Sentencia C-566/03

Referencia: expediente D-4361

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso primero (parcial) del artículo 91 de la Ley 715 de 2001.

Actor: Carlos Eduardo Sevilla Cadavid

Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil tres (2003).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I.	ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Eduardo Sevilla Cadavid demandó parcialmente el inciso primero del artículo 91 de la Ley 715 de 2001 “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.

Mediante auto del 29 de noviembre del año 2002, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso, así como a los Ministros de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público, al Contralor General de la República y al Auditor General de la República, a fin de que conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de estimarlo oportuno.

Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II.	NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44.654-1 del 21 de diciembre de 2001 y se subraya lo demandado:

LEY 715 DE 2001
(diciembre 21)
por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)

Artículo 91. Prohibición de la Unidad de caja. Los recursos del Sistema General de Participaciones no harán Unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera.

Los rendimientos financieros de los recursos del sistema general de participaciones que se generen una vez entregados a la entidad territorial, se invertirán en el mismo sector para el cual fueron transferidos. En el caso de la participación para educación se invertirán en mejoramiento de calidad.”

III.	LA DEMANDA

El accionante considera que el aparte normativo demandado vulnera los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, contenidos en los artículos 13 y 229 de la Constitución Política.

Afirma  que dicha disposición establece un trato discriminatorio contrario al principio de igualdad -artículo 13 C.P.-. por cuanto no existe justificación para que el legislador prevea una prerrogativa a favor del Estado, a saber, la inembargabilidad de sus bienes, mientras que respecto de los bienes de los particulares  si autoriza la medida cautelar de embargo para asegurar el pago de las  deudas contraídas con el Estado.

Pone de presente que el administrado que gana un proceso en contra del Estado y ha dejado transcurrir el término de 18 meses estipulado en el inciso 5º del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo ve restringida, con el aparte normativo acusado,  la efectividad de sus derechos sustanciales, a pesar de i) haber vencido en juicio, ii) tener una sentencia ejecutoriada y iii) haber transcurrido el término legal para lograr la ejecución. 

Señala  asimismo que al impedirse  al administrado hacer uso de los instrumentos de garantía que otorga la ley para la efectividad de la pretensión ejecutiva, esto es, el embargo, secuestro y subsiguiente remate de los bienes, se vulnera el derecho de acceso a la justicia  que reconoce la Constitución en el artículo 229.

Finalmente resalta que de acuerdo con  el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001, los municipios clasificados en categorías 4º, 5º y 6º pueden destinar libremente para inversión u otros gastos de funcionamiento de la administración municipal, hasta un 28% de los recursos que perciben por la participación de propósito general y que  como quiera que dicho porcentaje no tiene ninguna destinación social constitucional, no existe sustento  para que dichos recursos  no puedan ser objeto de  medidas cautelares. 

IV.	INTERVENCIONES

1.	Contraloría General de la República

La entidad referida, por intermedio de apoderado judicial, interviene en el presente proceso con el objeto de solicitar que se declare la exequibilidad condicionada del aparte normativo demandado, de conformidad con las consideraciones que se resumen a continuación.

Advierte que la Corte ya se pronunció sobre la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación en la Sentencia C-546 de 1992, al estudiar la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 38 de 1989. Señala que en dicha providencia, reiterada en las Sentencias C-013, C-017 y C-337 de 1993 y la C-103 de 1994, la Corporación consideró que la misma se encuentra fundada en la necesidad de proteger el bien común y el interés general, pues así se preservan los recursos financieros del Estado, destinados a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana.

Recuerda  como en dicho pronunciamiento también se afirmó que la inembargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreencias contraría la Constitución, y por ello, estableció como excepción a dicho principio el caso en que la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de obligaciones laborales solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la Nación, en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

Agrega que en la Sentencia C-354 de 1997, que analizó la constitucionalidad del artículo 19 del Decreto 111 de 1996, donde se establecía la inembargabilidad de las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, la Corte declaró la exequibilidad de dicha norma bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento en ella establecido, y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto, en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones cuando se trate de esta clase de títulos, y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos. 

Finalmente, señala que la Ley 715 de 2001 desarrolló el Sistema General de Participaciones de las Entidades Territoriales, creado por el Acto Legislativo 01 de 2001, y definió la naturaleza de los recursos que lo conforman, es decir, aquellos que la Nación transfiere a dichas entidades para la financiación de los servicios a ellas asignadas, discriminados para educación, salud y participación de propósito general -agua potable y saneamiento básico, esencialmente-.

De ese modo, resalta que dichos recursos se encuentran ligados a una función eminentemente social, por lo que el legislador quiso extender a ellos el principio de inembargabilidad, a que se ha hecho referencia, decisión que  encuentra totalmente justificada.

Considera que los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional en las providencias  mencionadas deben extenderse a esta clase de recursos, de modo que la exequibilidad del precepto parcialmente acusado, que se refiere a todos los recursos del Sistema General de Participaciones, debe ser condicionada a la posibilidad de embargarlos cuando se presentan reclamaciones originadas en conflictos laborales o sentencias ejecutoriadas.

Por último solicita que se determine a través del fallo cuáles de los recursos del sistema general de participaciones  pueden concretamente  ser afectados con la medida cautelar  de embargo, ya que establecer un criterio indiscriminado podría causar traumatismos en relación con la destinación  constitucional de los recursos, especialmente en el caso de aquellos que tienen por objeto el financiamiento de infraestructura.

2.	Ministerio de Interior y de Justicia

El Ministerio mencionado, por intermedio de la Directora del Ordenamiento Jurídico, interviene en el proceso de la referencia para solicitar que se declare la exequibilidad del aparte normativo acusado bajo el entendido que la procedencia de las medidas de embargo se sometan, además de los condicionamientos expuestos en la Sentencia C-793 de 2002, a la prohibición de unidad de caja que consagra el artículo 91 de la Ley 715 de 2001.

Señala que la inembargabilidad de los recursos incorporados en el presupuesto es la regla general, pues así lo establece el artículo 63 de la Constitución, mientras que las excepciones a la misma operan en casos específicos y determinados, tal y como  dice, lo ha expuesto reiteradamente la Corte en las Sentencias C-546 de 1992, C-013, C-107 y C-337 de 1993, C-103 y C-263 de 1994, C-354 y C-402 de 1997 y C-793 de 2002.

Manifiesta  en este sentido que la Corte en la Sentencia C-793 de 2002, en donde analizó la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 715 de 2001, si bien   señaló  la posibilidad de embargar los recursos de  la participación para educación, exigió que debía tratarse de créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación, bien sea que constaran en sentencias o en otros títulos legalmente válidos. Y que en ese caso  sería posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto, en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones.

Afirma así mismo que aunque el problema planteado en el presente proceso fue ampliamente considerado por la Corte  en la Sentencia C-793 de 2002, debe realizarse un pronunciamiento de fondo respecto de la disposición acusada, como quiera que el artículo 91 de la Ley 715 de 2001 tiene un campo de aplicación más genérico que el de la norma  analizada en dicho pronunciamiento, pues se refiere a todos los recursos del Sistema General de Participaciones y no solamente a los del sector educativo.

