Referencia: expedientes D-6057 y D-6072
Demanda de inconstitucionalidad contra el Art. 1º (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005
Demandantes: Luis Agustín Castillo Zárate y Otros
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Luis Agustín Castillo Zárate, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda contra el Art. 1º (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005, por el cual se adiciona el Art. 48 de la Constitución Política, a la cual correspondió el Expediente D- 6057.
A su turno, los ciudadanos Jaime Aristizábal Tobón, William Trejos Molina, José Vicente López Acero, Luis Roberto Espitia Moreno, Oscar Alveiro Vallejo Giraldo, Gonzalo Vargas Alvarez, Ana Isabel Aguilar Rendón, Flor Angela Cadavid Bedoya y Manuel Antonio Muñoz Uribe, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentaron demanda contra el Art. 1º (parcial) del citado Acto Legislativo 01 de 2005, a la cual correspondió el Expediente D-6072.
Según constancia de 18 de Noviembre de 2005 de la Secretaría General de esta corporación, la Sala Plena de la misma, en sesión llevada a cabo el 17 de Noviembre de 2005, resolvió acumular el Expediente D-6072 al Expediente D-6057 con el fin de que fueran tramitados conjuntamente y se decidieran mediante una sola sentencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA 1
A continuación se transcribe la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005, subrayando los apartes acusados:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 20052
(julio 22)
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política:
"El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas".
"Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho".
"Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones".
"En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos".
"Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido".
"Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión".
"A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo".
"Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento".
"La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados".
"Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública".
"Parágrafo 2o. A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones".
"Parágrafo transitorio 1o. El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003".
"Parágrafo transitorio 2o. Sin perjuicio de los derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y al Presidente de la República, y lo establecido en los parágrafos del presente artículo, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010".
"Parágrafo transitorio 3o. Las reglas de carácter pensional que rigen a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010".
"Parágrafo transitorio 4o. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014".
"Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen".
"Parágrafo transitorio 5o. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes".
"Parágrafo transitorio 6o. Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8o. del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año".
III. DEMANDAS
1. Demanda D-6057
El demandante considera que la disposición acusada quebranta los Arts. 132 y 133 de la Constitución Política, argumentando lo siguiente:
Afirma que el Congreso de la República actual deja de serlo en el año 2006 y “es incompetente para expedir, como lo hizo, un acto legislativo con vigencia ‘a partir del 31 de julio de 2010’, fecha en la cual habrá otro congreso, que será el entonces competente para legislar y para reformar la Constitución en ese momento”. Agrega que la reforma constitucional introducida debe entrar a regir ahora y no después.
Expresa que el efecto ultraactivo de la reforma constitucional fue establecido para beneficiar a un grupo de congresistas, lo cual constituye un vicio de procedimiento contrario a lo dispuesto en el Art. 133 superior en virtud del cual aquellos deben actuar consultando la justicia y el bien común.
2. Demanda D-6072
Los demandantes consideran infringidos los Arts. 53, 58, 93 y 94 de la Constitución y normas integrantes del bloque de constitucionalidad en materia laboral, con los siguientes fundamentos:
Sostienen que la nueva Constitución de 1991 conservó la protección de los derechos adquiridos con justo título y que uno de éstos es el contrato de trabajo, al cual se integran las cláusulas convencionales una vez cumplido el requisito de su depósito en los organismos estatales competentes.
A continuación hacen un recuento de los principales convenios suscritos por el Estado colombiano en materia laboral y manifiestan que la Corte Constitucional ha considerado que algunos de ellos integran el bloque de constitucionalidad.
Expresan que “(…) para que pudiera reformarse la Constitución, en este caso adicionando el artículo 48 de la Carta en el sentido de prohibir la negociación y contratación colectiva en materia de pensiones, tanto en el sector privado como en el público, así se trate de trabajadores oficiales o empleados públicos, era necesario un requisito de procedibilidad para adquirir competencia, dos pilares fundamentales del debido proceso legislativo: no solamente denunciar los Convenios relativos a la negociación y contratación colectiva, sino también desvincularse previamente de la Organización Internacional del Trabajo OIT, órgano especializado de las Naciones Unidas, procedimiento que aún no se ha realizado en el Congreso de Colombia, sin lo cual esta rama del poder no ha adquirido competencia, violando de esta manera sus obligaciones internacionales”.
