de esa ley, demandado parcialmente en esta oportunidad, subrogó el inciso 1° del Art. 27 de la Ley 715 de 2001 y estableció que los departamentos, distritos y municipios certificados prestarán el servicio público de la educación a través del Sistema Educativo Oficial.

Agrega el mismo Art. 30 que solamente en donde se demuestre insuficiencia en las instituciones educativas del Sistema Educativo Oficial podrá contratarse la prestación del servicio educativo con entidades estatales o privadas sin ánimo de lucro de reconocida trayectoria e idoneidad, sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura en los servicios educativos estatales.

8. Aduce la demandante que al prever la norma demandada la contratación para la prestación del servicio educativo únicamente con las entidades privadas sin ánimo de lucro, además de las estatales, con exclusión de las entidades privadas con ánimo de lucro, establece un tratamiento diferenciado que no tiene justificación, dando lugar así a la discriminación de estas últimas y vulnerando por tanto el principio de igualdad consagrado en el Art. 13 de la Constitución. 

9. El punto de partida del análisis del principio de igualdad es la fórmula clásica, de inspiración aristotélica, según la cual “hay que tratar igual a lo igual y desigual a lo desigual”.

De conformidad con lo dispuesto en el Art. 13 de la Constitución Política, todas las personas nacen iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Agrega la misma norma que el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados, protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

El precepto de igualdad es reiterado en algunas normas superiores en relación con materias específicas, tales como las confesiones religiosas e iglesias (Art. 19), los hijos habidos en el matrimonio o fuera de él, adoptados o procreados naturalmente o con asistencia científica (Art. 42), la relación de género, masculino y femenino (Art. 43) y las oportunidades para los trabajadores (Art. 53).

En el plano internacional dicho principio es consagrado en tratados ratificados por Colombia, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos suscrito en 1966 (Arts. 2 y 3), aprobado mediante la Ley 74 de 1968, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) suscrita en 1969 (Art. 24), aprobada mediante la Ley 16 de 1972. 

De tal mandato se deduce que la regla general es la igualdad entre las personas o grupos de personas y que sólo por excepción puede dárseles un trato desigual, por lo cual cuando la ley o la autoridad política les dispensan un trato igual no tienen carga alguna de argumentación y, por el contrario, cuando les otorgan un trato diferenciado deben justificar su decisión en forma  objetiva y razonable; de no existir tal justificación, el trato difrenciado será constitucionalmente ilegítimo o inválido y configurará una discriminación.
La Corte Constitucional ha señalado en múltiples ocasiones que la justificación de un trato diferenciado por parte del legislador requiere la concurrencia de los siguientes elementos :

i) La existencia de una situación igual o similar de grupos de personas en relación con un determinado criterio de comparación.

ii) El señalamiento de efectos jurídicos diferenciados por el legislador.
 
iii) La existencia de un fin u objetivo del trato diferenciado que no sea prohibido y en cambio sea permitido por el ordenamiento constitucional y que sea válido a la luz de los valores, principios y derechos constitucionales.

iv) Que el medio previsto en la norma legal:

- no sea  prohibido y en cambio sea permitido por el ordenamiento constitucional.

- sea válido a la luz de los valores, principios y derechos constitucionales.

- sea adecuado o idóneo para la consecución del fin u objetivo.

- sea necesario, es decir, que no existan otros medios que no sacrifiquen los valores, principios o derechos constitucionales o que los sacrifiquen en menor medida.

- sea proporcional en sentido estricto, o sea, que sus beneficios sean superiores a la afectación de los valores, principios o derechos constitucionales.

10. Conforme al Art. 67 de la Constitución, la educación es un derecho, que según la jurisprudencia reiterada de esta corporación tiene carácter fundamental,  y es también un servicio público que tiene una función social. Por otra parte, dicho precepto la consagra como un deber, entre los cinco (5) y los quince (15) años de edad, que comprende como mínimo un (1) año de preescolar y nueve (9) de educación básica.

Según la misma norma, el objeto de la educación es el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura, así como la formación de los colombianos en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia, y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente. Dichos fines están desarrollados en la Ley 115 de 1994, General de Educación (Art. 5°).