Considera finalmente  que la decisión que la Corte adopte en el presente proceso  debe tener en cuenta los condicionamientos hechos en dicha sentencia, de la misma manera que debe asegurar el mandato de administración separada de los recursos por sectores, de tal manera que las medidas de embargo por los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias de un determinado sector no afecten la administración de los recursos de los demás.

3.	Auditoria General de la República

La entidad referida, actuando por intermedio de apoderado judicial para el efecto, interviene en el presente proceso solicitando que se declare la exequibilidad de la expresión acusada del artículo 91 de la Ley 715 de 2001.

Manifiesta que en la regulación de las medidas cautelares, el legislador ha considerado importante otorgar un tratamiento especial al  Estado cuando tiene el carácter de deudor,  situación que encuentra fundamento en el artículo 63 superior. Así mismo, indica que “debe evitarse que la actividad estatal esencial resulte afectada o paralizada, cediendo ante una pretensión privada en una distorsión de la razón de ser de la organización política”.

En este sentido afirma que  la Constitución estableció el principio de inembargabilidad para evitar que el flujo financiero de la Nación fuera congelado en virtud de medidas judiciales, excluyendo entonces, en principio, el Presupuesto General de la Nación como garantía o prenda para los particulares. 

Recuerda que la Constitución ha atado algunas rentas al cumplimiento de los fines esenciales del Estado y a la satisfacción de las necesidades básicas de la población, dando prioridad al gasto público social y definiendo el Sistema General de Participaciones –artículos 356 y 357 C.P.-. Advierte que un Estado que se compromete decididamente con la protección y garantía de dichos fines y derechos debe propugnar porque buena parte del esfuerzo fiscal de los ciudadanos financie el acceso de la población a los mismos, de modo que sería un contrasentido que el interés de un particular pueda distraer dicho financiamiento.

Así las cosas, afirma que la inembargabilidad del presupuesto, en especial el de las participaciones, no puede ser puesta en duda, como quiera que su fundamento fue definido directamente por el constituyente y así ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte en forma reiterada. Es decir, dicho principio no constituye un capricho con el propósito de que las autoridades  se sustraigan del pago de las obligaciones que contraen, sino que obedece a la misión especial que tiene el Estado con la comunidad, “de carácter inaplazable”.

Finalmente, cita apartes  de  la jurisprudencia de la  Corte, con el objeto de demostrar que a la vez que se ha reconocido el principio de inembargabilidad como propio del manejo presupuestal de la Nación, se ha instado al Estado a prevenir la mora en el pago de sus obligaciones y se han efectuado diferentes condicionamientos tendientes a  asegurar el respeto de los derechos  de los acreedores del Estado.

4.	Ministerio de Hacienda y Crédito Público

La entidad referida, actuando a través de apoderada especial para el efecto, interviene en el presente proceso con el objeto de defender la constitucionalidad del aparte normativo demandado y solicitar que se declare su exequibilidad.

Respecto de la  presunta vulneración del principio de igualdad, afirma que el Estado como unidad ontológica no puede ser visto por el derecho como una persona natural igual que los coasociados, ya que por los fines que le son encomendados en la Constitución, sería inocua la existencia del mismo si la normatividad no le diera un tratamiento diferente.

Así las cosas señala que el tratamiento dado al estado en el precepto acusado es adecuado porque los recursos públicos garantizan la actuación del Estado, y por ende el cumplimiento de sus fines; es necesario pues si no existe un trato diferenciador es imposible que el Estado cumpla con los fines que le son propios; y es proporcionado, pues al establecerse prerrogativas para el Estado, se propende siempre por el interés general que prima en todo caso sobre el particular.

Se refiere igualmente  al principio de legalidad del presupuesto, según el cual deben incluirse todos los ingresos y gastos del Estado en el presupuesto, de acuerdo con las fuentes consagradas en el inciso segundo del artículo 346 de la Constitución. Principio  de legalidad que también involucra la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto, de la que se desprende que las apropiaciones efectuadas por los órganos de elección popular son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto, de suerte que los entes que ejecutan el mismo no pueden hacer erogaciones distintas a las previstas en la ley de apropiaciones. Así mismo, la garantía de cumplimiento del mencionado principio tiene como requisito el de la disponibilidad presupuestal. 

En ese orden de ideas, afirma que dentro del ordenamiento jurídico se determina un procedimiento claro y expreso para la ejecución del presupuesto que anualmente aprueba el Congreso de la República y que su distribución no es caprichosa y responde a lo previamente establecido en la Ley. A su juicio, disposiciones constitucionales como el artículo 63 aseguran el cumplimiento del mencionado procedimiento.

Señala que de conformidad con dicho precepto, corresponde al legislador establecer los bienes que tienen el carácter de inembargables, tal y como lo hizo en el artículo 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, declarado exequible en la Sentencia C-354 de 1997.

Por otra parte, señala que el Acto Legislativo 01 de 2001, por medio del cual se creó el Sistema General de Participaciones, tuvo como propósito lograr la estabilidad de los recursos orientados a financiar la inversión social en las entidades territoriales. Por medio de la Ley 715 de 2001 se establece la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno y el funcionamiento del Sistema, indicando su composición en la participaciones de salud, educación y una participación de propósito general, cada una distribuida en función de las competencias asignadas y con criterios específicos de acuerdo con las características sectoriales.

De modo que dichos recursos tienen una destinación social constitucional, encaminada a promover y a facilitar el acceso a la salud y la educación, en correspondencia con los fines constitucionales del Estado, resultando lógico que se incluya por el legislador, en la norma objeto de estudio, el principio de inembargabilidad que, en razón de su carácter vinculante, no puede ser soslayado por las autoridades jurisdiccionales.

Recuerda que no obstante,  de conformidad con lo considerado reiteradamente por la Corte, dicho principio no es absoluto, y no implica  que se desconozca el pago de las obligaciones contraídas por el Estado, por lo que  existen excepciones  al mismo frente a determinadas situaciones fácticas como el derecho de los trabajadores al pago efectivo de sus salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones, el cobro compulsivo de sentencias judiciales transcurridos dieciocho (18) meses contados a partir de su ejecutoria -art. 177 C.C.A.- y de actos administrativos que consagren obligaciones expresas, claras y exigibles en los términos del artículo 488 del C.P.C., una vez transcurrido el plazo señalado en precedencia, así como la realización de pagos relacionados con contratos estatales, los cuales se someten a las condiciones pactadas en el mismo. En todo caso afirma que la orden de embargo que se dicte en esos casos debe recaer sobre los bienes de la entidad deudora correspondiente, de conformidad con la Sentencia C-354 de 1997.

V.	CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Señor Procurador General de la Nación allegó el concepto número 3151, recibido el 25 de febrero de 2003, en el que solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-793 de 2002, o en su lugar declarar la exequibilidad condicionada  de la norma acusada en los términos referidos en dicha providencia y en las sentencias C-546/92 y C-354/97.