“Y aún en la hipótesis de haber denunciado los Convenios y de haberse desvinculado el Estado Colombiano de la OIT, se precisaba además la derogatoria previa del artículo 94 de la constitución sobre ingreso de todos los Derechos Humanos a la normatividad interna de Colombia, y como los Convenios de la OIT, 87, 98, 151 y 154 son tratados de Derechos Humanos Laborales, ingresaron a la normatividad interna del país por esta misma disposición”.
Afirman que, de otro lado, los convenios de la OIT no admiten reservas y deben ratificarse, cumplirse y terminarse en su totalidad, lo cual indica que no admiten denuncia parcial.
Manifiestan que el Estado no ha permitido el desarrollo de la negociación colectiva con los empleados públicos y que la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado se han resistido a su aplicación con el argumento de que tales servidores no pueden presentar sino solicitudes respetuosas a sus empleadores y no pliegos de peticiones. Dicen que tales corporaciones agregan que la Corte Constitucional declaró exequible el Art. 416 del C. S. T. mediante la Sentencia C-110 de 1994 pero olvidan que la ratificación de los Convenios 151 y 154 fue posterior a dicha sentencia.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del sindicato Unión Sindical Obrera –USO, Subdirectiva Medellín
Mediante escrito presentado el 20 de Enero de 2006, el ciudadano Eladio Echavarría Agudelo, obrando en nombre del sindicato Unión Sindical Obrera –USO, Subdirectiva Medellín, manifiesta que coadyuva la demanda correspondiente al Expediente D-6072.
2. Intervención del Sindicato de Trabajadores y Empleados de Servicios Públicos, Autónomas e Institutos Descentralizados de Colombia – SINTRAEMSDES, Subdirectiva Medellín.
Mediante escrito radicado el 20 de Enero de 2006, el ciudadano César Celis Rodríguez, actuando en representación del Sindicato de Trabajadores y Empleados de Servicios Públicos, Autónomas e Institutos Descentralizados de Colombia – SINTRAEMSDES, Subdirectiva Medellín, manifiesta que coadyuva la demanda correspondiente al Expediente D-6072.
Afirma que el acto legislativo acusado vulnera los principios de la autonomía sindical y la autonomía empresarial, al negar la posibilidad de crear derechos referentes a la seguridad social y reitera que aquel infringe convenios internacionales sobre el trabajo ratificados por el Estado colombiano y que forman parte del bloque de constitucionalidad.
3. Intervención de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia – CUT, Subdirectiva Antioquia
Mediante escrito recibido el 20 de Enero de 2006, el ciudadano Carlos Julio Díaz Lotero, obrando en nombre de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia – CUT, Subdirectiva Antioquia, manifiesta que coadyuva la demanda correspondiente al Expediente D-6072 y reitera las ideas generales de la misma.
4. Intervención del demandante José Vicente López Acero y de otros ciudadanos
Por medio de escrito presentado el 20 de Enero de 2006, el ciudadano José Vicente López Acero, demandante en la demanda D-6072, manifiesta que remite a esta corporación 1232 firmas de coadyuvancia de aquella.
5. Intervención de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI
Por medio de escrito radicado el 20 de Enero de 2006, el ciudadano Hernán Puyo Falla, actuando en representación de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI, solicita a la Corte que declare exequibles las normas demandadas, con los siguientes argumentos:
Expresa que de acuerdo con lo dispuesto en los Arts. 241, Num. 1º, y 379 de la Constitución, la competencia de la Corte Constitucional en materia de actos reformatorios de la Constitución está circunscrita al control de los vicios de procedimiento en su formación y que aquella lo ha considerado así en varios pronunciamientos.
Sostiene que el Acto Legislativo 01 de 2005 no vulnera lo establecido en el Convenio 98 de la OIT sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva (1949), en cuanto conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional ambos tienen una misma categoría jurídica.