Igualmente, la Constitución Política establece que la educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derecho académicos a quienes puedan sufragarlos (Art. 67), y que los particulares podrán fundar establecimientos educativos, en las condiciones que la ley deberá establecer para su creación y gestión (Art. 68).

En esta forma, con base en el carácter liberal y pluralista del Estado Social de Derecho colombiano (Arts. 1° y 333 C. Pol.), la Constitución consagra un sistema de educación mixto, por parte del Estado y de los particulares.  

En este sentido, la Ley 115 de 1994 dispone que “el servicio educativo será prestado en las instituciones educativas del Estado. Igualmente los particulares podrán fundar establecimientos educativos en las condiciones que para su creación y gestión establezcan las normas pertinentes y la reglamentación del Gobierno Nacional”. 

Agrega que “de la misma manera el servicio educativo podrá prestarse en instituciones educativas de carácter comunitario, solidario, cooperativo o sin ánimo de lucro”. (Art. 3°)

La educación pública o estatal tiene como características: i) la vocación exclusiva de servicio a la comunidad, de promoción de la prosperidad y el bienestar general y de mejoramiento de la calidad de vida de la población (Arts. 1°, 2° y 366 C. Pol.); ii) la universalidad; iii) la gratuidad; iv) la independencia política e ideológica; v) la aconfesionalidad  o no vinculación a confesiones religiosas; y vi) el régimen laboral de los docentes está conformado por normas especiales. Estas características distinguen aquella modalidad de educación de la educación privada, la cual: i) por regla general tiene un fin de lucro, en desarrollo de la libertad de empresa (Art. 333 C. Pol.); ii) se presta únicamente a quienes tienen los medios económicos para pagar su costo; iii) es onerosa; iv) tiene generalmente una orientación política o ideológica definida; v) ostenta con frecuencia una confesión religiosa, y vi) el régimen laboral de los docentes está integrado por las normas comunes . 

Frente a estas dos modalidades de la educación, la que prestan los particulares sin ánimo de lucro resulta lógicamente asimilable a la educación pública o estatal, por los fines altruistas de aquella, que se identifican con los fines estatales o públicos, y no a la educación privada ordinaria, a la cual se contrapone.

En estas condiciones, resulta claro que, por no encontrarse los particulares que prestan el servicio de educación con fines de lucro en la misma situación de los particulares que prestan dicho servicio sin fines de lucro, no se cumple el primer presupuesto antes indicado para efectuar el juicio de igualdad, conforme a lo señalado por la jurisprudencia de esta corporación, esto es, la existencia de una situación igual o similar de grupos de personas en relación con un determinado criterio de comparación. Por consiguiente, el cargo por la supuesta violación del principio de igualdad no puede prosperar.

11. Sostiene la demandante que la disposición demandada, al excluir a las entidades privadas con ánimo de lucro de la contratación con las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, quebranta el derecho de los particulares a fundar establecimientos educativos (Art. 68 C. Pol.), la libertad de enseñanza (Art. 27 C. Pol.), el principio de la buena fe (Art. 83 C. Pol.), la libertad de empresa (Art. 333 C. Pol.) y el derecho al trabajo (Art. 25 C. Pol.).

Respecto de estos cargos debe señalarse en primer lugar que de acuerdo con jurisprudencia ampliamente reiterada de esta corporación, el legislador es titular de la potestad de configuración normativa prevista en los Arts. 67, 68, 114 y 150 de la Constitución para regular la materia educativa, siempre y cuando respete los valores, principios y derechos constitucionales, así como también el principio de razonabilidad.

Por otra parte, debe señalarse que la norma acusada no priva a los particulares de su derecho a fundar establecimientos educativos, expresamente previsto en el Art. 68 superior, en concordancia con los Arts. 1° y 333 ibídem, derecho que se mantiene incólume, y sólo los priva de la posibilidad de contratación mencionada, que se justifica por la identidad de fines entre la prestación del servicio educativo por parte del Estado y su prestación por parte de las entidades privadas sin ánimo de lucro. Ello significa que, al fundar establecimientos educativos, los particulares tienen la posibilidad de prestar sus servicios en forma plena en el sector privado, en las condiciones propias de éste.