Señala que en la Sentencia C-546 de 1992 la Corte declaró exequible el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 en forma condicionada, resaltando la necesidad de preservar el principio de inembargabilidad, pero advirtiendo que el mismo no es absoluto, toda vez que los actos administrativos que contengan obligaciones de carácter laboral, o provenientes de éstas, gozan de protección especial, siendo procedente el embargo en dicho caso, previo el cumplimiento de la exigencia prevista en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. Señala que dicha consideración se reiteró en las Sentencias C-013, C-107 y C-337 de 1993 y C-103 y C-263 de 1994.

Manifiesta que en la Sentencia C-354 de 1997, al revisar la constitucionalidad del artículo 19 del Decreto 111 de 1996, la Corporación reiteró sus consideraciones respecto del principio de inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado e incluyó una excepción relativa al pago de sentencias y las demás obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles que pesen a cargo de las entidades públicas, previo el cumplimiento de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, porque así se garantiza la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias. Afirma que dichas consideraciones se repitieron en las Sentencias C-402 de 1997 y C-876 de 2000, entre otras.

Así mismo, afirma que en la Sentencia C-793 de 2002, al decidir sobre la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 715 de 2001, norma que establece la inembargabilidad de los dineros provenientes del Sistema General de Participación destinados al sector educativo, la Corte mantuvo su criterio jurisprudencial sobre la inembargabilidad de los recursos presupuestales y declaró la exequibilidad de la norma bajo el entendido de que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación, bien sea que consten en sentencias u otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y, transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar la ejecución, con embargo de recursos del presupuesto, en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones.

De conformidad con lo anterior, el Jefe del Ministerio Público considera que respecto de la norma parcialmente acusada ha operado el fenómeno de la cosa juzgada material. 

Para el efecto, advierte que el contenido normativo del artículo 91 de la Ley 715 de 2001 es idéntico al del artículo 18 de la misma ley, ya estudiado, como quiera que ambos consagran la prohibición de unidad de caja y establecen la inembargabilidad de los recursos que hacen parte del Sistema General de Participaciones.

A su juicio, si bien la destinación de los recursos a que hacen referencia dichas normas tienen una destinación diversa, en cuanto el artículo 18 alude a los destinados específicamente a educación, y los del artículo parcialmente acusado se refieren a los de  salud y propósito general que incluyen los recursos para agua potable y saneamiento básico, ambas normas tienen una función eminentemente social.

De ese modo concluye que tanto la decisión constitucional adoptada en la Sentencia C-793 de 2002, como las previsiones de las Sentencias C-546 de 1992 y C-354 de 1997, son aplicables al presente caso.

Ahora bien, en el evento en que la Corte se abstenga de declarar la cosa juzgada constitucional, el señor Procurador solicita que se declare la exequibilidad  condicionada de la disposición acusada.

Para el efecto señala que la inembargabilidad prevista por la norma protege los dineros trasladados a las entidades territoriales para asegurar que efectivamente se destinen a los fines de beneficio general, el cumplimiento de los planes y programas sectoriales para los cuales fueron transferidos y el logro de los cometidos del Estado social de derecho. Empero, insiste en que dicho principio no es absoluto, como quiera que existen obligaciones a cargo del Estado en las cuales la medida de embargo sobre los recursos del presupuesto es posible, en primer lugar sobre los destinados al pago de dichas acreencias y sobre los bienes de las entidades deudoras correspondientes, tal y como lo ha definido la Corte en las Sentencias a que se ha hecho referencia.

Igualmente, señala que el principio de inembargabilidad no supone que la administración territorial eluda el pago de las obligaciones a su cargo, como equivocadamente lo interpreta el accionante, pues son procedentes las medidas cautelares sobre rentas de libre disposición o el rubro presupuestal correspondiente al pago de sentencias u otros títulos legalmente válidos.

Así las cosas, respecto de las obligaciones que tengan origen en los sectores a que se refiere el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 y en las que su título reúna las exigencias del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, será procedente el embargo de tales recursos. 

Señala que con la medida impugnada por el actor se está protegiendo el interés general y la destinación específica de los recursos que tienen por finalidad el cumplimiento de funciones sectoriales, por lo que permitir su embargo de manera indiscriminada atenta contra su efectividad y, por ende, contra disposiciones constitucionales.

Por último, advierte que el acreedor de la entidad territorial cuya obligación conste en una sentencia judicial o un título legalmente válido, puede acceder a la administración de justicia -artículo 229 C.P.- en aras de buscar el cobro coactivo de la obligación, una vez transcurridos 18 meses después de que sean exigibles y solicitar la práctica de medidas cautelares en las circunstancias en que ellas sean procedentes.

VI.	CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1.	Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de la Ley 715 de 2001, que es una Ley de la República.

2.	La materia sujeta a examen

Para el actor  el aparte acusado del artículo  91 de la Ley 715 de 2001, que establece  la inembargabilidad de los recursos  del sistema general de participaciones, vulnera los derechos a la  igualdad y al  acceso a  la administración de justicia (arts 13 y 229 C.P.), por cuanto establecen un trato discriminatorio en contra de los particulares a los que se les restringe  la posibilidad de hacer efectivos sus derechos sustanciales  a pesar de haber  vencido en juicio a la administración.

Los intervinientes y la vista fiscal unánimemente se oponen a  los cargos planteados por el demandante. Recuerdan que de manera reiterada la jurisprudencia constitucional ha señalado la constitucionalidad  de las normas que desarrollan el principio de  la inembargabilidad de los recursos públicos establecido en el artículo 63 superior,  como se desprende particularmente de las sentencias C- 546 de 1992,  C-354 de 1997 y C-793 de 2002 en las que respectivamente se examinó la constitucionalidad de los  artículos 16  de la Ley 38 de 1989, 19 del Decreto 111 de 1996 y 18 de la Ley 715 de 2001.   Recuerdan igualmente  que como la misma jurisprudencia ha precisado, el principio de inembargabilidad no es absoluto por lo que en dichas sentencias  se establecieron excepciones a la inembargabilidad aludida,  para asegurar el pago de i) las obligaciones dinerarias a cargo del Estado  surgidas de obligaciones laborales, ii) de  créditos que consten en sentencias  o iii)  en otros títulos igualmente válidos que contengan  obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles.   

En este sentido  el Procurador General  de la Nación solicita a la Corte estarse a lo resuelto en sus precedentes decisiones y en particular en la Sentencia C-793 de 2002 en la que se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 18 de la Ley 715 de 2001, norma que en su parecer tiene el mismo contenido normativo de la disposición acusada.

En subsidio solicita a la Corte,  como los demás intervinientes, la declaratoria  de exequibilidad condicionada de la disposición acusada  a partir de los criterios fijados en los precedentes fallos de la Corporación que se refirieron a este tema.  

Así las cosas corresponde a la Corte establecer si la expresión acusada contenida en el artículo 91 de la Ley 715 de 2001 vulnera o no los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, así como  si son aplicables en este caso los criterios fijados por la Corporación en su jurisprudencia sobre la materia. 

3. Consideraciones preliminares

Previamente la Corte considera necesario hacer algunas precisiones en torno de  i) La conformación del sistema general de participaciones y el contenido y alcance de la disposición acusada; ii)  Los criterios fijados en la jurisprudencia respecto de la inembargabilidad   de los recursos públicos y sus excepciones; y iii) La ausencia de cosa juzgada constitucional en el presente caso, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados en la demanda. 