Enuncia que la voluntad del reformador de la Constitución expresada en el acto acusado, de sustraer de la negociación laboral los asuntos pensionales, no es más que la respuesta a los graves inconvenientes económicos y sociales que ha enfrentado el sistema pensional por carencia de recursos, además de la importancia que representa el hecho de que todas las personas estén cobijadas por un régimen uniforme que evite discriminaciones e inequidades.
Arguye que con la interpretación que del Convenio 98 de la OIT sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva hacen los actores, nada sería susceptible de ser regulado por el legislador o el constituyente en materia laboral y de seguridad social por cuanto sólo sería posible hacerlo por los empleadores y los trabajadores mediante la contratación colectiva.
Indica que, por tanto, no tiene validez jurídica la consideración de que con anterioridad a la reforma constitucional demandada el Estado colombiano debió denunciar los tratados señalados por el demandante y retirarse de la OIT, pues ello equivale a afirmar que el desarrollo del ordenamiento jurídico del Estado colombiano es incompatible con el desarrollo de las relaciones internacionales del mismo, lo cual no es aceptable.
6. Intervención del Ministerio de la Protección Social
Mediante escrito presentado el 20 de Enero de 2006, la ciudadana Gloria Cecilia Valbuena Torres, obrando en nombre del Ministerio de la Protección Social, solicita a la Corte que deseche los cargos formulados, con los siguientes fundamentos:
Asevera que la Corte Constitucional ha sido reiterativa al señalar que carece de competencia para conocer del fondo de un acto legislativo y que sólo tiene aquella en los casos en los que no se trata de modificaciones del texto constitucional sino de sustitución o derogación de la misma. Añade que en este caso la carga del demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con el desbordamiento del poder de reforma del Congreso.
Señala que en este caso en modo alguno se presenta una sustitución o destrucción de la Constitución de 1991, sino una mera modificación del Art. 48 que, por lo demás, sólo se adiciona, y que el contenido de dicho artículo no constituye un pilar del Estado colombiano.
Afirma que los parágrafos 2º y transitorio 3º del Acto Legislativo demandado no violan normas de Derecho Internacional en materia de negociación colectiva laboral y que el derecho a dicha negociación no es absoluto y tiene limitaciones que la ley impone tomando en consideración principios e intereses superiores, como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-551 de 2003, en la cual estimó que la limitación a las pensiones o a la negociación sobre el sistema pensional no vulnera tratados internacionales ni la Constitución.
Argumenta que lo que realmente incomoda a los actores es que el legislador tenga la facultad de señalar con carácter general las condiciones y requisitos del sistema de pensiones y que no se puedan crear privilegios particulares mediante instrumentos diferentes a la ley, lo cual en nada se aparta de la Constitución de 1991.
Expone que el contenido del Acto Legislativo acusado de violar el derecho al trabajo y a la negociación colectiva no representa una sustitución de la Constitución, de acuerdo con el criterio de la Corte Constitucional.
Por otra parte, en relación con el cargo sobre la falta de competencia del Congreso de la República para adoptar una legislación cuya vigencia se inicia en el año 2010, sostiene que debe ser desechado por ineptitud sustantiva de la demanda, teniendo en cuenta que no se señalan las normas constitucionales que se estarían sustituyendo ni se expresa en qué consistiría la extralimitación del Congreso de la República, y que se trata de la inconformidad del actor frente a la decisión tomada por el constituyente en el sentido de permitir un período adicional de vigencia de las normas anteriores, pues en la personal opinión de aquel sólo se explicaría por el beneficio que genera a los actuales miembros del Congreso de la República.
Enuncia que la razón que llevó al legislador a prever el mencionado plazo consiste en la necesidad de proteger las expectativas de las personas próximas a pensionarse, para no desconocer el principio de la confianza legítima, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
7. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Por medio de escrito presentado el 20 de Enero de 2006, el ciudadano Carlos Andrés Ortiz Martínez, obrando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicita a la Corte que declare exequibles las normas demandadas, con las siguientes razones:
Manifiesta que los actores se limitan a enunciar que el Acto Legislativo 01 de 2005 en los apartes demandados contradice los tratados internacionales citados en el texto de la demanda, así como a afirmar que dicha reforma constitucional es una vergüenza para el Estado colombiano ante la comunidad internacional, pero en ningún momento explican dicha contradicción. Por tanto, la Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.
