FONDOS GANADEROS, ENAJENACIÓN ACCIONES DEL ESTADO
Corte Constitucional. Sala Plena. M. P. Mauricio González Cuervo. Sentencia C-885 del 24 de octubre de 2007. Expediente D-6758.
Síntesis: Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2º del Artículo 4º de la Ley 363 de 1997 “por la cual se reforma la Ley 132 de 1994 Estatuto Orgánico de los Fondos Ganaderos”. El procedimiento de enajenación de las acciones del Estado en los Fondos Ganaderos contiene condiciones especiales mínimas que facilitan el acceso de los trabajadores y las organizaciones solidarias y del trabajo a la propiedad accionaria estatal y, en consecuencia, avanza por esta vía en el propósito democratizador de su titularidad y en el de promoción del acceso a la propiedad. Por esto, no se comparte la hipótesis de la configuración de una omisión legislativa cuya consecuencia deba ser la declaración de inexequibilidad de la disposición acusada; por lo demás, sin la existencia de la norma demandada o de otra ley que llegara a establecer un nuevo procedimiento de enajenación de la participación accionaria estatal en los fondos ganaderos a los particulares, los sectores trabajadores y solidarios estarían imposibilitados para acceder a la propiedad de las mismas,
por lo que opta la Corte por declarar la exequibilidad de la norma demandada, por los cargos analizados en la sentencia.
«(…)
2. Norma demandada
El texto de la norma demandada, publicado en el Diario Oficial No. 42.988 de 24 de febrero de 1997, es el siguiente (se subraya la parte demandada):
“LEY 363 DE 1997
(febrero 19)
Por medio de la cual se reforma la Ley número 132 de 1994, estatuto orgánico de los fondos ganaderos.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 4o. CAPITAL. El capital de los Fondos Ganaderos de Economía Mixta, estará conformado por aportes de los entes de derecho público y de los particulares, representado en dos clases de acciones de carácter nominativo a saber:
Acciones clase A: Que representan los aportes de las entidades de derecho público.
Acciones clase B: Que representan los aportes de las personas de derecho privado, que pueden ser jurídicas o naturales.
PARÁGRAFO 1o. El valor de suscripción de las acciones de los Fondos Ganaderos no podrá ser inferior en ningún caso al valor intrínseco de las mismas a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a la fecha de emisión, de acuerdo con certificación del Revisor Fiscal del fondo respectivo.
PARÁGRAFO 2o. Las acciones de los fondos ganaderos serán libremente negociables. Sin embargo, la venta de acciones de clase "A" se deberá hacer mediante el siguiente procedimiento:
1. Conforme al artículo 60 de la Constitución la entidad de derecho público, ofrecerá a sus trabajadores y a las organizaciones solidarias y de trabajadores, el acceso a dicha propiedad al valor intrínseco de la acción certificado por el Revisor Fiscal a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior.
2. Si la totalidad o parte de las acciones no son negociadas en la oferta inicial en un término de sesenta (60) días, éstas podrán ser colocadas en las bolsas de valores para su venta al valor intrínseco de la acción certificado por el Revisor Fiscal a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior.
3. En caso de permanecer acciones sin ser enajenadas, la entidad de derecho público que pretenda enajenar dichas acciones, deberá determinar por medio de una empresa especializada en la materia el precio comercial de la acción.
4. Una vez determinado el precio comercial, la entidad de derecho público procederá a realizar el sistema de ofertas establecidas en los numerales 1 y 2 de este artículo.
La entidad de derecho público que pretenda enajenar sus acciones podrá calificar a los potenciales compradores. Así mismo, la venta de acciones de la clase "B", se deberá hacer mediante oferta pública en bolsa de valores, cuando el paquete accionario en venta supere el cinco (5%) por ciento del capital suscrito y pagado al respectivo Fondo Ganadero.
PARÁGRAFO 3o. Las acciones adquiridas por los particulares o por los entes de derecho público, pasarán a ser de una u otra clase dependiendo del sector al cual pertenezca el nuevo titular de la acción.
PARÁGRAFO 4o. Los Fondos Ganaderos podrán contar con acciones privilegiadas, sin derecho a voto conforme a las regulaciones establecidas en el Código de Comercio y las Asambleas Generales de Accionistas.”