3.1  La conformación del sistema general de participaciones y el contenido y alcance de la disposición acusada.

El Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia les asigna la ley 715 de 2001. 

De acuerdo con el artículo 3° de dicha  Ley 715 de 2001 el Sistema General de Participaciones está conformado  por i)  Una participación con destinación específica para el sector educativo, que se denomina participación para educación; ii) Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denomina participación para salud y iii)  Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico, que se denomina participación para propósito general.

Según el artículo 4 de la misma Ley  el monto total del Sistema General de Participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2° del artículo 2° que equivalen al 4% de dicho monto,  se distribuye así:      i) la participación para el sector educativo corresponderá al 58.5%,               ii) la participación para el sector salud corresponderá al 24.5%  y                iii) la participación de propósito general corresponderá al 17.0%.

En desarrollo de   los criterios fijados por  la Constitución en los artículos 356 y 357 superiores la ley 715 establece  funciones  específicas para las entidades territoriales   en cada uno de estos sectores. Así,  los artículos 6 y 7  de la ley establecen competencias en  el sector educación para los departamentos, distritos y municipios; los artículos 43, 44 y 45 hacen lo propio en el sector salud;  y los artículos 74, 75 y 76 lo hacen respecto de  la participación  de propósito general.

En desarrollo de los mismos criterios superiores la ley 715 de 2001 establece  igualmente  el destino de los recursos de cada una de las participaciones aludidas.

Así, respecto de la participación para educación el artículo 15 señala las actividades que serán financiadas con los recursos que la conforman; el artículo 47  hace lo mismo respecto de la participación en salud;  mientras que el artículo 78 fija el destino de los recursos de la participación de propósito general.

Cabe precisar, pues el actor hace  especial mención al respecto, que en el caso de los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª,  éstos podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos que perciban por la Participación de Propósito General. Mientras que el 72% restante de los recursos de la  misma participación asignada a dichos municipios, así como  el total de los recursos de la participación de propósito general asignado a los municipios de categorías Especial, 1ª, 2ª y 3ª y al departamento archipiélago de San Andrés y Providencia, se deberán destinar exclusivamente al desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en la ley 715 de 2001.

Ahora bien, la expresión acusada  hace parte del artículo 91 de la Ley 715 de 2001, que a su vez hace parte de las disposiciones comunes aplicables al sistema general de participaciones (titulo V de la Ley 715 de 2001), es decir a las participaciones en educación, salud y propósito general.

En dicho artículo se establece que   los recursos del Sistema General de Participaciones no harán “Unidad de Caja” con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Es decir que los recursos del sistema  de participaciones  no pueden confundirse con los demás recursos de las entidades territoriales, al tiempo que su administración deberá realizarse de manera separada y por cada sector, a saber educación, salud y propósito general.

Así mismo la norma  señala como regla general aplicable a todas las participaciones que los recursos que las conforman, dada su destinación social constitucional,  no pueden ser sujetos de i) embargo, ii) titularización u iii) otra clase de disposición financiera.

Cabe advertir que específicamente en relación con los recursos de la  participación en educación dichos supuestos, incluido el de  la inembargabilidad,  se reiteran  en  el artículo 18 de la ley 715 de 2001, disposición que fue  declarada  exequible  en lo demandado  de manera condicionada por la Corte en la Sentencia C- 793 de 2002. 

Igualmente  cabe señalar  que en relación con  el manejo  de los recursos  de la participación en salud,  el artículo 57 de la misma ley,  al tiempo que reitera la ausencia de unidad de caja  de dichos recursos con  las demás rentas de las entidades territoriales, fija  algunas reglas específicas para su administración. 

3.2. Los criterios fijados en la jurisprudencia respecto de la inembargabilidad   de los recursos públicos y sus excepciones.  

En relación  con el principio de  inemargabilidad de los recursos públicos y sus excepciones esta Corporación hizo un pormenorizado recuento de la evolución jurisprudencial en la materia en la sentencia C-793 de 2002 que resulta pertinente  recordar en esta ocasión.

Dijo la Corte:  

“El artículo 16 de la Ley 38 de 1989 -en su momento la Normativa del Presupuesto General de la Nación- se refiere a la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación y señala que el pago de las sentencias a cargo de la Nación se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes.  

Este artículo fue demandado en su oportunidad ante la Corte Suprema de Justicia, Corporación que, a partir de los principios de la Carta Política de 1886, lo declaró exequible al encontrar que el principio de inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación respetaba plenamente las normas superiores, pues era consecuencia lógica y necesaria de los principios presupuestales que consagraba la Constitución. 

Al respecto señaló la Corte Suprema de Justicia: 
b).-   La Constitución y el Presupuesto.
Los lineamientos, de ineludible observancia en materia presupuestal, están consagrados o fluyen de los artículos 206, 207, 208, 209 y 211 de la Constitución Política, y en su orden, prohíben percibir ingresos y hacer erogaciones del tesoro que no estén contempladas expresamente en el Presupuesto de Rentas y Gastos, salvo las excepciones previstas para atender las alteraciones de la paz pública y lo relativo a los créditos suplementales  extraordinarios de que trata el artículo 212 de la Carta; por  tanto, dentro del presupuesto se debe calcular la cuantía de los ingresos que han de percibirse en el correspondiente año fiscal y fijarse los egresos correspondientes a las actividades o servicios públicos. Prohíben aquellos preceptos, hacer gastos que no hayan sido decretados previamente por el Congreso, las Asambleas Departamentales o las Municipalidades, y transferir créditos a objetos no contemplados en él; ordenan que el esquema contable refleje los planes y programas de desarrollo económico y social; disponen que la elaboración del presupuesto corresponde al Gobierno; fijan el término que éste tiene para presentarlo al Congreso; establecen la deliberación conjunta de las Comisiones de Presupuesto de cada Cámara para dar primer debate a la Ley de Presupuesto y para la incorporación de las apropiaciones que elabore el Congreso para su funcionamiento. Señalan finalmente el procedimiento a seguir para el caso en que el Congreso no apruebe el Presupuesto o el Gobierno no lo presente oportunamente.
Ordena pues, el Constituyente que el Congreso fije los gastos de la administración con sujeción  la Ley Normativa, y le prohíbe aumentar el cómputo de las rentas, sin concepto previo y favorable del Ministro del ramo.
De acuerdo con los mandatos constitucionales que se dejan relacionados, no es posible incluir partidas que no correspondan a créditos judicialmente reconocidos, o a gastos decretados conforme a Ley anterior, lo que alteraría el balance o equilibrio presupuestal por el aumento de nuevos gastos.
Es cierto que ninguna de las normas fundamentales que regulan los diferentes aspectos presupuestales, alude a la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado; sin embargo, su consagración en el Estatuto Orgánico Fundamental no quebranta ningún principio constitucional pues surge como mecanismo lógico de necesidad imperiosa para asegurar el equilibrio fiscal y garantizar el estricto cumplimiento de los principios constitucionales relacionados, a los cuales debe sujetarse la ejecución presupuestal, pues de otra forma se daría lugar al manejo arbitrario de las finanzas lo cual conduciría a que se hicieran erogaciones no contempladas en concreto en la Ley de apropiaciones, o en cuantía superior a la fijada en ésta, o transferencia de créditos sin autorización; y en fin, a desequilibrar el presupuesto de rentas y gastos y destinar aquellas a fines no previstos en el presupuesto  nacional.
... La previsión sobre la inembargabilidad de los recursos del Tesoro Nacional... por el contrario, se debe considerar como complemento necesario para que el equilibrio fiscal, esto es, la equivalencia de los ingresos con los egresos, sea efectiva y se logre de este modo el ordenado manejo de las finanzas públicas, que según se desprende de las normas fundamentales reseñadas, no es deber discrecional del Gobierno. 