Arguye que la Constitución Política no estableció límites a la actuación del Congreso como constituyente y que normalmente, a diferencia del constituyente originario, el poder constituyente derivado está sujeto a procedimientos especiales para la reforma de la Constitución de los que no puede sustraerse, pero es claro que la Carta Política no contiene normas intangibles ni cláusulas pétreas, a diferencia de los que ocurre en otras constituciones en las que el constituyente derivado tiene también límites expresos consagrados en su articulado y que no le es dado revisar al constituyente derivado.
Estima que de las exposiciones de motivos y las ponencias correspondientes se deduce que para la Asamblea Constituyente de 1991 fue claro que la competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre la constitucionalidad de las reformas constitucionales se limita a los vicios de procedimiento, sin que le sea posible entrar a decidir sobre el contenido de dichas reformas.
Sostiene que la Constitución misma en su Art. 377 prevé los casos en los cuales, por su especial importancia, el contenido de las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso puede ser sometido a aprobación del pueblo mediante un referendo si así lo solicita, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del acto legislativo, un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integren el censo electoral.
Indica que, no obstante lo anterior, en la medida en que la Corte Constitucional ha sostenido en algunos eventos que puede revisar algunos aspectos de fondo, pero sólo en aquellos casos en que realmente no se trata de una reforma de la Carta sino de una sustitución de la misma, pues lo que hay allí es un vicio de competencia, en el presente caso no existe posibilidad alguna de sostener que la modificación contenida en el acto acusado constituye una sustitución de la Carta.
Afirma que cuando se trata de atacar un acto legislativo por su contenido no basta confrontarlo con algunas normas constitucionales, o con algunos principios, sino que es menester determinar los perfiles definitorios de la Constitución Política, de la organización política que ella establece, para con base en ello concluir que se está sustituyendo la Carta.
Expresa que en el presente caso el actor simplemente confronta el acto legislativo con los Arts. 53, 58, 93 y 94 de la Constitución Política y los tratados internacionales citados en la demanda, sin establecer la violación de los principios o valores fundamentales necesarios para preservar la identidad de la Constitución misma. Agrega que en este orden de ideas, aun aceptando para efectos estrictamente ilustrativos que dichos tratados integran efectivamente el bloque de constitucionalidad, lo cierto es que aun en este evento la Corte Constitucional carecería de competencia para realizar este control material de constitucionalidad.
Respecto del alcance y propósitos del Acto Legislativo 01 de 2005, expone que ante la delicada situación en que se encontraba el Sistema General de Pensiones, el Gobierno Nacional decidió implementar medidas concretas tendientes a definir un marco constitucional y legal más restrictivo pero consecuente con la realidad económica y financiera que debía enfrentar el sistema en el presente y en el futuro y que así se desprende de la correspondiente exposición de motivos, que cita.
De otro lado, enuncia que los actores exponen en términos generales que al limitar la posibilidad de negociar colectivamente asuntos relativos a las pensiones de los trabajadores se estaría limitando el derecho a la negociación colectiva y la asociación sindical. Sin embargo, aquellos desconocen que:
- La Corte Constitucional estableció en un caso idéntico, al estudiar la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, por la cual se convocó un referendo y se sometió a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional, concretamente al examinar, entre otros puntos, una reforma al Art. 187 de la Constitución, dicha corporación estableció que la limitación de la negociación colectiva en materia de pensiones no constituye un desconocimiento de los tratados internacionales con la OIT, ni una sustitución de principios fundantes de la Constitución Política que habilitaran a la Corte Constitucional para efectuar un control material de la reforma demandada.