(…)
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia (Constitución Política, artículo 241, numeral 4º).
Sobre esta base, la Sala resolverá inicialmente la solicitud de inhibición planteada por uno de los intervinientes. A continuación, examinará si el proceso de enajenación de la propiedad accionaria del Estado en los Fondos Ganaderos desarrolla los mandatos derivados del artículo 60 de la Constitución, esto es, el deber estatal de promover el acceso a la propiedad y, específicamente, el deber de democratización de su propiedad accionaria mediante el establecimiento de condiciones especiales de acceso a los trabajadores y organizaciones solidarias y del trabajo, en los procesos de enajenación a particulares de su participación social en el capital empresarial.
1. Inhibición parcial respecto de los cargos fundados en los artículos 1º, 2º y 29 de la Constitución Política.
La solicitud del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural dirigida a una declaración de inhibición en el estudio de los cargos basados en la violación de los artículos 1º, 2º y 29 de la Constitución, no ha de prosperar. En efecto, principios constitucionales como los previstos en los artículos 1º y 2º de la Constitución cumplen una función interpretativa e integradora del ordenamiento jurídico. Poseen valor normativo, y así, pueden ser objeto de confrontación con la ley y fundamento de declaración de inexequibilidad de aquellas disposiciones legales que resultaren incompatibles con ellos. En consecuencia, no existe impedimento para examinar la materia objeto de revisión frente a los principios y valores constitucionales contenidos en los artículos 1º y 2º de la Constitución.
Observa, además, la Corte, que la alegación cumple los requisitos establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 para la procedencia de las demandas de constitucionalidad: las razones de violación planteadas sugieren un problema jurídico claro y preciso, revisable a partir del cotejo de la disposición acusada con las normas constitucionales invocadas (artículos 1º, 2º, 29 y 60).
Tampoco se accederá a la solicitud de inhibición frente al cargo presentado por violación del artículo 29 de la Constitución, pues la demanda contiene los requisitos mínimos de argumentación exigidos en las acciones de inconstitucionalidad.
Sin embargo, la Sala Plena sí se declarará inhibida para pronunciarse contra el inciso segundo del numeral 4 del parágrafo 2° del artículo 4° de la Ley 363 de 1997, en tanto que no se encontró estructurado ningún cargo contra esta disposición, por lo que la demanda resulta inepta en relación con dicho cargo.
2. Deber constitucional de promover el acceso a la propiedad y de adoptar medidas que faciliten la democratización de la participación estatal en el capital social empresarial.
En el Estado Social de Derecho las autoridades públicas tienen el deber de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución y de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado (C.P., arts 1° y 2°). La propia Constitución consagra el derecho social y económico de acceso a la propiedad, como un elemento afirmador del carácter democrático y participativo de la república, soporte de la dignidad humana y del libre desarrollo de la personalidad. (C.P., arts 60, 1°, 16)
Específicamente, el Artículo 60 de la Constitución Política opera de dos maneras. El primer inciso obra como principio general o cláusula programática orientadora de la labor legislativa, cuyo sentido y alcance se enlaza directamente con los postulados del Estado Social de Derecho (art.1º) y con la naturaleza participativa del modelo constitucional colombiano (art.2º), tal como acertadamente lo señala la actora. El segundo inciso actúa como regla o mandato que ordena al Estado tomar las medidas conducentes para democratizar la propiedad estatal que se enajena, y ofrecer “condiciones especiales” a los trabajadores y organizaciones solidarias y de trabajadores para garantizarles una posibilidad real de acceder a dicha propiedad1.
Por ello, el derecho de acceso a la propiedad implica el deber general a cargo del Estado de proveer lo necesario para su realización, particularmente en relación con la propiedad estatal y su función social, de acuerdo con la ley. En ese orden, la situación en que se encuentran los grupos solidarios y de trabajadores para colocarse en posición competitiva frente a los sujetos económicos convencionales2
, debe ser reforzada a través de ‘condiciones especiales’ que obren como mecanismos eficientes e idóneos para el logro del objetivo constitucional fijado en el artículo 60.
3. La reglamentación legal del proceso de enajenación -a favor de particulares- de la participación estatal en el capital social de los Fondos Ganaderos (Ley 363 de 1997).
3.1. El deber social de garantía de acceso a la propiedad estatal societaria y, específicamente, de la democratización de su titularidad, se concreta en la obligación de ofrecer ‘condiciones especiales’ a un sector social determinado, en desarrollo del mandato constitucional de promoción de la igualdad real y efectiva (C.P., arts 58, 60, 13). Este deber se estructura, en primer término, en el reconocimiento de los trabajadores y organizaciones solidarias y del trabajo como los destinatarios de un régimen especial de acceso a la propiedad accionaria del Estado, que por estar consagrado directamente en la Constitución no admite restricción o limitación por parte del legislador3. También se materializa en el establecimiento de instrumentos mediante los cuales los beneficiarios puedan hacer realidad la voluntad constitucional de acceso y democratización de dicha propiedad, esto es, verdaderas prerrogativas frente a las condiciones ordinarias de acceso previstas para el público en general, suficientes para garantizar a sus titulares la posibilidad real y efectiva de concretar la adquisición de activos estatales en los procesos de enajenación accionaria. Estamos, entonces, frente a un principio de diferenciación positiva a favor de trabajadores y organizaciones solidarias, que exige del Estado condiciones de acceso real a la propiedad accionaria que se pone en venta.
3.2. Al revisar el procedimiento de enajenación de las acciones del Estado en los Fondos Ganaderos, regulado en el parágrafo 2º del artículo 4° de la Ley 363 de 1997, materia de la demanda, se encuentran las siguientes condiciones y requisitos relevantes para este examen:
a) Reitera un derecho de preferencia de los sectores trabajador y solidario, ya dispuesto por la Constitución, para la adquisición directa de acciones clase ‘A’ -acciones representativas de aportes de entidades públicas-.
b) Prevé un procedimiento de oferta directa que, como lo expresa el Procurador General, evita costos de transacción a los destinatarios constitucionales en la negociación y operación de adquisición accionaria.
c) Establece un plazo de 60 días para el ejercicio del derecho a la primera opción en la adquisición de las acciones.
d) Fija como precio de venta de tales acciones el correspondiente a su valor intrínseco, eventualmente inferior al valor de mercado de las acciones.
e) Mantiene el derecho de preferencia de los sectores trabajadores y solidarios para una adicional ronda de oferentes, esta vez cotizadas las acciones a precios de mercado, que corresponde al evento en que el precio de las acciones estimadas en su valor intrínseco resultare superior al precio de las mismas a valor de mercado.
3.3. Así, el procedimiento legal analizado no solo reitera el deber constitucional de asegurar la primera opción de compra para los destinatarios del artículo 60 de la Carta, sino que preserva tal derecho preferencial en las rondas subsiguientes del numeral 4 del parágrafo 2° del artículo 4° demandado (Ley 363 de 1997) para el caso -no descartable del todo- en que el valor intrínseco de las acciones de los fondos ganaderos pueda resultar superior a su valor comercial. Adicionalmente, impone el mecanismo de oferta directa tratándose de los sectores trabajadores y solidarios, y ofrece un plazo de 60 días para la aceptación de la negociación, condiciones éstas favorables frente a las dispuestas para el público en general. Ello, sin perjuicio de otras disposiciones administrativas que concurran con estas condiciones especiales básicas desarrolladas por el Legislador, para mejorar las situación de acceso efectivo de los trabajadores o de las organizaciones solidarias y del trabajo, por cuanto las disposiciones contenidas en la norma demandada deben entenderse como unas condiciones especiales mínimas que pueden ser complementadas con reglamentos administrativos previstos en la legislación y dirigidos a la financiación, modalidades de pago, información, intereses, etc, que tengan aplicación en estos casos de oferta y adquisición de activos estatales.
De este modo, a juicio de la Corte, el procedimiento de enajenación de las acciones del Estado en los Fondos Ganaderos, regulado en el parágrafo 2º del artículo 4° de la Ley 383 de 1997, contiene condiciones especiales mínimas que facilitan el acceso de los trabajadores y las organizaciones solidarias y del trabajo a la propiedad accionaria estatal y, en consecuencia, avanza por esta vía en el propósito democratizador de su titularidad y en el de promoción del acceso a la propiedad. Por esto, precisamente, no se comparte la hipótesis de la configuración de una omisión legislativa relativa en la expedición de la Ley 363, artículo 4º, párrafo 2º, cuya consecuencia deba ser la declaración de inexequibilidad de la disposición acusada; por lo demás, sin la existencia de la norma demandada o de otra ley que llegara a establecer un nuevo procedimiento de enajenación de la participación accionaria estatal en los fondos ganaderos a los particulares, los sectores trabajadores y solidarios estarían imposibilitados para acceder a la propiedad de las mismas.
3.4. En suma, a partir del reconocimiento de condiciones especiales mínimas desarrolladas por el Legislador en las disposiciones demandadas, y para preservar la posibilidad efectiva de acceso de los trabajadores de los propios fondos y de las organizaciones solidarias y de trabajadores a la propiedad accionaria estatal, y en guarda de la eficacia del principio democrático expresado en la voluntad legislativa, opta la Corte por declarar la exequibilidad de la norma demandada, por los cargos analizados en esta sentencia.
3.5. La Sala aclara finalmente que esta sentencia no se extiende a la última parte de del parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 363 de 1997 que señala “Así mismo, la venta de acciones de la clase "B", se deberá hacer mediante oferta pública en bolsa de valores, cuando el paquete accionario en venta supere el cinco (5%) por ciento del capital suscrito y pagado al respectivo Fondo Ganadero”, pues se refiere a una materia ajena a la analizada en esta providencia (enajenación de acciones de personas de derecho privado4
), que por tanto no queda cobijada por sus efectos.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 363 de 1997, por los cargos analizados en esta Sentencia.
SEGUNDO. INHIBIRSE de emitir fallo de fondo en relación en relación con el inciso segundo del numeral 4 del parágrafo 2° de la Ley 363 de 1997.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
(…).»
1 Sentencia C-1260 de 2001, M. P. Rodrigo Uprimny Yepes, salvamento de voto del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra. En esa oportunidad se reiteró lo señalado por la Corte en la Sentencia C-392 de 1996, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
2 Sentencia C-028 de 1995, M. P. Fabio Morón Díaz. En la Sentencia C-452 de 1995 la Corte precisó que existe un deber del Estado de equilibrar la participación de los diferentes sectores de la sociedad en el manejo de la propiedad (art. 60 C.P), de forma que la visión de los trabajadores y organizaciones solidarias también tenga representación en la administración de las empresas; por ello, se dijo, el legislador está obligado a impulsar estrategias y establecer mecanismos apropiados que hagan viable el acceso de los sectores que señala la Constitución a dicha propiedad, con el propósito de que su participación implique una reformulación de los objetivos y políticas de desarrollo y manejo de las organizaciones empresariales.
3 Sentencia C-037 de 1994. M. P. Antonio Barrera Carbonell. Al respecto, esta Corporación ha indicado que con relación al derecho de preferencia regulado en el Código de Comercio en favor de los socios y accionistas de una empresa, la Constitución Política de 1991 representa una modificación parcial, puesto que, tratándose de enajenación de participación estatal, la primera opción de compra está radicada directamente, por mandato superior, en los trabajadores y organizaciones solidarias. Sentencia C-1260 de 2001, M. P. Rodrigo Uprimny Yepes, salvamento de voto del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra. En ese medida, la obligación del legislador de establecer “condiciones especiales” en favor de los trabajadores y organizaciones solidarias constituye un mandato complementario y adicional a dicha garantía constitucional de preferencia (Sentencia C-542 de 1995, M. P. Fabio Morón Díaz).
4 “ARTÍCULO 4o. CAPITAL. El capital de los Fondos Ganaderos de Economía Mixta, estará conformado por aportes de los entes de derecho público y de los particulares, representado en dos clases de acciones de carácter nominativo a saber: Acciones clase A: Que representan los aportes de las entidades de derecho público; Acciones clase B: Que representan los aportes de las personas de derecho privado, que pueden ser jurídicas o naturales. ” (se subraya)