Posteriormente, la misma norma de la Ley 38 de 1989 fue demandada ante la Corte Constitucional. Esta Corporación, luego de advertir la inexistencia de cosa juzgada material, en la medida en que la declaratoria de exequibilidad por parte de la Corte Suprema de Justicia se basó en el principio del equilibrio presupuestal, avocó el conocimiento de la demanda formulada pues este principio perdió su carácter constitucional en la Carta Política de 1991.  

En la sentencia C-546 de 1992, Ms. Ps. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero, la Corte expuso una serie de consideraciones preliminares “sobre temas íntimamente concernidos por el principio cuestionado  como  son los atinentes a la noción de Estado Social de Derecho; la efectividad de los derechos constitucionales; los derechos de los acreedores del Estado emanados de las obligaciones de índole laboral;  el derecho a la igualdad; el derecho al pago oportuno de las pensiones legales; los derechos de la tercera edad y los reconocidos por Convenciones del Trabajo ratificadas por el Estado Colombiano”, para luego, bajo ciertas condiciones, declarar la exequibilidad de la norma acusada. 

En aquella ocasión la Corte expuso lo siguiente en relación con la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación: 

De las anteriores consideraciones se desprende un conflicto entre dos valores que deben ser sopesados y analizados  para tomar una decisión sobre la exequibilidad de las normas demandadas: el primero de estos valores tiene que ver con  la protección de los recursos económicos del Estado y del interés general abstracto que de allí se desprende.  El segundo valor en conflicto esta vinculado con la  efectiva protección del derecho fundamental al pago del salario de los trabajadores vinculados con el Estado.

Como ya fue señalado, la Corte Suprema de Justicia bajo el imperio de la Constitución anterior resolvió el conflicto normativo en favor de la norma legal y del interés general abstracto que ella respalda.

La Corte Constitucional, en cambio, sostiene que, en todo caso de conflicto entre los valores mencionados, debe prevalecer el derecho de los trabajadores a la efectividad del pago de su salario.  El énfasis en esta  afirmación, que no admite excepción alguna, sin embargo no impide que esta Corte admita la importancia del interés general abstracto.   
(...)
Para la Corte Constitucional, entonces, el principio de la inembargabilidad presupuestal es una garantía que es necesario preservar y defender, ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana.

En este sentido, sólo si el Estado asegura la intangibilidad judicial de sus recursos financieros, tanto del gasto de funcionamiento como del gasto de inversión, podrá contar con el cien por ciento de su capacidad económica para lograr sus fines esenciales.

La embargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreedores, nacionales y extranjeros, expondría el funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total,  so pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un acreedor particular y quirografario.

Tal hipótesis es inaceptable a la luz de la Constitución de 1991, pues sería tanto como hacer prevalecer el interés particular sobre el interés general, con desconocimiento del artículo primero y del preámbulo de la Carta.

(...) el legislador posee facultad constitucional de dar, según su criterio, la calidad de inembargables a ciertos bienes; desde luego, siempre y cuando su ejercicio no comporte transgresión de otros derechos o principios constitucionales.

Justamente el legislador colombiano, en las disposiciones controvertidas de la Ley 38 de 1989,  ha hecho cabal desarrollo de la facultad  que el artículo 63 Constitucional le confiere para, por vía de la Ley, dar a otros bienes la calidad de inembargables.   

Sin embargo, debe esta Corte dejar claramente sentado que este postulado excluye temporalmente, el caso en que,  la efectividad del pago de obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de relaciones laborales exige el embargo de bienes y recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación.

Como claramente se desprende de los considerandos que anteceden, por mandato imperativo de la Carta, que también es de obligatorio acatamiento para el juez constitucional, los derechos laborales son materia privilegiada que se traduce, entre otras, en la especial protección que debe darles el Estado.  
(...) 
En este orden de ideas, el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto.

En consecuencia, esta Corporación estima que los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código contencioso administrativo (...)

En consecuencia, esta Corte considera que en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas  incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos  del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.(subrayas fuera de texto)

La línea jurisprudencial trazada en este sentido por la sentencia C-546 de 1992, fue reiterada en las sentencias C-013 de 1993, C-107 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994 y C-263 de 1994. 

Así entonces, en ese momento la regla general era la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, y la excepción la constituía el pago de sentencias y de actos administrativos que reconocieran obligaciones laborales a cargo de las entidades oficiales, de acuerdo con las condiciones del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. 

4.  Posteriormente, el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 fue subrogado por los artículos 6 y 55 de la Ley 179 de 1994, expedida en vigencia de la nueva Carta Política. Esta ley agregó que son también inembargables las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII de la Constitución Política, es decir las contenidas en los artículos 356 a 364.   

Luego el artículo 16 de la Ley 38/89 y los artículos 6 y 55 de la Ley 179/94 fueron compilados como artículo 19 del actual Estatuto Orgánico del Presupuesto –Decreto 111 de 1996-, normas hoy vigentes y que expresan lo siguiente: 

Artículo 19.  Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.

No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.

Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el Capítulo 4 del título XII de la Constitución Política.

Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta. (Ley 38 de 1989, art. 16.  Ley 179 de 1994, arts. 6, 55, inciso 3).

A su vez, el artículo 19 del Decreto 111/96 fue demandado ante la Corte Constitucional y declarado exequible mediante sentencia C-354 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell. En esta oportunidad la Corte confirmó la aplicación del principio de inembargabilidad de las rentas y recursos de los presupuestos públicos y, en relación con las excepciones a tal principio, consideró que éstas incluyen tanto las sentencias como las demás obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del Estado. En la parte resolutiva la sentencia declara “Exequible el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el art. 6o de la ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. 

La decisión de la Corte acerca del alcance de las excepciones al principio de inembargabilidad, se fundó en estas consideraciones: 

Para la Corte el principio de inembargabilidad general que consagra la norma resulta ajustado a la Constitución, por consultar su reiterada jurisprudencia. No obstante, es necesario hacer las siguientes  precisiones:  

a) La Corte entiende la norma acusada, con el alcance de que si bien la regla general es la inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias.

Por contener la norma una remisión tácita a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, igualmente entiende la Corte que los funcionarios competentes deben adoptar las medidas que conduzcan al pago de dichas sentencias dentro de los plazos establecidos en las leyes, es decir, treinta días contados desde la comunicación de la sentencia (art. 176), siendo posible la ejecución diez y ocho meses después de la ejecutoria de la respectiva sentencia  (art. 177). 