Por esta misma razón, contrariamente a lo que se afirma en la demanda, la norma impugnada no vulnera la libertad de enseñanza, la libertad de empresa, ni el derecho al trabajo, que los particulares pueden ejercer ampliamente mediante la prestación de los servicios educativos en el sector privado.

De otro lado,  es plausible la consagración del principio de la buena fe en la Constitución vigente (Art. 83), que prescribe que las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de aquella, la cual se presumirá en todas las gestiones que los primeros adelanten ante dichas autoridades, principio éste sobre cuyo contenido e importancia se ha pronunciado numerosas veces esta corporación. 

En el asunto que se examina, resulta visible que la norma censurada no desconoce, ni expresa ni tácitamente, la buena fe de los particulares que prestan servicios educativos y, menos aún, presume su mala fe, ni pone en entredicho la licitud de su actividad o la idoneidad ética y pedagógica que categóricamente exige el Art. 68 superior a quienes prestan dichos servicios, y, en cambio, tal disposición sólo consigna una medida de política legislativa cuya validez constitucional está justificada, como se anotó. Por ende, la norma acusada no vulnera el citado principio constitucional.

12. La demandante expone que la norma acusada desconoce el principio de unidad de materia consagrado en los Arts. 158 y 169 de la Constitución, porque regula la prestación del servicio educativo, cuando el título y la materia predominante de la ley que la contiene, destinada a desarrollar los Arts. 356 y 357 de la Constitución, se refieren a la distribución, asignación, uso y destinación de los recursos integrantes de las participaciones. 

De acuerdo con lo dispuesto en el Art. 158 de la Constitución, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Agrega que el presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto. 

A su turno, el Art. 169 ibídem  establece que el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido.

Estas disposiciones sirven de sustento al denominado principio de unidad de materia, sobre el cual esta corporación se ha pronunciado en muchas ocasiones.

Sobre el particular ha expresado que  dicho principio es una exigencia de la técnica legislativa, orientada a garantizar la coherencia y claridad de las leyes, impedir que los congresistas y los destinatarios de aquellas resulten sorprendidos por la expedición de normas que no tuvieron el examen ni el debate necesarios en el proceso legislativo, por la falta de conexidad temática con el resto de las disposiciones de la ley y con el título de ésta. Del mismo modo, ha indicado que dicho principio facilita la aplicación de las normas legales por parte de sus destinatarios. 

En este sentido ha señalado que “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una Ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.

Así mismo, ha recalcado que en virtud de dicho principio se requiere que  exista un núcleo temático de los diversos contenidos de una ley y que entre aquel y éstos haya una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable.

Igualmente, ha indicado, acerca de los elementos aplicables para establecer el núcleo temático de una ley, que “resultan valiosos elementos como contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos de las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte”  

En este orden de ideas, esta corporación ha considerado que un determinado enunciado normativo contraría el principio de unidad de materia cuando al hacer su examen dentro del contexto del proceso de formación de la ley y del contenido de ésta, se determina que se trata de un elemento extraño o ajeno a la materia dominante de la regulación. 

También, ha advertido que el control constitucional sobre el cumplimiento del principio de unidad de materia no debe ser rígido, porque se vulnerarían la potestad de configuración normativa del Congreso (Arts. 114 y 150 C. Pol.) y el principio democrático (Art. 3° C. Pol.), pero que no debe ser tampoco muy flexible, porque se le despojaría de su contenido. 
 
13. En virtud de lo preceptuado en el Art. 356 superior, salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno Nacional, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los departamentos, distritos y municipios. Señala la misma disposición que  para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios. 

El Art. 356 de la Constitución se refiere a la destinación de los recursos del sistema y a los criterios de su distribución por sectores. Por su parte, el Art. 357 ibídem trata del incremento anual del sistema, la destinación de los recursos de propósito general y la destinación eventual de recursos excedentes.