- El Sistema de Seguridad Social en nuestro país se fundamenta en el principio constitucional de la universalidad (Art. 48 C. Pol.), el cual pretende garantizar el acceso al mismo a todos los colombianos, independientemente de si cuentan o no con vinculación laboral, razón por la cual, con el fin de garantizar la estabilidad misma del sistema, es perfectamente válido definir un marco legal cerrado que excluya la posibilidad de negociar colectivamente asuntos relativos al Sistema General, específicamente en materia pensional.
Finalmente, manifiesta que los demandantes consideran que existe un vicio en el trámite del Acto Legislativo 01 de 2005, en la medida en que el Congreso de la República carecería de competencia para tramitar esta reforma hasta tanto se denunciaran los tratados internacionales que alega vulnerados y el Estado colombiano se hubiera desvinculado de la OIT y que al respecto no se considera pertinente ahondar en consideraciones diferentes a que desde ningún punto de vista la reforma constitucional en estudio desconoce los tratados internacionales de la OIT en materia de asociación y negociación sindical, ni ningún otro acuerdo internacional del cual sea parte el Estado colombiano.
8. Intervención extemporánea
El ciudadano Luis Norberto Ríos Navarro presentó escrito de intervención el 16 de Febrero de 2006, el cual no será tenido en cuenta por ser extemporáneo.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante Concepto No. 4033 presentado el 14 de Febrero de 2006, el Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, pide a la Corte: i) que se declare inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad del Art. 1, parágrafos 1, 4 y 6 (parcial) y parágrafos transitorios 2 y 3 (parcial), del Acto Legislativo 01 de 2005, por ineptitud sustantiva de la demanda D-6057, y ii) declararse inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad del Art. 1, parágrafos 2 y transitorio 3, del Acto Legislativo 01 de 2005, por ineptitud sustantiva de la demanda D-6072, y, en subsidio, declarar la exequibilidad de estas últimas disposiciones, con base en lo siguiente:
Dictamina que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuando el cuestionamiento de inconstitucionalidad tenga como sustento el desconocimiento a los límites de la competencia del Congreso de la República para reformar la Constitución, el demandante debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente que la respectiva modificación constitucional no es tal sino una sustitución de aquella.
Afirma que, según la Corte, el poder de reforma constitucional está limitado y auque la Constitución no contiene cláusulas pétreas o inmodificables explícitas, no autoriza tampoco la sustitución de la Constitución. Añade que para saber si en el ejercicio del poder de reforma se incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene y los que surgen del bloque de constitucionalidad, pero ello no significa que la Corte adquiera competencia para comparar una norma de la reforma con una norma o principio constitucional, pues esto equivaldría a ejercer un control material que le está vedado.
En relación con la demanda D-6057, según la cual existe un vicio de competencia y de procedimiento del Congreso, en cuanto no es viable que expida una reforma a la Constitución que entre en vigencia 5 años después de su promulgación, ni que autorice la prórroga de un régimen pensional especial, conceptúa que no existe limitación constitucional de la competencia del Congreso para determinar la entrada en vigencia de un acto legislativo, puesto que dicha competencia hace parte de la potestad de configuración de aquel en materia normativa. Agrega que el demandante no cumplió la carga de argumentación exigida para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, por lo cual la Corte debe inhibirse de adoptar decisión de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Respecto de la demanda D-6072, arguye que los cargos se pueden concretar en la eventual violación del derecho de asociación y la sustitución de la Constitución con el desconocimiento del bloque de constitucionalidad en materia laboral.
Sostiene que dentro de la concepción del Estado Social de Derecho no es posible considerar los derechos de manera absoluta, sin sujeción a limitaciones, y que la teoría del núcleo esencial de aquellos implica estas últimas. Indica que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos contempla expresamente la posibilidad de limitar el derecho de asociación (Art. 22).
Expone que en el acto legislativo demandado se puede apreciar la preocupación del poder constituyente derivado por establecer límites máximos a la capacidad política de pactar criterios para liquidar pensiones de los trabajadores sindicalizados, lo cual, si bien afecta el contenido de los acuerdos que se efectúen mediante el ejercicio futuro del derecho de negociación colectiva, no constituye una transgresión a su núcleo esencial.