Podría pensarse, que sólo los créditos cuyo título es una sentencia pueden ser pagados como lo indica la norma acusada, no así los demás títulos que constan en actos administrativos o que se originan en las operaciones contractuales de la administración. Sin embargo ello no es así, porque no existe una justificación objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que constan en una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que configuran una obligación clara, expresa y actualmente exigible.  Tanto valor tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la ley.

Por lo tanto, es ineludible concluir que el procedimiento que debe seguirse para el pago de los créditos que constan en sentencias judiciales, es el mismo que debe adoptarse para el pago de los demás créditos a cargo del Estado, pues si ello no fuera así, se llegaría al absurdo de que para poder hacer efectivo un crédito que consta en un título válido emanado del propio Estado es necesario tramitar un proceso de conocimiento para que a través de una sentencia se declare la existencia de un crédito que, evidentemente, ya existe, con el pernicioso efecto del recargo innecesario de trabajo en la administración de justicia.  

En conclusión, la Corte estima que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente validos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.  (subrayas fuera de texto)

Sin embargo, debe advertir la Corte que cuando se trate de títulos que consten en un acto administrativo, éstos necesariamente deben contener una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, según se desprende de la aludida sentencia C-103 y que en el evento de que se produzca un acto administrativo en forma manifiestamente fraudulenta, es posible su revocación por la administración, como se expresó en la sentencia T-639/96. 

En suma, a partir de la sentencia C-354 de 1997, por la cual se declaró la exequibilidad del artículo 19 del actual Estatuto Orgánico del Presupuesto, la norma es la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado, y la excepción la constituye el pago de sentencias y de las demás obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles a cargo de entidades públicas, para lo cual se acudirá al procedimiento señalado en el estatuto Orgánico del Presupuesto y en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.”  

A partir de  la línea jurisprudencial  referida,  la citada sentencia C-793 de 2002  se ocupó de examinar la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 715 de 2001  frente a los cargos planteados por el demandante  en ese proceso referentes al supuesto desconocimiento de los derechos laborales de los docentes (arts. 1, 25, 53 y 125 superiores). 

En dicha sentencia  la Corporación además de retomar los criterios fijados en la jurisprudencia  en materia de excepciones al principio de inembargabilidad,  fijó  para el caso de los recursos de la participación en educación del sistema general de participaciones un criterio adicional  tendiente a proteger la destinación constitucional de los  referidos recursos,  consistente en que  dichas  excepciones sólo proceden  en el caso de los recursos a que alude el artículo 18 de la Ley 715,  frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades señaladas en el artículo 15 de la Ley 715,  es decir, las actividades que la  misma ley asigna como destino para la participación en educación. 

Dijo la Corporación lo siguiente:

“7.  De acuerdo con lo expuesto, la norma acusada (art. 18 de la Ley 715), al disponer la inembargabilidad de los recursos que las entidades territoriales reciban del Sistema General de Participaciones con destino al sector educativo, constituye un desarrollo legislativo razonable del mandato contenido en el artículo 63 de la Constitución.  Esto es así en tanto la protección de los recursos del Sistema General de Participaciones destinados al sector educativo tiene como finalidad el cumplimiento de las funciones sectoriales a cargo de las entidades territoriales y, por ello, no pueden estar sujetos a la eventualidad de medidas cautelares que impidan la ejecución de los correspondientes planes y programas.  (…)

(C)onsidera la Corte que las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos a que alude el artículo 18 de la Ley 715 sólo proceden frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades señaladas en el artículo 15 de la Ley 715. El legislador ha dispuesto, en ejercicio de su libertad de configuración en materia económica, que los recursos del Sistema General de Participaciones para el sector educación se apliquen sólo a tales actividades. Por lo tanto, el pago de obligaciones provenientes de otros servicios, sectores o actividades a cargo de las entidades territoriales no podrá efectuarse con cargo a los recursos del sector educación. De lo contrario se afectaría indebidamente la configuración constitucional del derecho a las participaciones establecido en el artículo 287 numeral 4 y regulado por los artículos 356 y 357 de la Carta, que privilegian al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, sobre otros servicios y funciones a cargo del Estado. (subrayas fuera de texto) 

8.  De acuerdo con las precedentes consideraciones, se declarará la exequibilidad del aparte demandado del artículo 18 de la Ley 715, bajo el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación (L. 715, art. 15), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto –en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones-.”  

Con base en los anteriores presupuestos procede la Corte al examen de los cargos planteados en la demanda en contra del artículo 91 parcialmente acusado. 

3.3 La ausencia de cosa juzgada constitucional 

El señor Procurador  solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia  C-793 de 2002 en la que se declaró la exequibilidad del aparte  del artículo 18 de la Ley 715 de 2001 en el que se establece la inembargabilidad de los recursos de la participación para educación, aparte  que en su concepto tiene el mismo contenido normativo del que se acusa en el presente proceso. 

Al respecto la Corte constata  que contrariamente a lo afirmado por el señor Procurador  no cabe predicar la identidad normativa de las expresiones a que este alude, pues estas se encuentran insertas en normas cuyo contenido normativo  no es el mismo. 

Como ya se explicó en esta misma sentencia el artículo 18  de la Ley 715 de 2001  se refiere exclusivamente a la participación  en educación, mientras que el artículo 91 parcialmente acusado,  que hace parte del Título V de la misma ley en el que se fijan las reglas comunes aplicables a todas las participaciones que conformas el sistema general de participaciones, se refiere necesariamente a todas ellas.  

Tiene  pues dicho artículo 91 un  alcance y un contenido normativo  más amplio que  lo hace una norma distinta  y que exige en consecuencia  un pronunciamiento particular de constitucionalidad.

Así las cosas la Corte no atenderá la petición hecha por el señor Procurador para estarse a lo resuelto en la Sentencia C-793 de 2002  y procederá a efectuar el análisis de los cargos formulados por el demandante en este proceso, sin perjuicio de que, como se verá mas adelante resulten plenamente aplicables en el presente caso los criterios señalados en dicha sentencia  relativos al necesario respeto en este campo del mandato constitucional contenido en los artículos 356 y 357 superiores en relación con el destino de los recursos que conforman el sistema general de participaciones, así como los presupuestos  reiterados en dicha sentencia  respecto de las excepciones  al principio de inembargabilidad de los recursos públicos.  

4. El análisis de los cargos.   

Para el actor la disposición acusada  desconoce los derechos a la  igualdad y al acceso a la justicia  en cuanto establece una situación discriminatoria para los particulares que a pesar de vencer en juicio a la administración  no pueden hacer efectivos sus derechos sustanciales por el hecho de la inembargabilidad de los recursos  a que la norma  alude,  mientras que la administración si puede embargar los bienes de dichos particulares cuando son objeto de ejecución por deudas contraídas con el Estado. 

Afirma además que no encuentra sustento para el caso de la inembargabilidad de los recursos  de la participación de propósito general que los municipios clasificados en las  categorías 4, 5 y 6 pueden destinar libremente para inversión u otros gastos de la administración municipal, pues no ve cual  es la destinación social  constitucional que justifique dicha inembargabilidad. 

4.1 El análisis del cargo sobre la supuesta vulneración de  los artículos 13 y 229 superiores.

Al respecto la Corte considera pertinente  recordar  que la inembargabilidad  de los recursos a que alude la norma acusada  encuentra sustento superior en el artículo 63 de la Constitución que  establece  los siguiente:

"Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables."

Es decir que el legislador por mandato constitucional tiene la  facultad de asignar, según su criterio, la calidad de inembargables a ciertos bienes, facultad que podrá ejercer siempre y cuando dicha asignación  no comporte trasgresión de otros derechos o principios constitucionales.
 
Cabe recordar así mismo que el principio de inembargabilidad pretende proteger los recursos financieros del Estado, destinados, por definición, en un Estado Social de Derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de sus fines esenciales.  En este sentido, como lo ha señalado reiteradamente la Corte la embargabilidad indiscriminada de los recursos públicos, expondría el funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total,  so pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un acreedor particular, por lo que dicha hipótesis resulta  inaceptable, pues sería tanto como hacer prevalecer el interés particular sobre el interés general, con desconocimiento del artículo primero y del preámbulo de la Carta.

Desde esta perspectiva  es claro que en lo que se refiere a la aplicación de medidas cautelares no resulta comparable el caso del Estado con el de un particular  y que por lo tanto al no encontrarse en la misma situación de hecho no cabe  en principio considerar vulnerado el derecho de igualdad en las circunstancias a que alude el accionante.

La Corte, empero, puso de presente en la Sentencia C-546 de 1992 que la aplicación irrestricta  del  principio  de inembargabilidad podía significar en materia laboral  el desconocimiento del principio de la igualdad material, al convertirse en un obstáculo para el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos a los trabajadores.

Dijo la Corte:

“El mandato constitucional de proteger la igualdad material afecta a todas las ramas y poderes públicos, para el cumplimiento de uno de  los fines  esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que genera esa labor humana  (artículo 2º).

Ahora bien, entre los principios mínimos fundamentales que al tenor de  lo preceptuado por el artículo 53 de la Carta Política debe contener el Estatuto del Trabajo se encuentra el de la "...la igualdad de oportunidades para los trabajadores..." Este postulado es una especie del principio de igualdad cuya formulación genérica se consigna en el artículo 13 de la Constitución. La igualdad de oportunidades permite además el desarrollo de la dignidad que genera la persona humana a partir de sus derechos inalienables (artículo 5º) e inherentes (artículo 94).

La inembargabilidad en materia laboral  desconoce el principio de la igualdad material, al convertirse en un obstáculo para el ejercicio efectivo del derecho.  Esta situación, que hipotéticamente puede ser la de cualquier trabajador vinculado con el Estado,  se pone de manifiesto de manera más dramática en los siguientes  eventos:

A)	Un pensionado del sector privado estaría en mejores condiciones que un pensionado de la Caja Nacional de Previsión Social;

B)	Un pensionado de una entidad pública con liquidez (Cajas de Previsión del Congreso, Presidencia, Militares) estaría también en mejor posición que un pensionado de la Caja;

C)	Un acreedor de la Nación en virtud de sentencia estaría mejor garantizado que un acreedor de la Nación en virtud de una resolución administrativa que le reconoce una pensión.”

Es por ello que la jurisprudencia precisó  que en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas  incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos  del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. 

De la misma manera  frente a la necesidad de asegurar,  entre otros derechos, el derecho al acceso a la administración de justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado,  la Corte señaló que dicho principio de inembargabilidad  es aplicable  solamente en el entendido que cuando se trate de sentencias judiciales los funcionarios competentes deben adoptar las medidas conducentes al pago de las mismas dentro de los plazos establecidos en las leyes, siendo posible la ejecución diez y ocho meses después de la ejecutoria de la respectiva sentencia.  Así mismo que no existe justificación objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que constan en una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que configuran una obligación clara, expresa y actualmente exigible.  Por lo que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente validos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la ley y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible  adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos. 

Para sustentar dicha  conclusión dijo la Corte: 

“Corresponde en consecuencia a la ley determinar cuales son "los demás bienes" que son inembargables, es decir, aquéllos que no constituyen prenda de garantía general de los acreedores y que por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante proceso de ejecución contra el Estado. Pero el legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma jurídica y tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por ello puede actuar de modo arbitrario, porque tiene como límites los preceptos de la Constitución, que reconocen principios, valores y derechos. En tal virtud, debe atender a límites tales como: el principio del reconocimiento de la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo. Es decir, que al diseñar las respectivas normas el legislador debe buscar una conciliación o armonización de intereses contrapuestos: los generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad de sus bienes y recursos y los particulares y concretos de las personas, reconocidos y protegidos constitucionalmente”.  (subrayas fuera de texto)

En este sentido  tal y  como se desprende de las decisiones a que se ha  hecho reiterada referencia en esta sentencia el citado principio  de inembargabilidad, no puede ser considerado como absoluto, pues el ejercicio de la competencia  asignada al legislador   en este campo   para  sustraer  determinados bienes  de la medida cautelar de embargo necesariamente debe respetar los principios constitucionales y los derechos reconocidos en la   Constitución, dentro de los que se cuentan los  derechos a la igualdad y al acceso a la justicia a que se refiere el actor en su demanda.

Así las cosas, los  referidos derechos   deben ser tomados necesariamente  en cuenta  en el presente caso para  considerar el alcance del artículo 91 parcialmente acusado, y en este sentido la inembargabilidad   que en él se establece  debe entenderse aplicable dentro del los parámetros a que se ha hecho referencia y por tanto  sujeta a las  excepciones señaladas en la jurisprudencia, en los términos que a continuación se precisan.

5.   La exequibilidad condicionada  de la expresión acusada. 

Tomando en cuenta  las consideraciones anteriores, la Corte estima que son totalmente aplicables en el presente caso los criterios establecidos por la Corporación en sus precedentes decisiones respecto del condicionamiento de la constitucionalidad de las normas que establecen la inembargabilidad  de los recursos públicos.

En este sentido ha de tenerse en cuenta que la inembargabilidad de dichos recursos solamente se ajusta a la Constitución en la medida en que  ello no impida la  efectividad del pago de las obligaciones  dinerarias surgidas de las obligaciones laborales, como se señaló por la Corte desde la sentencia C-546 de 1992.

De la misma manera, que la regla general  de la inembargabilidad  de las rentas y recursos del Estado  tiene como excepción  el pago de sentencias  y de las demás obligaciones  claras expresas y actualmente exigibles  a cargo  de  entidades públicas, para lo cual  como se señaló en la sentencia   C-354 de 1997 se acudirá  al procedimiento  señalado en el Estatuto orgánico de presupuesto  y en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

Así mismo que en materia de recursos del sistema general de participaciones  la Sentencia C-793 de 2002  precisó que las excepciones  al principio de inembargabilidad  que pueden predicarse respecto de los recursos   de la participación de educación a que alude el artículo 18 de la Ley 715 de 2001 solo proceden frente  a obligaciones que tengan  como fuente las actividades  señaladas en el artículo 15 de la misma ley como destino de dicha participación.  Y ello por cuanto permitir  por la vía  del embargo de recursos el pago de obligaciones  provenientes de otros servicios, sectores o actividades a cargo de las entidades  territoriales  afectaría indebidamente la  configuración constitucional del  derecho a las participaciones  establecido en el  artículo 287 numeral 4 y regulado por los artículos  356 y 357 de la Constitución.

Cabe hacer énfasis en que dicho criterio -fijado en la sentencia C-793 de 2002  solamente respecto de los recursos para educación del sistema general de participaciones- debe extenderse en el presente caso  a los demás recursos de dicho sistema, con la única salvedad a que mas adelante se refiere la Corte respecto de los recursos que pueden destinar libremente  los municipios de las categorías 4, 5 y 6 cuando  estos no se destinen a financiar la infraestructura en agua potable y saneamiento básico.

En este sentido, de la misma manera que en el caso de la participación en educación, ha de entenderse que las excepciones  al principio de inembargabilidad  que pueden predicarse,  en aplicación de  los criterios jurisprudenciales atrás citados, respecto de los recursos   de las participaciones en salud  y propósito general,  solo proceden frente  a obligaciones que tengan  como fuente las actividades  que  la ley 715 de 2001 fija como destino de dichas participaciones. 

Téngase en cuesta en efecto que el artículo 91 acusado  hace parte de las disposiciones comunes aplicables al sistema general de participaciones (titulo V de la Ley 715 de 2001), es decir a las participaciones en educación, salud y propósito general  y que es en relación con todas ellas  que los mandatos constitucionales arriba enunciados deben aplicarse.       

Téngase en cuenta así mismo que contrariaría   el mandato constitucional de destinación de las participaciones aludidas (arts. 356 y 357 C.P.)  el que pudiera  entenderse que  se puedan afectar  en esas circunstancias los recursos de las participaciones para  educación y salud, así como de propósito general que tienen fijadas por la  Constitución y la ley precisas destinaciones.  

Así las cosas, la Corte declarará la  exequibilidad  de la  expresión “estos recursos no pueden ser sujetos de embargo” contenida  en el primer inciso del artículo 91 de  Ley 715 de 2001, en el entendido que  los créditos  a cargo de las entidades territoriales  por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien sea que consten  en sentencias o en otros títulos legalmente válidos  que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título,  deben ser pagados mediante  el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término  para que ellos sean exigibles, es posible adelantar  ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos  de la participación  respectiva, sin que puedan verse comprometidos los recursos de las demás participaciones.   

6.  El caso  de los recursos  que pueden destinar libremente  los municipios de las categorías 4, 5 y 6. Aplicación de  los criterios fijados en  esta sentencia en  materia de inembargabilidad cuando se trate de recursos que hayan sido destinados a financiar la infraestructura de agua potable y saneamiento básico.

Frente a la afirmación del actor  según la cual  no existe sustento para la inembargabilidad de los recursos  de la participación de propósito general  que  de acuerdo con el artículo 78 de la Ley 715 de 2001 los municipios de las categorías 4, 5 y 6  pueden destinar libremente  para inversión u otros gastos de la administración municipal, la Corte considera necesario establecer una diferencia  entre los recursos que en estas circunstancias se destinen para financiar la infraestructura de  agua potable y saneamiento básico y los que se destinen para otros fines.

Al respecto debe tenerse en cuenta   que el artículo 78 fija de manera precisa  el destino de la totalidad de  los recursos de la participación de propósito general con excepción de algunos porcentajes  cuya destinación queda en manos de algunos municipios. 

Cabe precisar  en efecto que los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª,  podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos que perciban por la Participación de Propósito General. Mientras que el 72% restante de los recursos de la  misma participación asignada a dichos municipios, así como  el total de los recursos de la participación de propósito general asignado a los municipios de categorías Especial, 1ª, 2ª y 3ª y al departamento archipiélago de San Andrés y Providencia, se deberán destinar exclusivamente al desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en la ley 715 de 2001.

Para la Corte si los referidos municipios deciden destinar  los recursos de los que pueden disponer libremente para financiar la infraestructura de agua potable y saneamiento básico, el porcentaje que así destinen, bien sea el 28%  o uno inferior, deberá recibir el mismo tratamiento en materia de inembargabilidad que los demás recursos del sistema de participaciones.  Dicha destinación armoniza en efecto plenamente con la destinación fijada por la Constitución y la Ley para los recursos de la participación de propósito general y debe tener  idéntica protección. 

Frente a los recursos  que se  destinen por los referidos municipios  en los términos del primer inciso del artículo 78 de la Ley 715 de 2001  para otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal diferentes al financiamiento de  la infraestructura de agua potable y saneamiento básico, no cabe hacer la misma consideración,  pues en este caso como lo señala el actor no se da la destinación social constitucional que fundamenta el régimen excepcional de protección de los recursos del sistema de participaciones. 

En este sentido la Corte declarará la constitucionalidad de la  expresión “estos recursos no pueden ser sujetos de embargo” contenida  en el primer inciso del artículo 91 de  Ley 715 de 2001, en el entendido igualmente que en el caso de los recursos de la Participación de Propósito General que de acuerdo con el primer inciso del artículo 78 de la Ley  715 de 2001  los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª destinen  para  financiar la infraestructura de agua potable y saneamiento básico y  mientras mantengan esa destinación, los créditos que se asuman por los municipios respecto de dichos recursos estarán sometidos a la mismas reglas en materia de inembargabilidad a que se ha hecho referencia en esta sentencia, sin que puedan verse comprometidos los demás recursos de la participación  de propósito general cuya destinación  está fijada por el Legislador,  ni de las participaciones en educación y salud.   

VII.	DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, 

R E S U E L V E

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos formulados, la  expresión “estos recursos no pueden ser sujetos de embargo” contenida  en el primer inciso del artículo 91 de  Ley 715 de 2001,  en el entendido que  los créditos  a cargo de las entidades territoriales  por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien sea que consten  en sentencias o en otros títulos legalmente válidos  que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título,  deben ser pagados mediante  el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término  para que ellos sean exigibles, es posible adelantar  ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos  de la participación  respectiva, sin que puedan verse afectados con embargo los recursos de las demás participaciones.  

Así mismo en el entendido que en el caso de los recursos de la Participación de Propósito General que, de acuerdo con el primer inciso del  artículo 78 de la Ley  715 de 2001,  los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª destinen  al financiamiento de la infraestructura de agua potable y saneamiento básico y  mientras mantengan esa destinación, los créditos que se asuman por los municipios respecto de dichos recursos estarán sometidos a las mismas reglas señaladas en el  párrafo anterior, sin que puedan  verse afectados  con embargo los   demás recursos de la participación  de propósito general cuya destinación  está fijada por el Legislador, ni de las participaciones en educación y salud.   

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente

EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente

      JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado

ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado

ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General

LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

HACE CONSTAR:

Que el H. Magistrado doctor MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente sentencia por encontrase en permiso debidamente autorizado por la Sala Plena.

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General