La norma demandada forma parte de la Ley 1176 de 2007, “por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” y subroga el inciso 1° del Art. 27 de la Ley 715 de 2001, norma ésta que trata de la prestación del servicio educativo.

El Art. 356 superior señala que “los recursos del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre”. (se subraya) 

Así, el servicio educativo está comprendido, con carácter prioritario, entre los servicios que deben atender las entidades territoriales con los recursos del Sistema General de Participaciones, lo cual explica que la Ley 715 de 2001, “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, establezca un reparto de competencias en el ámbito educativo entre la Nación y las entidades territoriales (Arts. 5° y siguientes).

En estas condiciones, es claro que la exclusión de las entidades privadas con ánimo de lucro de la contratación con las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo cuando se presentare insuficiencia en las instituciones educativas del Sistema Educativo Oficial, es simplemente una regla sobre el ejercicio de las competencias administrativas a cargo de aquellas, previstas en el Art. 356 superior como presupuesto para la distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones, y no una regla técnica sobre la  prestación del servicio educativo, que contienen otras leyes, como por ejemplo la Ley 115 de 1994, General de Educación, y la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la educación superior.

Por estas razones, es ostensible una conexidad objetiva y razonable de la disposición acusada con el título y con la materia dominante de la Ley 1176 de 2007 y, por tanto, tal norma  no vulnera el principio de unidad de materia.

14. Arguye la demandante que el precepto legal acusado quebranta la atribución de competencias al Gobierno Nacional por el Art. 3° del Acto Legislativo 04 de 2007, de suerte que el Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de sus funciones constitucionales, violando también los Arts. 3°  y 121 ibídem.

De conformidad con lo dispuesto en el Art. 3° del Acto Legislativo 04 de 2007, el Gobierno Nacional definirá una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento de las metas de cobertura y calidad. Añade que esta estrategia deberá fortalecer los espacios para la participación ciudadana en el control social y en los procesos de rendición de cuentas.

Por su parte, el Art. 3° de la Constitución estatuye que el pueblo ejerce la soberanía en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece, y el Art. 121 ibídem prescribe que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. 

Puede notarse que el Art. 3° del Acto Legislativo 04 de 2007 se refiere a la determinación o el establecimiento, de una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral del gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones cuyas bases debe hacer el legislador y, sobre esas bases legales, se define por el gobierno, lo cual puede dar lugar a la expedición de normas que, con base en una interpretación sistemática de la Constitución, deberán tener carácter reglamentario y ceñirse a la ley, cuya cumplida ejecución deben procurar (Art. 189, Num. 11, C. Pol.).

En este sentido debe considerarse que, si además de la potestad general de configuración normativa de que es titular (Arts. 114 y 150 C. Pol.), al legislador compete específicamente, conforme al contenido de los Arts. 356 y 357 superiores, regular los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales y distribuir los recursos económicos para atender los servicios a cargo de estas últimas, así como reglamentar los criterios de distribución de dichos recursos, mediante el Sistema General de Participaciones, es razonable que también ejerza la competencia para regular los mecanismos de vigilancia y control orientados a asegurar el adecuado cumplimiento de las normas respectivas, a los cuales deberá sujetarse el Gobierno Nacional en el ejercicio de la potestad reglamentaria de que es titular. 

En consecuencia, la norma acusada no vulnera el Art. 3° del Acto Legislativo 04 de 2007 ni los Arts. 3° y 121 de la Constitución.

Por lo anterior, la Corte declarará exequible el segmento normativo acusado, contenido en el Art. 30 de la Ley 1176 de 2007, por los cargos analizados en esta sentencia.

VII. DECISION 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:

Primero.- DECLARARSE INHIBIDA para adoptar decisión de mérito respecto del cargo contra la expresión “sin ánimo de lucro” contenida en el Art. 30 de la Ley 1176 de 2007 por la supuesta violación del derecho de asociación (Art. 38 C. Pol.), por ineptitud sustantiva de la demanda.

Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “sin ánimo de lucro” contenida en el Art. 30 de la Ley 1176 de 2007, por los cargos examinados en esta sentencia.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente

JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado

JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General