Agrega que, por otra parte, los demandantes no plantean argumentos sobre la manera como el acto legislativo desconoce el núcleo esencial del derecho de asociación, en forma tal que lo haga impracticable o lo despoje de una protección necesaria, toda vez que se limitan a realizar consideraciones generales de carácter político, por lo cual en este aspecto la demanda adolece de ineptitud sustantiva.
Plantea que la Corte Constitucional ha señalado que es improcedente considerar los tratados internacionales como referencias autónomas y supraconstitucionales para juzgar los alcances de una reforma constitucional, en el ámbito material.
Señala que, en el caso que se examina, la simple enunciación de tratados internacionales como transgredidos por el acto legislativo acusado, en la forma efectuada por los demandantes, no es suficiente para configurar un cargo de violación constitucional por el desconocimiento del derecho de asociación y que, por tanto, la Corte debe declararse inhibida para emitir decisión de fondo.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de las presentes demandas, conforme a lo dispuesto en los artículos 241, Num. 1, y 379 de la Constitución, por estar dirigidas contra una disposición que forma parte de un acto legislativo.
2. Cuestiones preliminares
2.1. Ausencia de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad
De conformidad con lo dispuesto en el Art. 379 superior, la acción pública contra los actos reformatorios de la Constitución sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación.
En el presente caso el Acto Legislativo 01 de 2005 fue publicado en el Diario Oficial No. 45980 de 25 de Julio de 2005 y fue corregido mediante el Decreto 2576 de 2005, publicado en el Diario Oficial No. 45.984 de 29 de julio de 2005, "Por el cual se corrige un yerro en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005, “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política” eliminando las palabras “PROYECTO DE” y “Segunda Vuelta”.
La demanda D-6057 fue instaurada el 26 de Octubre de 2005 y la demanda D-6072 fue promovida el 8 de Noviembre del mismo año.
Por tanto, no ha caducado la acción pública de inconstitucionalidad.3
2.2. Inhibición para ejercer control material de un Acto Legislativo.
De acuerdo a lo establecido por el artículo 241-1 de la Constitución y en armonía con la jurisprudencia de la Corte Constitucional no es posible ejercer la revisión de constitucionalidad de un Acto Legislativo por su contenido material. Su competencia se limita exclusivamente a conocer de la posible inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en su formación. Sin embargo, la Corte ha admitido que es posible la revisión material de un Acto Legislativo cuando dicho acto comprenda una sustitución de la Constitución. En la sentencia C-551 de 20034 que revisó la Ley 796 de 2003 mediante la cual se convocaba a un referendo, la Corte dijo que el poder de reforma de la Constitución del Congreso se encuentra limitado por lo que no es posible la sustitución, derogación o subversión de la Constitución por parte del Congreso. Al respecto se dijo en la sentencia:
“El Constituyente derivado no tiene entonces competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente establece el orden jurídico y por ello, cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente se limita a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la Constitución de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente originario sino además porque estaría minando las bases de su propia competencia.”5
En la sentencia C-1040 de 20056 la Corte recogió los criterios sentados por la jurisprudencia en cuanto al concepto de sustitución de la Constitución. Dijo:
Que sólo el constituyente primario tendría la posibilidad de producir una tal sustitución7
1 Los antecedentes de esta sentencia son tomados de la ponencia presentada por el Magistrado Sustanciador Jaime Araujo Rentería, la cual no fue acogida por la Sala Plena. Las consideraciones plasman lo decidido por la Corte.
2 Corregido mediante el Decreto 2576 de 2005, publicado en el Diario Oficial No. 45.984 de 29 de julio de 2005, "Por el cual se corrige un yerro en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005, “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política” eliminando las palabras “PROYECTO DE” y “Segunda Vuelta”.
3 Lo presentado hasta el momento corresponde al proyecto de sentencia elaborado por el Magistrado Jaime Araujo Rentería.
4 Sentencia C-553 de 2003 MP: Eduardo Montealegre Lynett.
5 Sentencia C-551 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
6 Sentencia C-1040 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.
7 Sentencia C-1040 de 2005 MP: